Юридична діяльність, правотворчий та законодавчий процес

8.1. Актуальні проблеми юридичної діяльності

З розвитком юридичної теорії та системи юридичної прак­тичної діяльності дослідницькі інтереси науковців зміщуються в бік проблем модернізації, стандартизації юридичної роботи, підвищення рівня її ефективності, професійності, а разом з тим і піднесення її соціального статусу (Н. Оніщенко). Актуалізу­ється також питання її наукових засад, наближення системи кадрової підготовки до потреб сучасної юридичної практики.

Одним із важливих, але недостатньо досліджених аспектів у цьому плані, є юридична діяльність як один із видів соціальної діяльності.

Юридична діяльність як різновид правової діяльності

Юридична діяльність є одним із видів соціальної діяльності, яка об’єднує всі можливі види діяльності людей (в соціальному середовищі). Соціальна діяльність відбувається у різних сферах суспільного життя. У сфері дії права вона набуває специфічних ознак. Передусім вона зберігає ознаки соціальної діяльності і є одним з її підвидів. Здійснюється вона у відносно відокремленій сфері правового впливу, є правомірною, свідомо-вольовою, соціально корисною, спрямованою на отримання правового результату; передбачає настання правового результату. Завдяки цьому виявляє себе потужним засобом організаційного впливу на інші сфери суспільного життя і види соціальної діяльності, а також є формою створення, відтворення та матеріалізації об’єк­тивного та суб’єктивного права. Суб’єктами її здійснення можуть бути соціальні суб’єкти (індивідуальні, колективні), визнані як суб’єкти права.

Загалом правову діяльність трактують як вид соціальної діяльності, яку здійснюють суб’єкти права з використанням правових засобів і задля отримання правового результату, зав­дяки чому відбувається створення права, його розвиток та мате­ріалізація в процесі суспільних відносин (С. Гусарєв).

У сучасній юридичній літературі ще не склалося чіткого тлу­мачення поняття «юридична діяльність», одночасного розумін­ня її структури, змісту і функціонального призначення. Теоре­тично невирішені питання співвідношення юридичної діяльно­сті з юридичною, правовою практикою, правовою поведінкою, правовим досвідом.

У сучасному правознавстві спостерігається зближення погля­дів щодо професійного складу суб’єктів юридичної діяльності.

На думку В. Карташова, юридичною діяльністю слід вважати опосередковану правом професійну, трудову, державно-владну діяльність щодо прийняття юридичних рішень, яка спрямована на виконання суспільних функцій (створення законів, здійснення правосуддя, конкретизацію права тощо), задоволення загальносо- ціальних, групових та індивідуальних інтересів. Здійснення юри­дичної діяльності є прерогативою державних органів. Держава володіє монополією на здійснення юридичної діяльності, в якій проявляються основні властивості державного суверенітету.

Дещо інша позиція В. Леушина, який розглядає окремі озна­ки юридичної діяльності у зв’язку з проблемами юридичної практики.

На думку М. Коваля, у характеристиці юридичної практики часто обходять увагою її правову природу, професійну спеціалі­зацію. Юридичну діяльність він вважає одним з фундаменталь­них складників юриспруденції, який за допомогою спеціальних засобів, прийомів та методів забезпечує перетворення здобутків юридичної науки на різні аспекти суспільного життя. Безпосе­редньо в юридичній діяльності реалізуються основні закономір­ності функціонування правової практики.

За переконанням Н. Оніщенко, при аналізі юридичної діяль­ності необхідно враховувати умови її професійного здійснення: соціальне середовище, правові елементи, а також ресурсні, кадро­ві, інформаційні, технічні чинники, фінансове забезпечення.

За спостереженням А. Жалінського «юридична діяльність» не всіма авторами асоціюється із професією юриста. Водночас ноно знаходить конкретизацію в працях із галузевих дисциплін, де характеризується як діяльність суду, прокуратури, органів попереднього розслідування, а також усіх, хто бере участь у її здійсненні.

Різноманітність інтерпретацій юридичної діяльності — результат методологічного плюралізму, а також недостатньої уваги до цієї проблеми дослідників загальної історії держави і права. Вмотивовані тлумачення цього поняття має враховувати ознаки юридичної діяльності як діяльності соціальної, а також найхарактерніші її правові особливості.

Юридична діяльність — різновид правової діяльності, що здійснюється у

сфері права юристами на професійній основі з метою отримання правового

результату, задоволення потреб та інтересів соціальних суб'єктів відповідно

до вимог права.

Юридичну діяльність характеризують такі ознаки:

а) юридична діяльність здійснюється у сфері права. Наяв­ність права передбачає наявність юридичної діяльності, яка забезпечує функціонування (дію) права. За відсутності правових норм загалом — права, юридична робота втрачає об’єкт впливу та основний інструментарій. Сфера права — всі структурні рів­ні та види суспільних відносин, де право реально здійснює свій вплив; різноманітні сфери соціального життя, найрізноманітні­ші життєві ситуації, в яких люди для отримання позитивного результату керуються приписами правових актів. Навіть у релі­гійній діяльності, а також діяльності громадських об’єднань право зберігає свій вплив, хоча і в дещо опосередкованій формі;

б) юридичну діяльність здійснюють юристи. У сфері юридич­ної діяльності працюють спеціалісти — професіонали:, які володі­ють спеціалізованими правовими знаннями, відповідними нави­чками роботи, кваліфіковано виконують юридично значущі дії, що визначають зміст їхньої роботи. Складність життєвих ситуацій, які вирішують юристи, висока вимогливість правових процедур, осо­бливості формально-абстрактного мислення і термінології юридич­ного спілкування потребують спеціально підготовлених фахівців;

в) юридична діяльність спрямована на організування діяль­ності інших суб’єктів права. Стосовно всіх суб’єктів право здій­снює формально однаковий вплив, що зумовлено формальною їх рівністю перед силою правових приписів. Водночас спеціальна група суб’єктів, які, крім виконання своїх статусних обов’язків, повинні визначати правове становище інших осіб, стежити за якіс­тю здійснення ними правових норм, допомагати їм у реалізації суб’єктивних прав та юридичних обов’язків, створювати належні умови для забезпечення ефективної реалізації правових норм;

г) метою юридичної діяльності є впорядкування та узго­дження суспільних відносин. Право встановлює межі можливо­стей людини, за які не можна виходити, оскільки це призводить до втручання у сферу прав іншого суб’єкта. Завдання юридичної діяльності полягають у встановленні меж можливої поведінки суб’єкта, здійсненні представництва його інтересів, наповнен­ні суб’єктивних можливостей змістом, захисті від протиправно­го втручання інших суб’єктів та зобов’язувати винних до віднов­лення порушеної межі;

ґ) у процесі здійснення юридичної діяльності використову­ють правові і неправові засоби. У сфері права неможливо обійти­ся без засобів, що виконують роль інструментарію реалізації повноважень юристів. Ними є норми права, правові відносини, права та обов’язки, юридично значущі документи та вчинки, індивідуально-правові вказівки, розпорядження, правова свідо­мість, акти реалізації права тощо. Усі вони є похідними форма­ми права, правовими явищами; функціонують у різних сферах життя суспільства та у взаємодії з неправовими явищами — супутніми або допоміжними засобами, що сприяють підвищен­ню ефективності роботи юристів. Тому, характеризуючи юри­дичну діяльність, ведуть мову про поєднання правових і непра- вових засобів щодо здійснення ними повноважень;

д) правова регламентація юридичної діяльності. Діяльність юристів регламентується нормами права, а також іншими соціаль­ними нормами (мораль, корпоративні норми). Існування системи законів, що регламентують діяльність суду, прокуратури, адвока­тури, міліції, нотаріату, а також системи процесуальних законів і норм свідчать про впорядкованість правової процедури. Кожна компетенція посадової особи, юридичної установи здійснюється у певній формі, за певною процедурою та у встановлений термін;

е) юридична діяльність здійснюється у формі практичної, наукової та навчальної діяльності. Кожна має особливу мету, зміст, засоби здійснення тощо та відбувається у специфічному соціальному середовищі (сфері). Практична діяльність юристів є провідною, а навчальна та наукова — додатковою або специ­фічною формою. Вони взаємодіють, що зумовлено єдністю їх правової природи. Форми юридичної діяльності слід розглядати комплексно, з урахуванням специфіки та функціонального призначення кожної з них.

Класифікація юридичної діяльності

Класифікаційна проблематика в останній чверті XX ст. стала однією із центральних у наукознавстві. Свідченням цього є паснування класифікаційного товариства, інстуювання кваліфі­каційного напряму методологічних досліджень. Історіографія цих інтересів сягає мислителів давнини, які сформували загаль­ні уявлення про класифікацію та правила її здійснення.

Ключовим моментом у побудові класифікації є вибір крите­рію. Особливі труднощі виникають при класифікації багатомір- ких явищ, які неможливо звести до єдиного показника, прямо­го виміру характеристик.

Класифікація юридичної діяльності можлива в межах широ­кого її тлумачення, згідно з яким її поділяють на практичну, навчальну та наукову сфери. Такий підхід, запропонований у 80-ті роки, поширений і тепер (О. Тихомиров, С. Сливка, О. Ска­кун, В. Бабкін, О. Шмоткін).

Чи не найпоширенішим критерієм класифікації юридичної діяльності є сфера її здійснення. За ним виокремлюють її види — юридичну практичну, юридичну наукову, юридичну навчальну. Однак ця класифікація надто узагальнена і не фіксує чіткої, ста­лої спеціалізації юридичної діяльності: юрист-економіст, юрист-політолог, юрист-мистецтвознавець. Сфера є соціальним середовищем, зовнішнім фактором, який обумовлює специфіку діяльності.

Класифікація М. Коваля, характеризуючи безпосередньо юридичні відомства та сферу їх діяльності, вирізняє:

— правосуддя — сфера розгляду та вирішення юридичних справ у судах, що діють в Україні;

— досудове слідство органами слідства та дізнання, що функціонують в органах прокуратури, внутрішніх справ, подат­ковій міліції, Службі безпеки України;

— прокурорський нагляд, який залежно від об’єктів впливу формують на певні його види та здійснюють органами прокура­тури;

— захист клієнтів у юридичних справах, які розглядають у судах, за участю адвокатів, які консультують щодо застосуван­ня норм права;

— боротьба із злочинністю, підтримання правопорядку, гро­мадського порядку, інші завдання, що виконують органи та установи Міністерства внутрішніх справ України;

— охорона державної безпеки, яка покладається на Службу безпеки України, митні органи, Державний комітет по охороні державного кордону;

— контрольно-ревізійна діяльність, яку здійснюють органи; Державної податкової адміністрації, Контрольно-ревізійної служби. України;

— організаційне забезпечення діяльності судів органами юстиції шляхом здійснення кадрової політики, систематизації законодавству, технічного та матеріального забезпечення, опла­ти праці суддів.

Цяг класифікація натепер дещо неповна, оскільки систему спеціалізованих державних юридичних установ поповнили Дер­жавна виконавча служба, Державна судова адміністрація.

Теоретично цінною і досить поширеною є класифікація, в основі якої критерії форм діяльності. Над її розробкою у різний час працювали М. Александров, М. Байтін. В. Горшенєв, І. Са- мощенко, В. Карташов, М. Коваль. Не всі вони визначали пред­метом своїх досліджень власне юридичну діяльність, аналізую­чи форми діяльності державних інституцій. Однак запропонова­ні ними типи узгоджувалися із уявленнями про професійну діяльність юристів і були використані у подальших теоретичних розробках як вихідні моделі. Наприклад, у роботах О. Міцкеви- ча, В. Горшенєва, М. Байтіна, І. Самощенка ідеться про такі форми діяльності держави, як правотворчу, правовиконавчу, правоохоронну, установчу, правозастосовну, контрольно-нагля­дову. У деяких класифікаціях фігурує як самостійний вид про­філактична діяльність. Однак профілактика більше відображає не формальний, а функціональний аспект юридичної діяльно­сті. Тому її виокремлювати слід за іншим критерієм, як і захи­сну діяльність.

Класифікація, критеріальною основою якої є психологічні аспекти, виокремлює пізнавальну, конструктивну, комуніка­тивну, організаційну, засвідчувальну діяльність юристів.

Юридичну діяльність класифікують і за способами визна­чення змісту правовідносин, ведучи мову про пізнавальну діяльність, правову кваліфікацію, конкретизацію змісту право­відносин, розсуд. Найпоширенішою є класифікація, що послу­говується критерієм «професійна спрямованість» (практична спеціалізація), вирізняючи прокурорську, судову, слідчу, нота­ріальну, виконавчу, консультативну, адвокатську, юридичну діяльність.

З огляду на професійну орієнтацію, С. Алексєєв самостійни­ми видами називає діяльність органів міліції, державного та

НІдомчого арбітражу, виконавчо-трудових установ. У сучасних умовах є підстави виокремлювати правозахисну та оперативно- розшукову діяльність. Окремої уваги вартує правоохоронна діяльність.

Поза предметним полем сучасних класифікацій залишається юридична наукова та юридична навчальна діяльність. Хоча сфери юридичної наукової діяльності можуть бути застосовані критерії змісту роботи, рівня кваліфікації працівника, галузе­вої спрямованості дослідження, терміну виконання роботи, кількості суб’єктів, відповідності науковим традиціям тощо. Щодо сфери навчальної юридичної діяльності правомірне»астосування критеріїв освітньо-кваліфікаційного рівня, підго- і’овка фахівців, спеціалізації навчання, форм навчально-виховної роботи тощо.

У науково-теоретичному плані можливі й інші типології юридичної діяльності: за належністю до типу правової системи, в межах функціонування якої відбувається робота юристів. Така класифікація матиме не тільки теоретичне, а й практичне зна­чення. Класифікаційним критерієм може бути і галузева спря­мованість. Наприклад, діяльність у галузі конституційного права об’єднує представників юридичної науки і практики, серед яких є фахівці, що працюють у центральних органах влади — комісіях Верховної Ради України, Конституційному Суді України, установах Національної академії правових наук України. До кримінально-правової спрямованості правомірно зараховувати працівників прокуратури, слідства, адвокатури, котрі беруть участь у кримінальному судочинстві, боротьбі із злочинністю. Адміністративно-правовий характер має діяль­ність Адміністративних судів України, Державної судової адмі­ністрації, певною мірою міліції та юридичних відділів Держав­них адміністрацій у системі органів державної виконавчої влади та юридичних служб місцевого самоврядування. У галузі цивільного права працюють судові колегії із цивільних справ, господарські суди, адвокатські контори та бюро.

За походженням суб’єктів варто розрізняти діяльність, що здійснюється державними та недержавними суб’єктами. Така типологія актуальна з урахуванням концепції правової держа­ви, громадянського суспільства та перспектив їх реалізації в Україні.

Критерій внутрішньої спеціалізації професійної роботи дає підстави побачити чітко спеціалізовані (прокуратура, слідство, суди), відносно спеціалізовані (адвокатура, юрисконсульт підприємства), не спеціалізовані (нотаріат, державна виконавча служба) види діяльності.

За характером об’єктів правових відносин діяльність юри стів спрямовується на матеріальні та нематеріальні об’єкт (честь, гідність, авторство, чесне ім’я, репутація, авторитет) що підлягають правовому захисту, регламентації їх викор стання.

У вивченні явища юридичної діяльності класифікація ство рює умови глибокої теоретизації явища з позицій його форми змісту інтелектуальної роботи, професійної спрямованості- законності, особливостей психічної діяльності тощо. На цій підставі класифікацію юридичної діяльності слід вважат структурним елементом змісту загальної теорії юридично! діяльності.

8.2. Законодавчий процес як сфера юридичної діяльності

Юридична діяльність є важливим інструментом суспільно- політичного, державного і правового будівництва, її проце­суальна форма має принципове значення. В літературі поняття «процес» нерідко підмінюють поняттям «процедура». Не зав­жди чітко співвідносять ці поняття: їх або ототожнюють, або процесуальну форму розглядають як сукупність процедур. Поняття «процес» своєю семантикою охоплює сферу свідомої діяльності людей і різноманітні явища природи; «процедура» стосується лише свідомо встановленого порядку людської діяль­ності чи її фрагменту.

Юридична діяльність, юридичний процес і процедура. Законодавство як предмет законодавчої діяльності

Практичне здійснення юридичної діяльності, послідовні зміни її змісту і форм формує юридичний процес, який є спосо­бом організації державного управління суспільством, необхід­ною формою реалізації функцій держави. Юридичний процес у сфері юридичної діяльності, яка забезпечує суспільство закона­ми, постає як законодавчий процес. Суперечливість юридично­го процесу зумовлює об’єктивну потребу його впорядкування,

Дистабілізації, утвердження форм, що забезпечують нормальний(і його перебіг і досягнення мети і заперечення інших

що суперечать цьому. Це породжує необхідність в особливих технологіях і засобах юридичної діяльності, в особливому способі організації юридичного процесу, яким є юридича процедура.

Межі законодавчого процесу в рамках процесу юридичного, цидове визначення юридичного процесу як законодавчого недо­статньо досліджені, хоча наука ніколи не обходила стороною проблеми відмежування законодавства від урядового управлін­ня, визначення законодавчої волі і меж законодавчої влади. Оскільки здійснення державним апаратом юридичної діяльно­сті зводиться до вироблення і реалізації законодавства, приве­дення у відповідність з ним діяльності суб’єктів у разі правопо­рушень, то саме у законодавстві, навколо якого формується пміст юридичної діяльності, слід шукати фактори, що зумовлю­ють необхідність здійснення юридичного процесу як процесу законодавчого.

Юридична діяльність, спрямована на вироблення законодав­ства, полягає у виробленні юридичних норм, тобто є нормотворчою — діяльністю, що здійснюється шляхом формулювання нормативних актів. Втілення певної юридичної норми у законах держави та підзаконних актах відбувається не безпосередньо, а опосередковується нормотворчою діяльністю державного апара­ту; від цієї діяльності залежать розподіл змісту норми між різ­ними видами нормативних актів, у різних «джерелах права». Зміст окремої юридичної норми формулюється у законодавчих та підзаконних актах у формі численних нормативних поло­жень різного рівня узагальнення або конкретизації. Вони фігу­рують як статті закону або їх частини, пункти чи окремі приписи підзаконного нормативного акта. Тому властиві нормотворчій діяльності суперечності позначаються на змісті кожної юридич­ної норми в законах держави та підзаконних нормативних актах, породжуючи неузгодженості, прогалини, суперечності в законодавстві.

Труднощі сприйняття юридичної норми в її структурній цілісності, в єдності її гіпотези, диспозиції та санкції спричиню­ють помилкове зосередження ували лише на зовнішньому тек­стуальному вираженні юридичної уваги. Оскільки норма як органічна єдність не знаходить цілісного текстуального вира­ження в нормативному акті, виникає протиріччя між змістом норми та її формальним зовнішнім вираженням. Вирішення його відбувається в нормотворчій юридичній діяльності, у

формулюванні юридичної норми як системи логічно узгодж них нормативних положень, що містяться в багатьох нормати них актах, пов’язаних між собою єдиним змістом даної норм єдністю її структури.

Законотворчість — основа законодавчого процесу

Законодавча діяльність за своїм змістом є нормотворчо (нормотворчістю), не зводиться лише до вироблення окреми норм і формулювання їх як положень законодавчих актів, передбачає формування цілісної системи таких актів, що діют як закони держави.

Законодавча діяльність — особлива юридична діяльність державного апа

рату, що «дає закони» суспільству.

Наявність у законодавчій діяльності творчого моменту дає підстави називати її законотворчою діяльністю, або законотвор­чістю. Для позначення процесу створення законів термін «зако­нодавчий процес» використовують як синонім терміну «законо­творчий процес».

Тривалий час правотворчість пов’язували із формуванням радянського права, розглядаючи її як організаційно-правову форму діяльності радянської держави, спрямовану на створен­ня правових норм; форму державного керівництва суспіль­ством, яка виражається в діяльності органів держави, гро­мадських організацій, у різних формах безпосередньої демо­кратії, спрямованих на встановлення, зміну або скасування правових норм за уповноваженням або із санкції держави. Правотворчий процес починається з того моменту, коли ство­рення нормативного акта відбувається на правовій основі, виникають правовідносини з приводу його підготовки та прий­няття, а також із прийняття офіційного рішення про підготов­ку проекту нормативного акта. Це може означати, що право­творчість обмежується юридичними рамками правотворчого процесу, а отже абстрагується від реальних джерел формуван­ня права, від факторів суспільного життя, які впливають на правотворення.

Навіть такі споріднені терміни як «правотворчість», «право- творча діяльність», «правотворчий процес» фігурують у літера­турі неоднозначно. Термін «нормотворчість» вживають як сино­нім терміна «правотворчість», без переконливих пояснень необхідності використання кожного з них.

ІІравотворчість і нормотворчість — сфери близькі, однак не є тотожними: правотворчість означає «творення права», нормотворчість— «творення норм». Оскільки в суспільстві діють різні норми (технічні, санітарно-гігієнічні, граматичні, етичні тощо), и яких лише незначна частина — соціальні норми (до них нале­жать також юридичні норми), нормотворчість є поняттям більш нагальним щодо правотворчості (у значенні творення норм права, юридичних норм), є родовим поняттям щодо творення соціальних норм, одним із різновидів якого є правова нормо­творчість, поряд з нормотворчістю релігійною, мовною тощо.

Правова нормотворчість держави здійснюється різними спо­собами: законодавча функція передбачає «законну» нормотворчість; адміністративна — підзаконну нормотворчість, а право­охоронна — «судово-прецедентну» нормотворчість (у певних правових системах). Вироблення державним апаратом норма­тивно-правових актів за змістом є правовою нормотворчістю, а за спрямованістю, призначенням цього процесу, підпорядкова­ністю його формуванню правової матерії — моментом правотворчого процесу.

Правотворчий процес — специфічна діяльність уповноваже­них органів держави, громадських організацій і посадових осіб, що охоплює систему дій з підготовки, затвердження та офіцій­ного оголошення нормативно-правових актів.

Її метою є створення і підтримання системи права у належно­му стані відповідно до потреб правового регулювання на певному етапі розвитку суспільства. Відповідно законотворчість роз­глядають як різновид правотворчості, хоча не завжди послідов­но і переконливо.

Створення законодавчих актів, зазначає С. Полєніна, є різ­новидом правотворчості. Разом з тим законотворчість має спе­цифічні особливості. Головна полягає у специфіці підготовки та прийняття законів, які мають вищу юридичну силу в системі нормативно-правових актів. Тому поглиблене вивчення проблем законотворчості допомагає повно та різнобічно розкрити сут­ність і дію принципу верховенства закону як невід’ємної умови побудови правової держави.

Законотворчість, як і будь-який інший різновид правотвор­чості, охоплює процес створення правової норми від зародження ідеї про неї у зв’язку з виявленням потреби у правовій регламен­тації відповідних суспільних відносин до її прийняття та впро­вадження у дію. Цей процес розпадається на два різних етапи. Перший передує початку офіційної роботи над законопроектом за ініціативою законодавчого органу або суб’єкта законодавчої ініціативи. Другий включає період офіційної роботи над проек­том суб’єкта законодавчої ініціативи, самого законодавчого органу або відповідної державної, наукової установи, громадського об’єднання.

Законотворчість як різновид правотворчості не тотожна будь-яким іншими різновидам правотворчості. Наприклад, судово-прецедентна нормотворчість здійснюється за іншою «технологі­єю» творення правової норми. Тому правотворчість є родовим поняттям стосовно законотворчості. Оскільки продуктом право­вої нормотворчості є закони держави, її логічно розглядати як законотворчість. Залежно від видів законодавчих актів (кон­ституційних законів, ординарних законів та квазізаконів) її класифікують на конституційну, ординарну (звичайна, парла­ментська тобто квазізаконна) та субститутну (делегована) зако­нотворчість. Нормотворчість, що продукує підзаконні норма- тивно-правові акти, є підзаконною (виконавчою, адміністратив­ною) нормотворчістю, формою адміністративної правотворчості.

Законодавчі і підзаконні нормативно-правові акти можуть набувати різноманітного змісту, залежно від сформульованих у них юридичних норм. Це ускладнює уявлення про межі, що відрізняють законотворчість від підзаконної нормотворчості. Законотворчість є матеріальним наповненням законодавчого процесу, тому нечітка визначеність її меж ускладнює уявлення про законодавчий процес. Особливо це стосується суміжних сфер нормотворчості — звичайної (парламентської) законотвор­чості; делегованої законотворчості уряду, поширеної у багатьох правових системах світу; підзаконної нормотворчості, яку здій­снюють уряд або глава держави. У зв’язку з цим співвідношен­ня законодавчих актів та підзаконних нормативно-правових актів постає у нормотворчій діяльності як проблема розмежу­вання законотворчості та підзаконної нормотворчості різних органів державної влади. Об’єктивну основу цього розмежуван­ня необхідно шукати в характері продуктів законотворчості та підзаконної нормотворчості, у суттєвих відмінностях між зако­нодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами, зумовлених не так їх формально-юридичними властивостями, як специфічними властивостями їх змісту.

В уявленнях теоретиків законодавчі акти фігурують як «будівельний каркас» системи законодавства, «фундамент» якого — конституційні закони (конституція як основний закон); підзаконні акти — деталізуюча «надбудова» над цими актами. Щоправда, у такій досить своєрідній нормативно-пра­вовій конструкції, якою є законодавство, другорядні, похідні конструктивні елементи (підзаконні акти) нерідко визначають практику правозастосування дієвіше, ніж законодавчий «кар­кас», включаючи конституцію. Це означає, що і юридична сила иаконодавчих актів, і їх первинний, правотворчий характер («фундаментальність») не є вирішальним фактором їх видового визначення, пріоритетного значення в системі законодавства. Ile випадково, у конституціях більшості держав відсутні або містяться лише фрагментарні положення, які стосуються визна­чення родо-видової характеристики нормативно-правових актів у відповідних правових систем.

Нечіткість меж між звичайною законотворчістю та делегова­ною законотворчістю, а також урядовою підзаконною нормо- творчістю породжує конфлікт нормотворчих повноважень у діяльності державного апарату, колізії юридичних норм, трудно­щі у сфері правозастосування. Об’єктивно набуває актуальності потреба зняти ці суперечності, усунути невизначеність у право­вій нормотворчості, особливо — невизначеність законотворчості.

У практиці зарубіжних країн конституційний механізм ви­значає пріоритет закону і його сталість, допускає видання підзаконних актів лише на виконання законів, встановлює ієрархію підзаконних актів. Іншим елементом такого механізму є визна­чення процедур тимчасового делегування законодавчих повно­важень, а також юридичної природи «квазізаконів», статусу урядових і відомчих актів тощо.

Процес творення та реалізації права складний і позбавлений видимих закономірностей. Він сприймається як результат діяльності державного апарату: формулювання положень юри­дичних норм у різних джерелах права та їх застосування; дотри­мання певного порядку втілення змісту юридичного закону в юридичних нормах. На цій основі формується і здійснюється юридична техніка як необхідний спосіб здійснення юридичної діяльності.

Юридична техніка — необхідний спосіб вироблення та реалізації юридичних норм в юридичній діяльності державного апарату, зумовлений її змістом, а отже характером суб'єкта, цілі, засобів, матеріалу, технології (функцій, мето­дів, прийомів) та продукту цієї діяльності.

Юридична техніка вироблення та реалізації юридичних норм різна для кожного виду діяльності державного апарату, оскіль­ки стосується різних суб’єктів юридичної діяльності, виконує особливі завдання, послуговується специфічними засобами, створює призначені для конкретних обставин продукти тощо. Тому юридична техніка нормотворення суттєво відрізняється від юридичної техніки нормозастосування; істотні відмінності є між законодавчою, адміністративною та правоохоронною техн ками, що набувають різних форм.

Уявлення про нормотворчу техніку часто зводиться до техн' ки законодавчої, іноді її ототожнюють з юридичною техніко: Нормогворча техніка як техніка законотворчості (законотворч техніка), «техніка» підготовки організаційно-правових перед; мов законотворчості, а також перетворення текстів законо проектів у закони держави сукупно становлять законодавчу техніку В Україні, як і в деяких інших країнах, частина юридично-техі; нічних вимог закріплена в нормативних актах, які регламенту ють правотворчу діяльність.

Законотворчість є квінтесенцією законодавчої діяльності, ї' змістовною основою, оскільки без вироблення й формулюванн необхідного змісту законодавчих актів вона втрачає предмету ність. Законодавча діяльність підпорядковується загальний вимогам техніки законотворчості, що є основою законодавчої; техніки. Вона визначає здійснення законодавчої функції держа­ви, за їх відсутності законодавча діяльність взагалі втрачає свою якісну сутність. Рівень юридично-технічної досконалості законодавства значною мірою зумовлений конкретно-історичними тенденціями та особливостями його функціонування, котрі є похідними від об’єктивних закономірностей розвитку суспіль­ства, умов і потреб суспільного життя.

Законодавча діяльність та законодавчий процес

Законодавча діяльність складається з дій її суб’єктів, із багатьох фрагментів, які разом утворюють законодавчий про­цес. Пов’язують їх, об’єднують в законодавчий процес закони держави, виробленню яких підпорядковані дії суб’єктів законо­давчої діяльності. Вона здійснюється як особлива юридична діяльність певних суб’єктів у певний спосіб, тобто в межах від­повідної законодавчої техніки. У загальному перебігу юридич­ної діяльності, у безлічі управлінських актів посадових осіб та органів державного апарату законодавча діяльність набуває особ­ливої визначеності у часі та просторі. Ця визначеність вказує на межі, що вирізняють у єдиному масиві юридичної діяльності законодавчу діяльність як самостійний юридичний процес — законодавчий процес, надаючи йому певної цілісності.

Починається законодавчий процес реалізацією державним апаратом рішення про розроблення проекту законодавчого акта (актів), завершується його діями, які надають законодавчому акту юридичну силу. Законодавчий процес може бути незавершеним,перерваним у часі тощо, однак він не втрачає своєї сутності, якщо справа не завершується лише прийняттям рішення про розробку певного законопроекту.

Просторові межі законодавчого процесу визначають повно­важні органи і посадові особи державного апарату. Вони за­лежать і від складу їх юридичної діяльності, а також діяльності Інших суб’єктів, безпосередньо спрямованої на формування змі­сту законодавчого акта, які є необхідними й достатніми для вироблення потрібних законодавчих актів. Тому, наприклад, розробка окремими науковцями, науковими установами проек­ту законодавчого акта й опублікування його може сприйматися як фрагмент творення закону (законотворча діяльність), однак це не є законодавчою діяльністю, бо здійснюється не як юридич­на діяльність державного апарату, а тому відбувається за межа­ми законодавчого процесу. Так само за межами законодавчого процесу знаходиться діяльність громадських організацій, за­собів інформації тощо, предметом якої є ініціативне обговорен­ня законопроекту, що розглядається законодавчим органом. Якщо законопроект винесено на обговорення громадськості за рішенням законодавчого органу (навіть попри його процедурну иеврегульованість), воно стає частиною відповідного законодав­чого процесу, адже з ним пов’язується наступна законодавча діяльність стосовно цього законопроекту, яка враховуватиме його результати.

Розгляд законодавчого процесу як чітко окресленого фраг­мента законодавчої діяльності, концентрує увагу на зовнішньо­му аспекті цієї діяльності. Визначення поняття «законодавчий процес» вимагає пізнання сутності цього явища. Очевидно, за­конодавчий процес не завжди існував у тих розвинутих формах, які характеризують його у сучасному світі. Як явище правового життя він виникає на певному етапі розвитку суспільства, за наявності відповідних історичних передумов, які визначають його необхідність та специфічну природу.

Державність є особливою формою реалізації політичної влади у класовому суспільстві. Водночас звичаєве право посту­пово було витіснене новою, іманентною державному управлінню формою, — юридичним правом. Воно виявляє себе як перетворе­на форма права, властива суспільству, в якому панує приватна власність, соціальні норми втілюються не у звичаї, а в юридич­ному законі. У зв’язку з цим виникає потреба в особливій (зако­нодавчій) функції держави, що передбачає якісно новий спосіб нормативного визначення суспільних відносин, за якого норми права фігурують як юридичні норми. Ці норми втілюються в особливих актах — законах держави, вироблення яких потребу специфічної юридичної діяльності державного апарату, а сам законодавчої діяльності, з якої починається становлення зако нодавчого процесу як особливого явища правового життя.

Окремі елементи законодавчого процесу виникають ще ¹ перехідних формах правового регулювання, у процесі вростанн державності в родовий устрій; однак іноді цей процес ма нестійкий, непослідовний і суперечливий характер. Як панів, ний спосіб формування права, він набув визначеності лише з утвердженням у суспільстві домінуючої ролі законів держави; Тому цілком виправдано становлення законодавчого процесу як цілісного стійкого явища правового життя пов’язують з перехо, дом держави до зрілого етапу її розвитку, коли законодавч діяльність стає систематичною юридичною діяльністю державного апарату, спеціально спрямованою на вироблення юридично­го закону у формі законів держави. На цьому ґрунтуються ви­значення законодавчого процесу як діяльності повноважних органів і посадових осіб державного апарату, спрямованої на вироблення системи законодавчих актів, що становлять основу законодавства держави.

Законодавчий процес — особливий фрагмент правотворчої діяльності дер­жавного апарату, яка здійснюється на підставі рішення верховної державної влади, заінтересованої у цьому процесі, з огляду на потребу в удосконален­ні існуючого законодавства.

Ця діяльність полягає у виробленні певного законодавчого акта, яка змінює нормативний зміст або форму вираження зако­нів держави шляхом юридичної діяльності частини державного апарату, яка стає законодавчою діяльністю.

Вихідною фундаментальною характеристикою законодавчо­го процесу є заінтересованість у ньому верховної влади. Залеж­но від суспільних умов об’єктивно виникає або необхідність законодавчого процесу, в якому заінтересована влада, або необхідність у ньому у зв’язку з тиском на владу інших політич­них сил. На здійсненні законодавчого процесу суттєво познача­ються суб’єктивні особливості законодавчої діяльності (її ціль, рішучість верховної влади досягти її, характер рішення влади про вироблення законодавчого акта, ідея відповідного законо­давчого процесу, рівень усвідомлення його необхідності та прак­тика його реалізації).

При визначенні сутності законодавчого процесу як явища, що належить до сфери державного управління окремим суспіль­ством, орієнтирами є внутрішньополітичні аспекти і зовнішньо­політичні аспекти діяльності держави.

Законодавчий процес підпорядковується певною мірою про­носам гармонізації законодавства, що відбуваються в міжна­родно-правовій системі; це особливо помітно на прикладі про­цесів європейської інтеграції. Існуюча міжнародно-правова система все відчутніше впливає на розвиток національних пра­вових систем. Способами такого впливу є орієнтація держав на вагальноцивілізаційні цінності, визнання пріоритету норм міжнародного права над національним, визначення процедур Імплементації, включення ратифікованих міжнародних дого­ворів у національну правову систему, формування колізійного права тощо. Цей вплив не є прямим і однозначним, опосередко­вується зовнішньополітичним вибором даної держави, реаліза­цією її зовнішньої політики, яка узгоджується із внутрішньою політикою та залежить від існуючої в державі правової систе­ми. Без урахування зовнішньополітичного визначення законо­давчого процесу осягнення його справжньої сутності неповне і викривлене.

Витоки законодавчого процесу в Україні слід шукати в над­рах єдиного законодавчого процесу колишнього СРСР, коли законодавча діяльність союзних республік мала значною мірою формальний характер і не була законодавчим процесом по суті. У радянській правовій системі його пов’язували з радянським демократизмом, що принципово відрізнявся від парламентської демократії. Цим зумовлені відмінності радянської законотвор­чості від парламентської. З проголошенням державної незалеж­ності України постала необхідність пристосувати радянську законотворчість до процесу утвердження самостійної держави, підпорядкувати її формуванню національної правової системи. Реалізація цієї необхідності відбувається в рамках становлення самостійного національного законодавчого процесу як діяль­ність верховної державної влади.

У загальному становленні національного законодавчого про­цесу роль суб’єктів законотворення змінювалася залежно від умов політичної боротьби. Становлення національного законо­давчого процесу відбувалося хаотично, спонтанно. Йому не вистачало цілеспрямованості, що було зумовлено характером політичного розвитку українського суспільства. Загальною тен­денцією його розвитку є поступове повернення до парламентсь­кої демократії, поширення ролі парламенту як єдиного органу законодавчої влади в державі. Вияви загальної тенденції і сутно­сті законодавчого процесу в конкретних суспільно-політичних умовах України є вкрай суперечливими, набувають різноманіт­них, часом унікальних форм.

Види законодавчого процесу

Законодавчий процес характеризується взаємодією об’є тивного і суб’єктивного начал, що визначають його характе Основними видами розвинутого законодавчого процесу є ко' ституційний, ординарний (звичайний, парламентський) 1 субститутний законодавчий процес. Кожний із них має св особливості, зумовлені передусім специфікою законодавч актів, виробленіГю яких вони підпорядковані. Помітну роль здійсненні конституційного процесу відіграє народне волеви; влення. Специфіка парламентської законотворчості потреб} спеціальних процедур та регламентів. Світова практика ма* багато спільного в регламентації парламентської законотвор' чості, як і різноманіття форм здійснення цього процес^ Характерним різновидом субститутного процесу є делегован законотворчість.

Конституційний процес в Україні розвивається в руслі сві тового конституційного процесу, головна тенденція якого — універсалізація демократичних принципів та інститутів, що ста новлять основу сучасних конституцій. Способами реалізації віт чизняного конституційного процесу є поточний конституційни процес і перспективний конституційний процес. Поточний про^: цес конституційних змін до прийняття нової Конституції України слугував потребам юридичного супроводження поточної політичної боротьби, був реакцією законодавця на її перебіг. Завдяки йому запроваджено і перевірено на життєспроможність основні державні інститути, вдосконалено законодавчу діяль­ність, що знайшло втілення у Конституції України 1996 р. Її створення було непослідовним, позбавленим внутрішньої ціліс­ності, логічного змістового зв’язку, що зумовило загалом ком­промісний характер остаточної редакції, яка містить значні вну­трішні суперечності.

Ординарний (звичайний) законодавчий процес в Україні репрезентує парламентський законодавчий процес, конститу­ційне визначення якого охоплює три основні етапи у вироблен­ні законів: розгляд закону, його ухвалення та набрання ним чинності.

В Україні, поряд із конституційним та парламентським законодавчим процесом, реальністю є і субститутний законо­давчий процес. У становленні національної правової системи змінюваласяЛого необхідність, внаслідок чого змінювалися форми його реалізації, що залежало від суб’єктів законодавчих повноважень Президії Верховної Ради У PCP (України), Президента І України та Кабінету Міністрів України. Після прийняття нової Конституції України певна кількість субститутних законодав­чих актів зберігає чинність повністю або частково. У зв’язку з Цим необхідно привести у відповідність з вимогами Конституції акти глави держави й декрети Кабінету Міністрів України, оскільки Конституція України не допускає існування інших різновидів законодавчих актів.

Крім видових кожен законодавчий процес має багато індиві­дуальних особливостей, які вирізняють його в сукупності цих дій і зумовлених ними змін.

Проблеми удосконалення законодавчого процесу в Україні

Законодавчий процес як системний феномен, вимагає системного підходу до його пізнання та здійснення. Протидія стихійним факторам, які спричиняють непродуктивні витрати людських сил і ресурсів у процесі вироблення законів держави, гальмують його розвиток і вдосконалення, зумовлюють необхід­ність управління ним. Це передбачає застосування системного підходу, одним із актуальних і перспективних напрямів якого є програмно-цільовий підхід, що найповніше втілює об’єктивні вимоги комплексності та системності управління. При цьому слід відрізняти результат управління законодавчим процесом, нким є нова якість процесу, від продукту законодавчого проце­су, яким є законодавчі акти в їх системному зв’язку.

Програмно-цільовий підхід створює передумови для запро­вадження комплексної системи управління законодавчим процесом (КСУ ЗП) як компонента єдиної системи державного управління суспільством. У першому наближенні КСУ ЗП — де управлінський механізм, що забезпечує узгоджену й ефектив­ну роботу всіх учасників національного законодавчого процесу для досягнення його цілей. Цей механізм охоплює: визначення цільових орієнтирів (побудову «дерева цілей») управління зако­нодавчим процесом та його функціональної структури; фор­мування організаційної структури управління; застосування методів і технологій управлінської діяльності, покликаних забезпечувати цілеспрямованість, системність та економічність управління законодавчим процесом, підвищення рівня наукової обґрунтованості управлінських рішень, втілення світового досвіду у сфері управління, раціонально поєднуючи рекомендаційні та обов’язкові вимоги до законотворення.Перехід від існуючої в Україні практики законодавчого іг цесу до комплексного системного управління ним можливий: рамках реалізації спеціальної цільової програми; формуван відповідної правової політики та прийняття владних ріше: Однак дотепер відсутні і чітке теоретичне уявлення, і практи формування цілісної правової політики держави. Тому на перш план виходить потреба у виробленні Загальної концепції правов політики України, з визначенням у ній законодавчої політики. _г

Визначальним чинником удосконалення правового механі му держави, в т. ч. вітчизняного законодавчого процесу, є правова реформа як політико-юридичний спосіб визначення і зді снення стратегії і тактики правової політики. Удосконаленії законодавчого процесу повинно відбуватися в умовах широк масштабної правової реформи, вихідним моментом якої є заінт ресованість верховної державної влади в новому режимі законності, зумовленому конкретно-історичними умовами існуванн держави.

Необхідність правової реформи в Україні об’єктивна, одна дотепер вона не набула повноцінності через відсутність спра жньої заінтересованості в ній верховної державної влади, існуючих суспільних реаліях необхідною умовою здійсненн, правової реформи є компроміс політичних сил навколо інте грального її варіанту. При цьому законодавчий процес є лиш^ абстрактною формою, якщо не визначені його зміст, суспільну орієнтація, які зумовлюють характер законодавчого процесу, його кількісні та якісні параметри. Цей процес як складна дина: мічна система, потребує комплексного підходу, сучасної моделі управління на наукових засадах, здійснення парламентської реформи як пріоритетного напряму широкомасштабної право­вої реформи в Україні.

Визначальний фактор при цьому — реальна правова політи­ка держави. Зважаючи на це, стратегічний розвиток нашого су­спільства вимагає всебічного розвитку парламентаризму, реаль­ного здійснення правової реформи, особливо парламентської реформи, ключовими проблемами якої стає удосконалення законодавчого процесу і перехід до свідомого управління ним.

Література

Гусарєв С. Д. Юридична діяльність: методологічні та теоретичні аспекти / С. Д. Гусарєв. — К.: Знання, 2005. — 375 с.

Гусарєв С. Д. Юридична деонтологія (Основи юридичної діяльності): навч. посіб. / С. Д. Гусарєв, О. Д. Тихомиров. — 4-те вид. — К.: Знання, 2010. — 495 с.

Жалинский А. Э. Введение в специальность «Юриспруденция»: профессио­нальная деятельность юриста: учеб. для вузов / А. Э. Жалинский. — М.: Про- впокт, 2007. — 330 с.

Закон України «Про державну виконавчу службу» від 24 березня 1998 р. // Відомості Верховної Ради України. — 1998. — с. 36—37. — С. 243.

Карташов В. Н. Понятие и структура юридической деятельности / В. Н. Кар- ГЯИ.ЮВ // Юридическая деятельность: сущность, структура, виды: сб. науч. тр. / Й|юсл. гос. ун-т. — Ярославль, 1989. — 218 с.

Оніщенко Н. М. Правова система: проблеми теорії: монографія / Н. М. Оні- щйнко. — К.: Ін-т держави і права ім. В. М. Корецького НАН України, 2002. — 352 с.

Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации / С. В. Полени- Н(1 — М.: ИГП РАН, 1996. — 145 с.

Теория юридического процесса / под общ. ред. проф. В. М. Горшенева. — X.: «Вища школа», 1985. — 192 с.

Ющик О. І. Теоретичні основи законодавчого процесу: монографія / 0.1. Ющик. — К.: Парламентське вид-во, 2004. — 519 с.