Глава 2. Государственный бюджет как ядро

ФИНАНСОВОЙ СИСТЕМЫ

 

Понятие финансовой системы. В процессе развития общественного хозяйства складывается совокупность денежных фондов различных форм собственности, разного назначения и масштаба (от семьи до государства в целом). Между этими фондами постепенно налаживаются, упрочиваются и получают правовую основу хозяйственные связи. Деньги переходят из одних фондов в другие. Так формируется финансовая система.

Финансовая система - это совокупность отношений по поводу формирования и использования, связанных между собой и имеющих определенный общественный статус денежных фондов.

Мы уже знаем две составимые части финансовой системы:

· государственные финансы - в их основе находящиеся в распоряжении государства денежные фонды (государственный бюджет, внебюджетные фонды и т.д.);

· частные финансы - в их основе находящиеся в распоряжении частных лиц, корпораций и общественных организаций денежные фонды. Они, в свою очередь, делятся на финансы хозяйствующих субъектов (денежные фонды государственных и муниципальных унитарных предприятий, корпораций, частных предпринимателей, семей) и финансы общественных организаций (денежные фонды клубов по интересам, благотворительных организаций, политических движений и партий и т.д.).

Как гласит старая поговорка, один с сошкой, а семеро - с ложкой. В данном случае “с сошкой” финансы хозяйствующих субъектов. Они - доноры, зарабатывающие и наделяющие остальных участников финансовой системы денежными средствами. Государственные финансы и финансы общественных организаций (последние иначе называют публичными финансами) - акцепторы, получатели денежных средств; они питаются поступлениями из денежных фондов хозяйствующих субъектов.

Тот, кто “с сошкой”, есть основа и источник существования и развития всей финансовой системы. Мы уже предостерегали в гл.1 от примитивной оценки государственных финансов как некоего паразитического звена. Государство стягивает к себе и берет под свой контроль ряд общественных функций и потребностей, гарантирует удовлетворение наиболее значимых общественных интересов. Находящиеся в распоряжении государства централизованные денежные фонды объективно играют роль ядра финансовой системы. Формирование и использование таких фондов обеспечивает удовлетворение важнейших потребностей социальной сферы, национальной обороны, общественной безопасности, структурного и технологического преобразования экономики. Перефразируя классика, можно сказать, что без этих фондов мир так и не построил бы атомную промышленность.

Государственные финансы - своеобразная командная высота процесса государственного управления и процесса регулирования рыночной экономики. Инструменты такого управления и регулирования весьма разнообразны и отточены временем: налоги, льготы, дотации, государственные инвестиции, государственные гарантии, государственный кредит и т.д.

Денежное обеспечение всех этих разнообразных инструментов имеет одну и ту же природу: отчуждение части денежных средств хозяйствующих субъектов в виде налогов, сборов, пошлин и т.д.

Разумеется, отчуждение денег у одних хозяйствующих субъектов вовсе не означает того, что эти деньги потеряны для общества. Они возвращаются хозяйствующим субъектам (тем же самым или другим) в виде государственных инвестиций, оплаты счетов по государственному заказу, дотаций и т. д. Государство забирает - государство отдает. Вот только возмездности, эквивалентности здесь нет. Есть го продукта и национального дохода через государственные финансы.

Вся финансовая система четко организована и сверху донизу управляема, хаосом и анархией здесь и не пахнет. В ней есть единый государственный центр управления (это правительство со стороны исполнительной ветви власти и парламент со стороны законодательной ветви власти), а также множество частных локальных центров финансового управления (в рамках одного хозяйствующего субъекта, общественной организации, семьи, финансово-промышленной группы, международной организации и т.д.).

С чего же мы начнем изучать финансовую систему? С основы и источника всех денежных ресурсов, то есть с финансов отдельных предприятий? Или с центра всей системы, с государственных финансов? Логика всегда в главном повторяет историю. Мы пойдем так же, как шла история финансовой системы - от казны государя, от централизованного, единого государственного денежного фонда - бюджета.

Сущность и основные функции государственного бюджета. Государству не пришлось выдумывать саму идею централизованного денежного фонда, оно просто позаимствовало и взяло под свой контроль форму общинной складчины. Между прочим, старинный прообраз государственного централизованного денежного фонда дожил до наших дней. Это - “общак” воровского сообщества. Последнее выделяет и централизует в руках своего вожака заранее определенную часть доходов каждого члена сообщества. Возникает централизованный денежный фонд для решения общих проблем: защиты членов сообщества, страхования рисков, материальной поддержки старых и больных и т.д.

Когда зарождается государство, централизованный денежный фонд общины или сообщества становится государственным достоянием и средством обеспечения власти - государственным бюджетом. Первоначально государственный бюджет (казна) был денежным фондом в распоряжении государя. Есть казна царь, нет казны - значит, не царь. Субъект-распорядитель и объект распоряжения были как бы тождественны. Лишь в X1V-XV веках в Европе начинает складываться законодательная основа бюджетных отношений, и государственная казна постепенно отделяется от государя, а потребности обороны, безопасности, образования, науки и культуры - от личных потребностей “миропомазанного” властителя.

В итоге, сформировался привычный для нас государственный бюджет: экономические отношения по поводу образования и использования централизованного фонда денежных средств для обеспечения функций государственной власти (другими словами, для воспроизводства власти).

Государственный бюджет - это финансовый план государства. Вероятно, это самая древняя форма плана; парадоксально, но факт - деньги как продукт стихийного рыночного хозяйства повсюду несут с собой плановое начало и утверждают сознательный контроль людей над пронизанным денежными потоками хозяйством. Государственный бюджет как финансовый план утверждается парламентом и реализуется правительством страны. Подробнее о подготовке, утверждении и реализации государственного бюджета как финансового плана - в вопросе о бюджетном процессе.

Государственный бюджет - форма распределения и перераспределения вновь созданной стоимости, национального дохода. Он Материально обеспечивает международную, внутреннюю, экономическую и социальную политику государства. По характеру бюджета можно судить о характере самого государства. И если российский парламент при утверждении государственного бюджета более всего озабочен изысканием дополнительных средств на оборону и безопасность страны, оставляя за скобками культуру, науку и образование, то этот факт наилучшим образом выражает суть государства, которое мы строим.

Государственный бюджет имеет такую же структуру, что и государственная власть. В унитарном государстве - единый унитарный государственный бюджет. В федеративном государстве - двухуровневая система: федеральный государственный бюджет и совокупность бюджетов субъектов федерации.

Под государством расположены муниципальные образования (город, графство, район, округа, уезд и т.д.). Здесь тоже есть свои общие денежные потребности и, соответственно, свой бюджет. Только уже не государственный, а бюджет местного самоуп­равления. Последнее отличается от государственной власти тем, что оно не политизировано и не пронизано “силовыми” линиями обороны и безопасности. Здесь нет большой политики, зато есть скромные и земные дела: школьное образование, здравоохранение, очистка города. Муниципальному бюджету мы посвятим отдельную главу.

Государственный бюджет - это разросшееся дерево. Он может консолидировать в себе все централизованные денежные фонды или обособить от себя некоторые из них в виде самостоятельных внебюджетных фондов. Последние все равно находятся в распоряжении государства, но формируются и расходуются особым порядком. Между прочим, полная консолидация всех централизованных денежных фондов в составе государственного бюджета есть признак тоталитарного государства. У тоталитарного режима и финансы тотальные: все централизовано и жестко контролируется.

В каждой стране государственный бюджет строится по-своему, с учетом национальных традиций, исторического опыта и степени зрелости государства. Так, в Великобритании, с ее традициями и культурой денежных отношений, государственный бюджет включает в себя так называемый “консолидированный фонд” (то есть собственно бюджет) и национальный фонд займов. Такое строение государственного бюджета позволяет Великобритании как стране-кредитору и заемщику обеспечить прозрачность и полный контроль над движением и эффективностью использования заемных средств.

В СССР и других тоталитарных странах государственный бюджет строился командным путем. Он был напрямую связан с единым государственным планом и основывался на абсолютном господстве государственной собственности. В условиях строительства рыночной экономики в России государственный бюджет формируется на фоне сосуществования различных видов собственности; но даже государственные предприятия не отдают бюджету все свои ресурсы, а лишь платят установленные для них налоги. Соответственно, государственный бюджет уже не напрямую финансирует развитие экономики, а лишь инвестирует часть бюджетных средств (“бюджет развития”) в те предприятия, собствен­ники которых согласны с таким инвестированием.

Бюджетное устройство. Государственный бюджет - это ядро финансовой системы. Но он сам является системой, устройство которой составляет целую науку. Бюджетное устройство - это структура государственного бюджета, правила его формирования и расходования, способы взаимосвязи составных частей государственного бюджета.

Бюджетная система - это взаимосвязанная совокупность всех бюджетов, действующих на территории данной страны. В Российской Федерации бюджетная система законодательно определена Конституцией и Бюджетным Кодексом РФ 1998 г.

 

Федеральный бюджет РФ

Бюджет субъекта федерации

 

Бюджет муниципального образования

 

Рис.1. Уровни бюджетной системы России

 

Нас интересуют, в первую очередь, два аспекта бюджетного устройства.

· Централизация или децентрализация главенствует в бюджетном устройстве страны. Если централизация одерживает верх, то “денежное одеяло” тянет на себя федеральный бюджет, его доля в совокупных бюджетных ресурсах страны растет. Если верх одерживает децентрализация, то основная масса бюджетных ресурсов концентрируется в муниципальных образованиях и субъектах федерации.

В последние годы тенденция к централизации бюджетного устройства явно преобладает - причем и в экономически развитых странах (США, Великобритания, Япония), и в развивающихся странах (Бразилия, Чили, “азиатские тигры”), и в странах, уходящих от командной экономики (Россия, СНГ, страны Балтии), Централизация бюджетного устройства существенно усложняет формирование и расходование бюджета. Верхнее звено бюджетной системы сначала стягивает к себе основные крупные доходы (таможенные доходы, акцизы, НДС, налог на прибыль корпораций, подоходный налог на граждан, доходы от размещения государственных займов, эмитированных центральным правительством). Затем начинается процесс перераспределения части этих доходов в пользу бюджетов среднего и низшего уровней. В итоге происходит своеобразное рас-полюсование доходов и расходов бюджета: бюджетный “верх” притягивает к себе доходы, а бюджетный “низ” - расходы. Экономический смысл централизации состоит в концентрации финансовых ресурсов для решения глобальных задач переустройства экономики. социальной сферы, государственной системы. Такое переустройство - знамение времени. Характерно, что и США, и “азиатские тигры”, и Россия при всех различиях их общественно-хозяйственного и социально-государственного устройства сегодня едины в концентрации своих бюджетных ресурсов на важнейших для каждой из этих стран направлениях переустройства экономики, социальной сферы и политики.

• Однако централизация бюджетного устройства имеет и обратную сторону, о которой нельзя забывать поощряет огромные военные расходы, безудержный рост аппарата управления, наращивание огромных и неуправляемых социальных программ, раздувание внутреннего и внешнего государственного долга. Специально для России выделим еще одно негативное последствие централизации - усиление финансовой зависимости регионов от центра. Такая зависимость необходима там, где вчерашние командные связи центра и регионов уже канули в Лету, а завтрашние связи рыночного типа еще не сформировались.

Суммируем все сказанное выше. Централизация бюджетного устройства усиливает возможности финансового маневра, обеспечивает поддержку приоритетов развития и ускорение научно-технического прогресса. Но та же самая централизация чревата бюрократизацией финансового управления, неоправданным ростом государственных расходов, неэффективным растранжириванием денежных средств. Кроме того, централизация бюджетного устройства надевает “финансовую узду” на регионы.

Бюджетная система РФ. Она включает федеральный бюджет, 89 бюджетов субъектов РФ и около 29000 местных муниципальных бюджетов. Бюджетная система РФ строится на следующих основных принципах:

· единство бюджетной системы - единая правовая база, единая денежная система, единые формы документации и стандарты бухгалтерского учета;

· разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы - закрепление соответствующих видов доходов и полномочий по расходованию бюджетных средств за соответствующими уровнями бюджетной системы;

· самостоятельность бюджетов - не может быть бюджета без собственных доходных источников;

· полнота отражения доходов и расходов бюджета - нельзя спрятать какие-то доходы или расходы бюджета, как нельзя и приписать бюджету “воздушные” доходы и расходы;

· сбалансированность бюджетов - в идеальном варианте доходы бюджета должны быть равны его расходам;

· эффективность формирования и исполнения бюджета - наполнение бюджета не должно обескровливать экономику, а исполнение бюджета должно наиболее полно удовлетворять общественные потребности;

· общее покрытие расходов бюджета - нельзя одни бюджетные расходы покрыть на 100%, а другие - на 70%. Все утвержден­ные статьи расходов бюджета совершенно равноправны;

· адресность и целевой характер бюджетных средств - в любом бюджете нет безадресных средств, любые запланированные бюджетные средства могут быть потрачены только целевым порядком.

Все участники бюджетной системы Российской Федерации связаны между собой как звенья единого процесса консолидации. Консолидированный бюджет Российской Федерации - это федеральный бюджет плюс все бюджеты субъектов федерации. В свою очередь, консолидированный бюджет Краснодарского края - это краевой бюджет плюс все местные бюджеты муниципальных структур, расположенных на территории края. Консолидированный бюджет отражает весь объем финансовых ресурсов территории вне зависимости от административной принадлежности этих ресурсов.

Бюджетный федерализм. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы называется бюджетным федерализмом. Это и есть финансовая “узда”, при помощи которой федеральный центр удерживает в подчинении слабо связанные друг с другом регионы России.

Все доходы регионов делятся на:

· закрепленные за региональными бюджетами, принадлежащие им на постоянной основе;

· регулирующие - принадлежащие федеральному бюджету, но при составлении очередного проекта бюджета распределяемые между федеральным и региональным бюджетами.

Региональные и местные бюджеты не могут обеспечить себя за счет закрепленных за ними доходов; большей частью они наполняются за счет регулирующих доходов. Вот почему регулирующие доходы можно определить как инструмент реальной финансовой власти центра над регионами. Но и отчислений от регулирующих доходов, в большинстве случаев, бываетнедостаточно для обеспечения денежных потребностей региональных и местных бюджетов. Приходится прибегать к дополнительным инструментам.

Это:

· дотации - безвозмездная передача бюджетных средств сверху вниз для покрытия дефицита регионального или муниципального бюджета;

· субвенции - безвозмездная передача бюджетных средств сверху вниз, но строго на целевые расходы;

· кредиты - передача бюджетных средств на условиях возвратности.

В 1994г. федеральный центр решил упорядочить бюджетные отношения с регионами. Для этого был создан целевой Фонд финансовой поддержки регионов, который собрал воедино и привел к общему знаменателю прежние разрозненные средства бюджетной поддержки. В основу Фонда финансовой поддержки регионов была положена идея выравнивания среднедушевых бюджетных доходов регионов России. Средства из Фонда поддержки (трансферты) ежегодно выделяются тем регионам, собственные среднедушевые бюджетные доходы которых не “дотягивают” до среднероссийского показателя. Получается, что чем беднее по своим бюджетным доходам регион и чем больше его население, тем больше бюджетных трансфертов он может получить из Фонда поддержки.

Конечно, трансферты - это шаг вперед по сравнению с обычными дотациями, субвенциями, бюджетными кредитами. Трансферты сломали старый механизм “выбивания” и выпрашивания бюджетной поддержки, поддерживавший иждивенческие настроения у финансово слабых регионов. Трансферты, в отличие от обычных дотаций, привязаны к объективному показателю среднедушевой обеспеченности бюджетными доходами. И если в середине девяностых годов 80 из 89 субъектов Российской Федерации получали трансферты (то есть были регионами-акцепторами), то в 2000 году количество таких регионов снизилось до 70. В России постепенно формируется нормальный бюджетный федерализм, ис­ключающий иждивенчество, “выбивание” и выпрашивание бюд­жетной поддержки. Образно говоря, у бедных регионов не может быть по-настоящему богатого федерального центра.

Серьезным недостатком действующей системы трансфертов
является то, что она односторонне ориентирована только на выравнивание бюджетных среднедушевых доходов. Между тем, бюджет - это баланс доходов и расходов. Равенство среднедушевых бюджетных доходов жителей Чукотки и Московской области будет равенством сугубо абстрактным и искусственным, поскольку среднедушевые расходы на элементарное обеспечение жизни в этих регионах будут отличаться если не на порядок, то в разы. Трансферты должны учитывать объективные различия в размере среднедушевых расходов на элементарное поддержание человеческой жизни в разных регионах России.

Бюджетный процесс. Это регламентированная законом деятельность органов власти по составлению, утверждению и исполнению бюджета. Рассмотрим бюджетный процесс применительно к федеральному бюджету России. Он включает 4 основные стадии:

• составление и рассмотрение проекта федерального бюджета;

• утверждение федерального бюджета как закона РФ;

• исполнение федерального бюджета;

• контроль исполнения бюджета.

Круг участников бюджетного процесса ограничен. Вот как этот круг прописан в Бюджетном кодексе РФ:

• Президент РФ;

• органы представительной (законодательной) власти;

• органы исполнительной власти (в том числе финансовые органы и налоговая служба);

• органы кредитно-денежного регулирования (и прежде всего Центральный банк России);

• органы государственного контроля;

• государственные внебюджетные фонды;

• распорядители бюджетных средств.

Рассмотрим основные вехи бюджетного процесса. Исходный пункт - прогноз социально-экономического развития России (объем ВВП, темпы экономического роста, инфляция, курс национальной валюты, развитие государственного сектора, основные направления инвестиционного процесса и т.д.).

На основании прогноза социально-экономического развития составляется Бюджетное послание Президента, которое в марте-месяце года, предшествующего году, на который составляется проект федерального бюджета, доводится до сведения членов Государственной Думы и Совета Федерации Цель Бюджетного послания - сориентировать законодателей в отношении экономических перспектив будущего года, заранее получить их реакцию на основные проектные цифры будущего бюджета.

Далее главным участником бюджетного процесса становится Министерство финансов. Исходя из прогноза социально-экономического развития и Бюджетного послания Президента, оно доставляет перспективный финансовый план, в который входит проект бюджета будущего года и финансовый план на два ближайших года. Перспективный финансовый план подкрепляется балансом финансовых ресурсов России.

Итогом почти полугодовой деятельности Министерства финансов становится пакет документов, поступающих на рассмотрение в Правительство РФ. В этот пакет входят: прогноз социально-экономического развития страны, проекты федерального бюджета и внебюджетных фондов, проект перспективного финансового плана на два ближайших года, основные направления бюджетной и налоговой политики, инвестиционная программа к бюджету будущего года, проект межбюджетных отношений и расчеты по ним (трансфертная программа!), структура государственного долга, программа внутренних и внешних государственных займов, оценка исполнения текущего бюджета.

Правительство должно определиться по этому пакету документов в течение месяца - с 15 июля до 15 августа. Не позднее 15 августа одобренный Правительством проект федерального бюджета вносится на рассмотрение Государственной Думы. Комитет по бюджету Государственной Думы решает - рассмотреть проект бюджета или вернуть его в Правительство. Отклонение проекта бюджета чревато либо согласием Правительства доработать проект, либо созданием специальной согласительной комиссии с участием членов Правительства и депутатов Государственной Думы, либо постановкой вопроса о доверии Правительству.

Если комитет по бюджету принимает решение рассмотреть проект бюджета, то начинается первое чтение проекта в Государственной Думе. Бюджетный кодекс отводит на это чтение не более 30 дней. Первое чтение - самое трудное и важное. В процессе его рассматриваются и утверждаются концепция федерального бюджета и его основные цифры (суммарные доходы и расходы, доходы по основным группам, дефицит или профицит бюджета, программа государственных займов).

Второе чтение проекта бюджета продолжается не более 15 дней. В процессе этого чтения Государственная Дума утверждает статьи расходов по крупным разделам и размер Фонда финансовой поддержки регионов.

В третьем чтении, которое по Бюджетному кодексу продолжается до 25 дней, утверждаются статьи расходов в детальной функциональной классификации, а также расходы бюджета на целевые и инвестиционные программы. Наконец, в четвертом чтении (15 дней) Государственная Дума окончательно дорабатывает проект бюджета и принимает его в целом. Особенность каждого чтения в том, что ранее принятые цифры бюджета не могут подвергаться пересмотру; во всех чтениях для положительного решения вопроса достаточно простого большинства голосов депутатов. Из всех чтений бюджета самое важное - первое. Именно здесь депутаты либо соглашаются с прогнозом социально-экономического развития, концепцией и основными цифрами бюджета, представленными Правительством, либо отклоняют их. Тем самым либо достигается согласие двух ветвей власти по вопросу о бюджете, либо интересы этих ветвей существенно расходятся и приходится предпринимать усилия по стыковке интересов. Начинает работу согласительная комиссия, идут поиски компромиссных решений.

Утверждение государственного бюджета - это решение вопроса о денежном обеспечении государственной власти. В этом процессе неизбежно сталкиваются интересы различных ветвей власти, регионов, олигархов, финансово-промышленных групп, экспорто-и импортоориентированных отраслей. Каждый мало-мальски значимый интерес воплощен в определенной партии, депутатской группе, чиновничьей структуре, представлен профессиональными лоббистами. Во всех четырех чтениях проекта бюджета идет настоящая битва за деньги. Победители получают доступ к бюджетным средствам, проигравшие вынуждены искать другие источники финансирования своих планов.

Утверждение государственного бюджета в условиях рыночной экономики - это тоже своеобразный рынок, где есть своя конкуренция, свои цены решения поставленных вопросов, свои издержки и прибыли. Но сквозь всю лоббистскую суету пробивается самое главное - утверждение согласованного расклада общественных интересов.

После утверждения Государственной Думой проект бюджета поступает в Совет Федерации. Сенаторы не имеют права вносить какие-либо поправки в проект; они могут лишь согласиться с ним в целом или отклонить его. Во втором случае создаётся согласительная комиссия с участием представителей обеих палат Законодательного Собрания, либо Государственная Дума находит в себе силы преодолеть мнение Совета Федерации квалифицированным большинством голосов (две трети от общего количества голосов депутатов Государственной Думы).

Пройдя Совет Федерации, проект государственного бюджета попадает на подпись к Президенту и после этого становится Федеральным рственном бюджете России. Начинается фаза исполнения бюджета. Руководит исполнением Министерство финансов, а осуществляют его Федеральное казначейство (внутренняя структура Министерства финансов), Министерство по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет, Министерство по управлению Государственным имуществом.

В процессе исполнения государственного бюджета реально собранные доходы могут оказаться выше или ниже установленной в Законе величины. Если отклонение не превышает 5%годовых бюджетных назначений, то Министерство финансов само вводит режим сокращения расходов или распоряжается дополнительными доходами. Если отклонение находится в пределах от 5 до 10% годовых назначений, то соответствующие режимы вводит Правительство РФ. Если отклонение превышает 10% годовых назначений, то Государственная Дума принимает закон о внесении изменений в государственный бюджет. Ясно, что Правительство все­гда заинтересовано в утверждении заниженных цифр государственного бюджета; если это удается, то правительственные чиновники обретают контроль над дополнительными доходами бюджета. Депутаты, напротив, заинтересованы в напряженном бюджете и стараются расписать и включить в процесс лоббирования интересов все возможные дополнительные доходы бюджета. Достаточно вспомнить яростные споры осенью 2000 г. между Правительством и депутатами по поводу ожидаемых 150 млрд. руб. дополнительных доходов. Эти дополнительные доходы могли бы возникнуть при благоприятной конъюнктуре мирового рынка нефти. Депутаты настаивали на включении их в состав доходов государственного бюджета, Правительство указывало на неопределенность самого получения этих доходов. По существу, спорили о контроле - правительственном или депутатском - над 150 млрд. руб. Поскольку бюджет есть инструмент воспроизводства власти, то важно, вчьих руках этот инструмент окажется.

Исполнение бюджета происходит по подготовленной Министерством финансов специальной бюджетной росписи. Это документ о поквартальном распределении доходов, расходов и займов государственного бюджета. По росписи производят бюджетные ассигнования в адрес конкретных получателей средств. Исполнение бюджетной росписи - главная функция Федерального казначейства. Казначейство открывает счета доходов и расходов государственного бюджета в Центральном банке и коммерческих банках. При этом соблюдается принцип единства кассы: все доходы бюджета поступают на единый бюджетный счет, и все расходы бюджета производятся с единого бюджетного счета. Каждому главному распорядителю (органу государственной власти, распределяющему бюджетные средства по ведомственным распорядителям и получателям) казначейство открывает лицевой счет (например, Министерству культуры - как главному распорядителю средств, выделенных на развитие культуры, Министерству обороны - как главному распорядителю средств, выделенных на оборону страны). Казначейское исполнение государственного бюджета позволяет проконтролировать целевой характер, правильность и полноту использования бюджетных средств.

Если страна вступает в новый финансовый год, начинающийся 1 января и завершающийся 31 декабря, без утвержденного федерального бюджета, то Министерство финансов обязано финансировать всех получателей бюджетных средств в пределах бюджетной росписи прошлого финансового года. Если учесть инфляцию и рост ВВП, то такой режим финансирования существенно ущемляет всех получателей бюджетных средств.

По завершении очередного финансового года неосвоенные получателями лимиты бюджетных средств закрываются; как говорится, кто успел, тот и съел. Поэтому в последние дни финансового года происходит лихорадочное списание бюджетных средств. Затратный механизм, который более или менее успешно демонтирован в рыночной экономике, продолжает действовать в системе исполнения государственного бюджета. Каждый получатель бюджетных средств заинтересован потратить все, что ему выделено, и продекларировать недостаточность освоенных им средств.

По итогам финансового года правительство до 1 июля следующего года вносит отчет об исполнении государственного бюджета в Государственную Думу. Дума поручает Счетной Палате проверить соответствие отчета действительности. Аудиторы Счетной Палаты проводят выборочные проверки и подтверждают или не подтверждают цифры правительственного отчета. По материалам Счетной Палаты Государственная Дума утверждает или отклоняет отчет об исполнении государственного бюджета.