Особенности местного самоуправления в 1785- 1917гг.

В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.

Городовое положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.

Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления. Статья 2 Городового положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.

Принятие Городового положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.

В Указе о введении в действие Городового положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала «освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения». Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей. Отдавая приоритет развитию производства и различного рода промыслов, Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу: «Мещанин волен заводить станы всякого рода и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания».

Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.

Анализ Городового положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.

В целях развития торговых отношений, свободного движения товаров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз производственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепятственным для всех граждан сельской и городской местности.

Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цехи, или ремесленные управы. Управы и цехи формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит: «Управы или цехи установить из одинакого ремесла». Аналогичное указание имеется в ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.

Органы и формы осуществления местного самоуправления согласно Городовому положению приобретают более совершенный, структурированный характер. Так, в соответствии с Городовым положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремесленные управы - свое.

На уровне города в качестве органа местного самоуправления избирались городская общая Дума и городская шестигласная Дума. Исполнительную власть представлял Городской магистрат, выполнявший решения городской Думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу - гильдии, цехи и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди; наверху - городская общая Дума и городская шестигласная Дума, как органы представительные.

Городская общая Дума избиралась, согласно ст. 29, 30, 157 Положения, на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела один голос в городском обществе.

Шестигласная городская Дума избиралась на заседании общей городской Думы. Городской Голова, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.

К формам проявления местного самоуправления можно отнести выборы в общую городскую Думу, в которых принимали участие все перечисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также отдельных профессиональных цехов и ремесленных управ.

Управы избирали сроком на один год своих управных старшин и старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ремесленной организации и представляли интересы своих организаций в общей городской Думе.

Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного положения все ремесленные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремесленного Главу, который представлял их интересы в городской шестигласной Думе. Как видно, представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.

Таким образом, выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Положению 1785 г.

В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра I в 1801 г. действие Жалованной Грамоты городам восстанавливается и Городовое положение остается в силе до городской реформы 1870 г.

Результатом городской реформы было принятие Городового положения 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ.

В 1892 г. было принято еще одно Городовое положение, которое внесло коррективы в избирательное право

Необходимость образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. 1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, которое получило силу закона. Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях. В течение 1865-1876 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях европейской России и в Области Войска Донского. В последнем по требованию верхушки казачества в 1882 г. земства были упразднены.

В объяснительной записке к проекту Положения одной из задач реформы виделось «по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления». Такая постановка дела вполне соответствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе.

Земская реформа 1864 г. должна была удовлетворить два требования:

- стремление улучшить местное хозяйственное управление;

- дать выход «свободным стремлениям общества», то есть единодушному, громкому запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.

Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты.

Во-первых, всесословный характер земства. По Положению «О губернских и уездных земских учреждениях» всем слоям населения предоставлялось право участвовать в управлении. Но существенными ограничениями были имущественный ценз, ценз оседлости, возрастной ценз, и, наконец, были введены многоступенчатые выборы для крестьян.

Во-вторых, функционирование земских учреждений вне системы государственных органов. Служба в земских органах относилась к общественным обязанностям, работники земских управ не считались государственными служащими и не получали денежное вознаграждение за свой труд из государственного бюджета. Таким образом, и административно, и финансово земские органы были отделены от государственных.

В-третьих, земская система существовала только на двух административных уровнях — уездном и губернском. Действительно, земство не имело своих структур ни на высшем уровне власти (так как царское правительство опасалось чрезмерного влияния земств), ни на низшем уровне (в волости была еще крепка сельская община). Отсутствие высших и низших структур подчеркивало чисто местный масштаб деятельности земств. Опыт построения двухуровневой системы в земской модели местного самоуправления учитывался и при разработке нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», также предусматривающего двухуровневую модель (на уровне муниципальных районов и сельских поселений).

В-четвертых, земские органы обладали широкой компетенцией при решении местных проблем. Например, за ними закреплялись следующие полномочия: заведование имуществом и финансовыми средствами земства; устройство и содержание зданий и путей сообщения; социальная помощь, в том числе и преодоление нищенства; поддержка церквей; содействие развитию местной торговли, развитие местной промышленности, развитие почтовой службы, управление делами взаимного земского страхования, обеспечение правопорядка, участие в попечении народного образования и здравоохранения, ветеринарной и агрономической службы и т.п. Особенно известны достижения земств, в сфере образования, здравоохранения, страхования, агрономического и ветеринарного дела.

В-пятых, наличие у земских органов прочной финансово-экономической базы, которая позволяла реализовывать столь широкие полномочия. И губернские, и уездные земские органы имели свой бюджет, источниками которого были и местные налоги и сборы, и частные пожертвования, и помощь царского правительства, и прибыли от торгово-промышленной деятельности земств.

В-шестых, для системы земских органов была характерна четкая правовая регламентация. В систему земских учреждений входили следующие органы:

1) губернские и уездные избирательные съезды, которые собирались раз в три года;

2) губернские и уездные земские собрания, которые собирались ежегодно и выполняли функции распорядительного органа;

3) губернские и уездные земские управы, которые действовали на постоянной основе и являлись исполнительными органами.

Все земские органы пользовались правами юридического лица, но именно управы как единственный постоянно действующий орган реализовывали это право. Именно управы приобретали и отчуждали имущество, заключали договора, вступали в переговоры с агентами, предъявляли гражданские иски, выступали ответчиками на суде и т.п.

В последнее время в связи с реформой местного самоуправления достаточно много внимания уделяется земствам, выделяются их достоинства и недостатки. Бесспорно, земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность и широта полномочий земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земскими и городскими деятелями, врачами и учителями была сформирована одна из лучших систем образования и здравоохранения, создана уникальная земская статистика, благоустраивались городские и сельские поселения.

Главным органом сельского самоуправления был сход, состоявший из домохозяев и других представителей сельского общества. Компетенция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвенно с общественным землевладением, и дел общественного благоустройства и общественного хозяйства.

К числу дел первой категории, были отнесены: принятие в общество новых членов с правом на надел и увольнение членов общества; разрешение семейных разделов; переделы земель; окончательный раздел общинных земель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; дела по отбыванию повинностей, причитающихся с надельной земли; содержание в исправности проселочных дорог, меж, межевых знаков, проточных вод и канав на общественных землях.

Ко второй категории дел относились исключение из обществ порочных его членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиротами; совещания и ходатайства об общественном благоустройстве, призрении и обучении грамоте; обеспечение народного продовольствия; устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ; принятие мер против заразительных болезней и скотских падежей; содержание караулов в деревнях; призрение престарелых, дряхлых и увеченных членов общества; принятие мер в случаях пожаров, наводнений, а также для истребления саранчи, сусликов, хищных зверей; учреждение сельских банков.

Кроме того, к компетенции сельских сходов относились дела по организации сельского управления: выборы должностных лиц, назначение им содержания; назначение сборов на мирские расходы; установление добровольных складок и употребление мирских капиталов.

К компетенции сельского старосты относились вопросы исполнительно-распорядительного характера. Он выполнял роль исполнительного органа, созывал сходы, председательствовал на них. Староста имел право роспуска схода.

В отдельных случаях сельский староста осуществлял административные функции. Он мог налагать штрафы до 5 рублей и подвергать подведомственных лиц аресту до 7 дней. Из этого следует, что представительный орган, каким являлся сход, решал одни вопросы, исполнительный - другие. У сельского схода полномочия были более объемны, чем у старосты.

Наличие такого набора полномочий у схода свидетельствует о том, что при подготовке Положения о крестьянах использовался более или менее системный подход к становлению и развитию самоуправления в сельской местности. По сущности сход представлял собой ранее действовавший на Руси союз общин с ограниченным представительством.

* * *

Подведем итоги развития местного самоуправления до 1917 года[19].

На протяжении тысячелетней истории российского государства в силу особенностей развития общества система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправления практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития.

Более отчетливо контуры местного самоуправления проявили себя позднее, в частности с принятием христианства на Руси (988 г.) расширился круг субъектов местного самоуправления, наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров.

Существенные изменения в сложившуюся систему самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть — саму основу, объединявшую славянские общины.

Особое место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана IV: губная реформа, земские преобразования, отмена системы кормления. Вместе с тем были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

Не сложилась завершенная модель местного самоуправления и в эпоху правления Петра I. Несмотря на то, что были проведены мероприятия, способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами было передано самим общинам), были приняты и меры, ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами). Целью реформ Петра I было создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени, что во многом объясняет «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины П. Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянства (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785 г.), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу. Сложившаяся система местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления.

Земская модель просуществовала в России больше полувека с 1864 по 1918 г. В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов:

1) первый период связан с созданием земской модели местного самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александра II привели к децентрализации управления и развитию местного всесословного самоуправления в России. Особую роль в данном процессе сыграло Положение «О губернских и уездных земских учреждениях», согласно которому земские учреждения в кругу вверенных им дел действовали самостоятельно независимо от органов государственной власти в пределах, установленных законом. Таким образом, в России с 1864 г. на местном уровне начали действовать отдельно органы государственной власти и органы местного самоуправления, что напоминает современную ситуацию;

2) второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения;

3) для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством;

4) последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти — Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти — двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, — закончился победой Советов. Сразу после победы вооруженного восстания в Петрограде начался процесс ликвидации земских учреждений, который в целом завершился только летом 1918 г.