Основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий

Основания, как и условия для проведения оперативно-розыскных мероприятий, являются одними из важнейших факторов признания законным и обоснованным одного из направлений оперативно-розыскной деятельности – проведения оперативно-розыскных мероприятий, а также определенным гарантом соблюдения прав и свобод человека и гражданина.

Значимость четкого и полного урегулирования оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий именно на законодательном уровне очевидна и вряд ли нуждается в каком-то аргументировании. Однако на сегодняшний день это регулирование не лишено существенных недостатков и зачастую вовсе не отвечает потребностям практики.

Одним из самых значимых пробелов является тот факт, что законодатель не предоставляет определения понятия «основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий», что может весьма негативно толковаться и определяться правоприменителем, и зачастую отождествляться с другими понятиями и формулировками теории оперативно-розыскной деятельности (поводы, условия проведения ОРМ и др.).

В ФЗ об ОРД (статья 7) под единым названием «основание» законодателем подразумеваются, в частности, поводы к проведению ОРМ, под которыми следует понимать обстоятельства, побуждающие к началу соответствующих действий, так и собственно основания проведения ОРМ, в качестве которых рассматриваются фактические данные, сведения о фактах (информация), которые требуют проверки для подтверждения или опровержения и реализации в виде проведения ОРМ или следственных действий либо тех и других в совокупности.

В теории ОРД основания проведения оперативно-розыскных мероприятий принято делить на два вида: фактические (собственно основания) и юридические (формальные основания или поводы). В качестве фактических оснований следует рассматривать наличие конкретной информации о каких-либо криминальных событиях, побуждающей к действию и требующей оперативно-розыскного воздействия. В свою очередь, к юридическим (формальным) основаниям относятся документы, содержащие такую информацию.

Рассматриваемая статья, к сожалению, не разграничивает фактические и юридические основания, перечисляя их единым списком. В то же время она структурно состоит из двух частей, откуда следует, что законодатель разделил все основания проведения ОРМ на две группы:

- основания для проведения ОРМ, непосредственно направленные на выявление, предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, розыск лиц, скрывающихся от органов дознания, следствия и суда, уклоняющихся от уголовного наказания, и без вести пропавших лиц (ч. 1);

- основания для проведения ОРМ, направленные на сбор сведений, необходимых для принятия решений о допуске отдельных лиц к сведениям, составляющим государственную тайну, и некоторым видам деятельности, а также на обеспечение безопасности органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность (ч. 2).

К первой группе относятся шесть оснований для проведения любых (без каких-либо ограничений) оперативно-розыскных мероприятий.

Первым основанием законодатель, как это уже традиционно стало в российском праве, выделил наличие возбужденного уголовного дела.

Понятие «возбуждение уголовного дела» обозначает как начальную стадию уголовного судопроизводства, так и одно из решений, актов, завершающих эту стадию. Это объективно обязывает оперативно-розыскные органы принимать исчерпывающие меры, направленные на обнаружение преступлений и лиц, их совершивших, быстрое и полное раскрытие преступлений, изобличение виновных, установление события преступления и иных обстоятельств, подлежащих доказыванию по уголовному делу.

Данная обязанность не изменяется в зависимости от того, кем возбуждено уголовное дело — органом дознания или предварительного следствия. Однако наличие возбужденного уголовного дела в качестве юридического основания проведения ОРМ необходимо все же рассматривать применительно к трем типичным ситуациям:

- в случае нахождения такого дела в производстве органов дознания;

- в случае неустановленния лица, совершившего преступление, по уголовному делу, находящемуся в производстве следователя;

- в случае установления виновного лица по уголовному делу, находящемуся в производстве следователя.

Для первой ситуации не имеет значения факт обнаружения лица, совершившего преступление, и органы дознания по любым находящимся в их производстве уголовным делам могут проводить ОРМ без каких-либо ограничений при наличии фактических к тому оснований. Такими основаниями будут выступать сведения, обосновывающие необходимость применения ОРМ, например данные о причастности подозреваемого к другим преступлениям, сокрытии им других соучастников содеянного либо похищенного имущества, об оказании противодействия расследованию и т.д. В рассматриваемом случае следует лишь учитывать требование ч. 2 ст. 41 УПК РФ, запрещающее возложение полномочий по проведению дознания на то лицо, которое проводило или проводит по данному уголовному делу оперативно-розыскные мероприятия.

Для второй ситуации принципиальное значение имеет факт того, что лицо, совершившее преступление, не установлено. В соответствии с ч. 4 ст. 157 УПК РФ на орган дознания возлагается обязанность принимать оперативно-розыскные меры для установления лица, совершившего преступление, уведомляя следователя об их результатах. Это правило позволяет рассматривать наличие возбужденного уголовного дела в качестве юридического основания проведения ОРМ по любым нераскрытым уголовным делам. В таких случаях даже отсутствие поручения следователя по находящемуся в его производстве уголовному делу не должно ограничивать инициативу и активность сотрудников оперативных подразделений. Фактическим основанием для проведения ОРМ в этой ситуации будут выступать сведения о невозможности или крайней затруднительности установления виновного лица уголовно-процессуальными мерами (например, неочевидный характер преступления, отсутствие следов, вещественных доказательств и т.д.).

Третья ситуация для инициативного проведения ОРМ представляется наиболее проблемной, поскольку в ее правовом регулировании обнаруживается несоответствие норм оперативно-розыскного и уголовно-процессуального законодательства. В соответствии с ч. 4 ст. 157 УПК РФ после установления виновного лица и направления уголовного дела руководителю следственного органа оперативно-розыскные мероприятия могут проводиться только по поручению следователя. В то же время ч. 1 ст. 7 Закона об ОРД факт возбуждения уголовного дела в качестве основания проведения ОРМ не связывает с наличием поручения следователя, которое закреплено в виде отдельного самостоятельного основания. В данном случае «следует признать допустимым и возможным проведение оперативно-розыскных мероприятий в отношении лиц, которые привлекаются к уголовной ответственности, и без поручения следователя, если оперативные подразделения располагают сведениями об их причастности к другим нераскрытым преступлениям. Такие сведения, выступающие фактическими основаниями проведения ОРМ, могут быть получены из негласных источников либо в результате анализа информации о личности подозреваемого (обвиняемого), способах его преступной деятельности и обстоятельствах нераскрытых преступлений».

В качестве второго основания для проведения ОРМ п. 2 ч. 1 статьи 7 ФЗ об ОРД предусматривает получение органами, осуществляющими ОРД, сведений о признаках подготавливаемого, совершаемого или совершенного противоправного деяния, а также о лицах, его подготавливающих, совершающих или совершивших, если нет достаточных оснований для решения вопроса о возбуждении уголовного дела (не установлено само событие преступления, известны лишь отдельные признаки, по которым в равной мере можно судить о наличии либо отсутствии преступления).

Не образует состава и не является признаком преступления возникновение умысла на его совершение. Уголовно наказуемо только приготовление к тяжкому и особо тяжкому преступлению, поэтому пока такие действия не переросли в реальное преступление, нет оснований для возбуждения уголовного дела, но имеет место практическая целесообразность проведения ОРМ. При помощи оперативно-розыскных мероприятий можно предупредить преступление либо предотвратить его общественно опасные последствия, даже иногда в тех случаях, когда проведение ОРМ может ограничивать конституционные права человека и гражданина на законных основаниях. В ряде случаев невозможно и практически нецелесообразно возбуждать уголовное дело до того момента, пока не будет ясно, что хотя бы один эпизод криминальной деятельности содержит в себе все признаки состава преступления. В противном случае никакой уголовной ответственности не последует, виновные не откажутся от своих замыслов и действий, а просто перенесут их на более поздний срок и будут более осторожными. Это же касается случаев, когда раскрыть преступление можно лишь при задержании виновного с поличным, как, например, в случае сбыта наркотиков.

Под ставшими известными следует понимать сведения, поступившие в правоохранительный орган по официально установленным каналам от заинтересованных лиц, а также полученные в результате инициативной поисковой работы оперативных подразделений, которые облечены в документальную форму и зарегистрированы в установленном порядке.

Одной из разновидностей сведений о признаках преступной деятельности является конфиденциальная информация, получаемая от лиц, оказывающих содействие органам, осуществляющим ОРД. Эта информация также регистрируется в специальных журналах, докладывается руководителям оперативных подразделений и проверяется в порядке, установленном ведомственными нормативными актами.

Сведения о событиях или действиях (бездействии), создающих угрозу государ­ственной, военной, экономической или экологической безопасности РФ, как основания для проведения ОРМ могут содержать информацию о таких событиях или действиях, которые не носят характера кри­минальных, но создают угрозу безопасности РФ.

Реальная и потенциальная угроза объектам безопасности, исхо­дящая от внутренних и внешних источников опасности, определя­ет содержание деятельности по обеспечению внутренней и внеш­ней безопасности (ст. 3 ФЗ от 28 декабря 2010 г. № 390-ФЗ «О безопасности»).

Под событиями могут рассматриваться реально происходящие или имевшиеся в прошлом факты, обстоятельства, явления, кото­рые могут причинить вред соответствующему виду безопасности или вызвать возможную опасность. События могут рассматривать­ся не только как обстоятельства, вызванные поведением людей, но и как процессы, происходящие независимо от их воли, но в даль­нейшем могущие нанести вред безопасности.

В частности, угрозу безопасности могут создавать неуправля­емые технологические процессы (например, сбой в работе ядерного реактора) либо действия, самостоятельно не содержащие какой-либо угрозы, но в совокупности с другими действиями или собы­тиями могущие ее вызвать. Это, например, отключение электро­энергии от установок, производств, цехов с непрерывным техноло­гическим циклом, на объектах химической отрасли или связанных с эксплуатацией, хранением ядерных материалов, отходов, очист­ных объектов и сооружений и др.

Именно поэтому указанная норма ФЗ об ОРД была дополнена понятием «бездействие», согласно Федеральному закону от 02 декабря 2005 г. № 150-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности».

Доктринальное толкование под угрозой безопасности понимает совокупность условий и факторов, создающих опасность жизненно важным интересам, т.е. потребностям, удовлетворение которых надежно обеспечивает существование и возможность прогрессивного развития личности, общества и государства.

Розыск лиц, скрывшихся от следствия и суда и уклоняющихся от уголовного наказания, определен законодателем в качестве одной из задач оперативно-розыскной деятельности (ст. 2 ФЗ об ОРД). Основанием для проведения оперативно-розыскных мероприятий в целях решения этой задачи следует рассматривать в первую очередь постановление следователя о розыске подозреваемого или обвиняемого, которое выносится в соответствии со ст. 210 УПК РФ, как во время производства предварительного следствия, так и одновременно с его приостановлением.

Поручения следователя, руководителя следственного органа, органа дознания или определения суда по уголовным делам, находящимся в их про­изводстве, являются самостоятельным основанием для проведения ОРМ в связи с тем, что ст. 38 УПК закрепляет право следователя давать обязательные для исполнения письменные поручения о про­ведении ОРМ, а также предписывает, что после направления дела руководителю следственного органа орган дознания может проводить по нему ОРМ только по поручению следователя. В случае, когда не обнаружено лицо, со­вершившее преступление, орган дознания обязан принимать розыск­ные и оперативно-розыскные меры для установления лица, совер­шившего преступление, уведомляя следователя о результатах (ч. 4 ст. 157 УПК).

При проведении ОРМ по установлению лица, совершившего преступление, на оперативно-розыскные органы возлагается обязанность информировать следствие лишь о полученных результатах ОРМ, но не о проведе­нии тех или иных ОРМ. Вид и тактику указанных ОРМ определяет должностное лицо оперативно-розыскного органа. Оно же несет ответственность за законность и обоснованность проведения ОРМ. Следователь же вправе ставить только задачу, устанавливать сроки выполнения поручений, но не может давать указаний о характере, организации и тактике проводимых в ходе выполнения поручения ОРМ.

Устное указание (поручение) следователя, дознавателя не является основанием для проведения ОРМ.

Пункт 4 ч. 1 ст. 7 ФЗ об ОРД в качестве основания для проведения ОРМ предусмотрел запросы других органов, осуществляющих ОРД. Данное основание, однако, не может рассматриваться в качестве самостоятельного, поскольку законодатель указал на необходимость при этом наличия других оснований, указанных в данной статье.

Под другими органами следует понимать как оперативные подразделения и службы этого же ведомства, так и органы других федеральных министерств и ведомств, наделенных правом осуществления ОРД (ст. 13 ФЗ об ОРД).

Взаимные обязанности по выполнению запросов органов, осуществляющих ОРД, определяются в межведомственных соглашениях и нормативных актах, утверждаемых руководителями этих органов.

Запросы других оперативных подразделений о проведении ОРМ должны быть оформлены в письменном виде и подписаны руководителем органа соответствующего уровня. В них следует указывать конкретные основания для проведения оперативно-розыскных мероприятий и перечислять, какие именно мероприятия необходимо провести.

Следующим основанием для проведения ОРМ выступает постановление о применении мер безопасности в отношении защищаемых лиц. Этот юридический документ установлен Федеральным законом от 20 апреля 1995 г. "О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов".

Защищаемыми лицами Закон именует перечисленных в его второй статье должностных лиц государственных и правоохранительных органов и их близких родственников, в отношении которых в установленном порядке принято решение о применении мер государственной защиты. К числу лиц, подлежащих государственной защите, отнесены, в том числе, и сотрудники, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность.

В отношении защищаемых лиц может применяться целый комплекс мер безопасности, включающий в себя личную охрану, охрану жилища, выдачу специальных средств и оружия, помещение в безопасное место, обеспечение конфиденциальности сведений о защищаемом, перевод на другую работу, смену места жительства, замену документов. Для реализации этих мер безопасности «разрешается проводить любые оперативно-розыскные мероприятия, предусмотренные Законом об ОРД».

Поводом для применения мер безопасности могут быть:

- заявление должностного лица;

- обращение председателя суда либо руководителя правоохранительного органа;

- получение оперативной и иной информации о наличии угрозы безопасности лица.

Фактическим основанием является наличие достаточных данных, свидетельствующих о реальности угрозы безопасности защищаемого лица.

Принятие решения о применении мер безопасности оформляется мотивированным постановлением с указанием конкретных мер безопасности и сроков их осуществления, о чем сообщается защищаемому лицу. Это постановление следует рассматривать в качестве юридического основания для применения оперативно-розыскных мероприятий в целях обеспечения безопасности защищаемого лица.

При проведении ОРМ в целях обеспечения безопасности защищаемое лицо должно ставиться в известность о проводимых мероприятиях. Виды оперативно-розыскных мероприятий, необходимых для обеспечения безопасности, определяются должностным лицом, вынесшим постановление.

Проведение ОРМ, ограничивающих конституционные права защищаемых лиц на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, а также на неприкосновенность жилища, допускается без судебного решения при наличии их письменного согласия (п. 10 ст. 8 ФЗ об ОРД).

Рассматриваемое основание проведения ОРМ касается и другой категории защищаемых лиц, определенной упомянутым выше Федеральным законом от 20 августа 2004 г. "О государственной защите потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства". В этом законодательном акте к органам, принимающим решение об осуществлении государственной защиты, отнесены суд (судья), начальник органа дознания или следователь, в производстве которых находится заявление (сообщение) о преступлении либо уголовное дело. Постановление о применении мер безопасности в день его вынесения направляется в орган, осуществляющий меры безопасности, и будет выступать юридическим основанием (поводом) для осуществления в случае необходимости оперативно-розыскных мероприятий.

Рассматриваемая норма может также является основанием для проведения ОРМ, осуществляемых в соответствии с Федеральным законом от 27 мая 1996 г. "О государственной охране". Федеральные органы государственной охраны в целях решения возложенных на них задач осуществляют оперативно-розыскную деятельность в полном объеме в соответствии со ст. 13 комментируемого Закона.

Самостоятельным основанием для проведения ОРМ в соответствии с п. 6 ч. 1 комментируемой статьи являются запросы международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств. Выполнение таких запросов является обязанностью органов, осуществляющих ОРД. В соответствие с п. 3 ст. 14 Закона об ОРД запросы международных правоохранительных организаций должны выполняться "на основе и в порядке, предусмотренных международными договорами Российской Федерации". Отсюда следует, что юридическим основанием для проведения ОРМ могут выступать запросы только тех международных правоохранительных организаций, членом которых Россия является либо признает юрисдикцию которых в установленном международным правом порядке.

По запросам международных правоохранительных организаций и правоохранительных органов иностранных государств проведение оперативно-розыскных мероприятий осуществляется в установленном законом порядке, в том числе при производстве ОРМ, требующих ведомственного или судебного санкционирования.

Вторая группа оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий регламентирована ч. 2 ст. 7 ФЗ об ОРД, и представляет собой право оперативно-розыскных органов на сбор дан­ных, необходимых для принятия соответствующих решений. Дан­ное право ограничено пределами полномочий соответствующих субъектов ОРД.

Во-первых, особенно важно понимать, что сведения, составляющие государственную тайну, регламентированы Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне» и другими нормативно-правовыми актами, и представляют собой защищаемые государством сведения в области его военной, внешнеполитической, экономической, разведывательной, контрразведывательной и оперативно-розыскной деятельности, распространение которых может нанести ущерб безопасности Российской Федерации.

Во-вторых, решение о допуске к сведениям, составляющим государственную тайну, и к работам, связанным с эксплуатацией объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также для окружающей среды, принимается ФСБ России; соответственно, и ОРМ по сбору данных, необходимых для принятия решения, осуществляются оперативными подразделениями этих органов.

Предоставление либо об аннулирование лицензии на осуществление частной детективной или охранной деятельности, переоформлении документов, подтверждающих наличие лицензии, о выдаче (о продлении срока действия, об аннулировании) удостоверения частного охранника, а, соответственно, и проведение проверочных мероприятий находятся в компетенции подразделений лицензионно-разрешительной работы ОВД. Поскольку эти подразделения не являются субъектами ОРД, проведение ОРМ в целях сбора необходимой информации осуществляется оперативными подразделениями ОВД. Осуществление административно-проверочной работы сотрудниками подразделений лицензионно-разрешительной работы не тождественно проведению ОРМ по рассматриваемым основаниям. Основанием для ОРМ могут служить результаты административной проверки, данные, свидетельствующие о предоставлении заведомо ложных сведений, подложных документов и др.

При сборе таких данных вводится запрет на осуществление четырех оперативно-розыскных мероприятий, которые в наибольшей степени ограничивают конституционные права граждан (ч.9 ст.8 ФЗ об ОРД).

Указанное ограничение не распространяется на решение задач по обеспечению безопасности органов, осуществляющих ОРД, для чего может осуществляться весь комплекс ОРМ. Эта специфическая функция правоохранительных органов чаще называется обеспечением собственной безопасности и закреплена в законодательных актах, регламентирующих их деятельность.

В 2008 году было добавлено новое положение о достоверности представленных государственным или муниципальным служащим либо гражданином, претендующим на должность судьи, предусмотренных федеральными законами сведений при наличии запроса, направленного в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации (Указ Президента РФ от 21 сентября 2009 г. № 1065 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение должностей федеральной государственной службы, и федеральными государственными служащими, и соблюдения федеральными государственными служащими требований к служебному поведению»).

Вторая группа оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий регламентирована ч. 2 ст. 7 ФЗ об ОРД и представляет собой право оперативно-розыскных органов на сбор дан­ных, необходимых для принятия соответствующих решений. Дан­ное право ограничено пределами полномочий соответствующих субъектов ОРД.

В заключение хочется отметить, что в статье 7 ФЗ об ОРД, как уже было выше сказано, закреплен исчерпывающий перечень оснований для проведения оперативно-розыскных мероприятий. Целью законодателя в данном случае была систематизация всех имеющихся оснований.