Модульна контрольна робота № 2 (приклад) 9 страница

а) збільшення фіскальної ролі місцевих податків і зборів;

б) запровадження податку на нерухомість і віднесення його до складу місцевих;

в) зменшення частки трансфертів у доходах місцевих бюджетів;

г) активне використання місцевих позик.

Література: 1, с. 16 – 33; 2; 4; 6; 10; 13; 19; 21, с. 57 – 136; 24; 35; 37; 33, с. 33 – 60.

 

Тема 3. ФІНАНСОВІ РЕСУРСИ МІСЦЕВОГО

САМОВРЯДУВАННЯ

 

1. Матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування.

1. Склад фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.
2. Місцеві позики та їх розвиток в Україні.
3. Цільові фонди місцевого самоврядування.

 

Питання для самостійного вивчення:

1. Зарубіжний досвід створення місцевих позабюджетних фондів.

 

1. Матеріальна та фінансова основа місцевого самоврядування

Основою кожного демократичного устрою є місцеве самоврядування, функціонування якого здійснюється на засадах самостійності і фінансової незалежності. Головною ознакою фінансової незалежності є володіння і самостійне розпорядження фінансовими ресурсами, обсяг яких відповідає функціям і завданням, що покладаються на ці органи.

Фінансова незалежність органів місцевого самоврядування – це незалежність їх від загальнодержавних органів влади у прийнятті певних рішень щодо місцевих проблем і забезпечення для їх вирішення відповідними коштами.

Серед усіх принципів функціонування місцевого самоврядування, визначених у чинному законодавстві, особливого значення набуває принцип правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності місцевого самоврядування, яким воно наділено в межах повноважень, визначених законодавством.

Основою правової та організаційної самостійності місцевих органів влади є матеріальна і фінансова основа, складові якої представлені на рис. 3.1.

Вирішальне значення для забезпечення матеріальної та фінансової основи місцевого самоврядування у більшості випадків мають доходи місцевих бюджетів. Це пояснюється тим, що: об’єкти комунальної, а також спільної власності переважно належить до виробничої сфери, вони не дають значних надходжень коштів до органів місцевого самоврядування і є неприбутковими організаціями і, як правило, перебувають на повному, іноді частковому утриманні за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Місцеві органи самоврядування позбавлені права на створення позабюджетних цільових і валютних фондів. Запровадження таких жорстких обмежень спричинено численними порушеннями у формуванні позабюджетних фондів, передаванням до них коштів, які мають надходити до місцевих бюджетів, відсутністю дієвого контролю за використанням цих фондів.

 

МАТЕРІАЛЬНА ТА ФІНАНСОВА ОСНОВА МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ

 

Рис. 3.1. Склад матеріальної та фінансової основи

місцевого самоврядування

 

Місцеві позики поки ще не набули в Україні належного поширення, характерного для країн з ринковою економікою, через неврегульованість правових та організаційних процедур їх розміщення й обігу, нерозвиненість інфраструктури фондового ринку, відсутність вільних коштів у підприємницьких структур і населення, недовіру до державних цінних паперів та ін.

Земля та інші види природних ресурсів, які перебувають на території місцевого самоврядування, лише номінально входять до складу їх матеріальної та фінансової бази, адже вони не включені до переліку об’єктів, стосовно яких виникає право комунальної власності. Більше того, невизначеність правових відносин щодо володіння землею та іншими природними ресурсами не дає підстави для розгляду таких об’єктів як важливої умови функціонування органів місцевого самоврядування на засадах фінансової незалежності.

Важливою нормою Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» стало внесення положення про те, що держава гарантує органам місцевого самоврядування дохідну базу, достатню для забезпечення населення послугами на рівні мінімальних соціальних потреб. Якщо доходи від закріплених за місцевими бюджетами загальнодержавних податків і зборів перевищують мінімальний обсяг місцевого бюджету, то держава вилучає з нього до державного бюджету частину надлишку коштів.

Рішення органів державної влади, які зумовлюють додаткові видатки для органів місцевого самоврядування, обов’язково мають супроводжуватися передачею їм необхідних фінансових ресурсів. Такі рішення органи місцевого самоврядування виконують у межах переданих їм фінансових ресурсів, а витрати на місцевому рівні, що виникли внаслідок рішень органів державної влади і попередньо не забезпечені відповідними фінансовими ресурсами, має компенсувати держава.

 

2. Склад фінансових ресурсів органів

місцевого самоврядування

Місцеві фінансові ресурси – це сукупність фондів грошових засобів, які створюються в процесі розподілу та перерозподілу ВВП і спрямовуються на економічний та соціальний розвиток адміністративно-територіальних одиниць. Головним напрямом використання місцевих фінансових ресурсів є фінансове забезпечення соціальної сфери та місцевого господарства.

Джерелом фінансових ресурсів, незалежно від рівня їх формування та використання, завжди є ВВП країни як вартість усіх створених у суспільстві благ за певний період (як правило, за рік).

Зважаючи на вартісну структуру ВВП, можна зазначити, що основна частина фінансових ресурсів перебуває у розпорядженні держави, органів місцевого самоврядування, підприємств, організацій, установ тощо. Вони утворюються за рахунок податків та інших обов’язкових платежів, прибутку, амортизаційних відрахувань.

Виконання функцій і завдань, що покладені на місцеві органи влади, безпосередньо залежить від обсягів фінансових ресурсів, які перебувають у їхньому розпорядженні. На обсяги фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування впливає багато чинників, головні серед них такі:

- розподіл повноважень між органами державної влади і місцевим самоврядуванням;

- розподіл дохідних джерел державного і місцевих бюджетів, проведений відповідно до наданих владних повноважень і функцій;

- чинна система оподаткування: перелік податків і внесків, їх ставки, пільги;

- організація між бюджетних відносин і порядок надання трансфертів місцевим бюджетам із державного бюджету;

- стан фінансового ринку країни і реальні можливості органів місцевого самоврядування у сфері використання запозичених (кредитів) і залучених коштів (місцевих позик);

- склад і фінансовий стан підприємств та інших суб’єктів господарювання, які належать до місцевого господарства;

- конкретні зусилля органів місцевого самоврядування, спрямовані на забезпечення соціально-економічного розвитку територій, населених пунктів, пошук альтернативних джерел доходів.

Залежно від місця формування фінансових ресурсів, їх можна поділити на:

а) власні фінансові ресурси, сформовані на території місцевого самоврядування у процесі створення валової доданої вартості;

б) фінансові ресурси, створені на інших територіях країни, які за допомогою перерозподільних процесів спрямовуються органам місцевого самоврядування за недостатності власних коштів.

Основними складовими фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування є:

- доходи місцевих бюджетів – посідають провідне місце у складі фінансових ресурсів, абсолютні обсяги яких постійно зростають. Практичне втілення положень Бюджетного кодексу сприяло зміцненню дохідної бази місцевих бюджетів, збільшенню частки власних доходів у її складі, запровадження прозорих та об’єктивних процедур надання бюджетних трансфертів. Такі зміни позитивно вплинули на процес формування фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування.

Найбільше фіскальне значення для місцевих бюджетів мають загальнодержавні податки (податок з доходів фізичних осіб, плата за землю, податок із власників транспортних засобів, єдиний податок з суб’єктів підприємницької діяльності, плата за торговий патент на деякі види підприємницької діяльності) та місцеві податки і збори. Серед неподаткових надходжень виокремлюються адміністративні збори і платежі, доходи від некомерційного продажу, в тому числі плата за оренду цілісних майнових комплексів, державне мито, а також власні надходження до бюджетних установ.

У складі доходів від операцій з капіталом важлива роль належить надходженням від продажу основного капіталу, землі й нематеріальних активів, що перебувають у комунальній власності;

- цільові (позабюджетні й валютні) кошти місцевих рад – у перші роки їх створення перебували на спеціальних рахунках в установах банків і не включалися до відповідних місцевих бюджетів і на сьогодні так і не стали вагомим елементом фінансових ресурсів місцевих органів влади.

Згідно з чинним бюджетним законодавством органи державної влади, АРК, місцевого самоврядування, бюджетні установи не мають права створювати позабюджетні фонди. Отже, цільові фонди сьогодні не можна вважати самостійним і вагомим елементом фінансових ресурсів на місцевому рівні. Нині у складі місцевих бюджетів формуються фонди охорони навколишнього природного середовища; цільові фонди, утворені ВР АРК, органами місцевого самоврядування і місцевими органами виконавчої влади.

До альтернативних доходів органів місцевого самоврядування разом із позабюджетними цільовими та валютними фондами, відносять і місцеві позики, порядок випуску, розміщення та обігу яких сьогодні регламентується Законом України «Про цінні папери та фондовий ринок» (2006 р.) і Положенням про порядок випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, затверджене рішенням ДКЦПФР 7.10.2003 р. № 414. Незважаючи на законодавче врегулювання діяльності місцевих рад щодо випуску місцевих позик, вони не набули значного поширення в Україні. Випуск місцевих позик має не систематичний, а епізодичний характер. Основними причинами такого становища є нестабільність умов господарювання, кризові явища в економіці, інфляція; нестабільність і суперечливість законодавчої бази; нерозвиненість вітчизняного фондового ринку, відсутність потрібної інфраструктури; допущені помилки і прорахунки у практиці випуску місцевих позик тощо.

До цільових коштів, як елементу місцевих фінансових ресурсів, крім місцевих позик, відносяться і надходження від грошово-речової лотереї. Ринок лотерей у багатьох розвинутих країнах монополізовано. Він функціонує максимально прозоро і з обмеженою кількістю операторів, що загалом забезпечує його повноцінне існування, сприяє зміцненню довіри населення до лотерейної діяльності, а, отже. – збільшенню доходів від проведення лотерей, які спрямовуються до центрального і місцевих бюджетів. В Україні 10.09.2002 р. був підписаний Указ Президента «Про деякі заходи щодо регулювання лотерейної діяльності» відповідно до якого в країні запроваджено державну монополію на випуск та проведення лотерей і припинено практику проведення недержавних лотерей, у тому числі й органами місцевого самоврядування. До прийняття цього Указу лотерейна діяльність не була достатньо впорядкована, не здійснювався контроль державних адміністрацій за процесом реєстрації операторів ринку лотерей, їх діяльністю і прибутковістю. Власне, такий незадовільний стан і зумовив запровадження державної монополії у цій сфері;

- фінансові ресурси підприємств комунальної власності – у складі сукупних фінансових ресурсів органів місцевого самоврядування не відіграють вагомої ролі. Нині питання комунальної, земельної власності в Україні остаточно не врегульовано, що зумовлює багато непорозумінь і конфліктів, не сприяє розвитку підприємств і установ, які працюють на території місцевих рад і входять до складу місцевого господарства.

Право комунальної власності територіальним громадам може надаватися на рухоме та нерухоме майно, землю, природні ресурси, об’єкти соціальної інфраструктури (школи, лікарні, поліклініки, дитячі дошкільні заклади), культурні, спортивні установи і споруди, побутові підприємства, житлово-комунальне господарство тощо. Більшість об’єктів комунальної власності є неприбутковими підприємствами й утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів. Окрім передбачених законодавством податків та обов’язкових платежів, ніяких інших доходів вони, як правило, органам місцевого самоврядування не дають.;

- благодійні, спонсорські внески, пожертвування – складова місцевих фінансових ресурсів, які надходять до бюджетів території місцевого самоврядування і, зокрема, установ, що утримуються за рахунок коштів місцевих бюджетів. Такі доходи становлять сьогодні біля 36 % власних надходжень бюджетних установ. Серед позитивних тенденцій на місцевому рівні в сучасних умовах слід зазначити зростання обсягів благодійних, спонсорських внесків і пожертвувань.

Нові завдання, які постають перед місцевим самоврядуванням на сучасному етапі формування держави, потребують суттєвого збільшення фінансових ресурсів, що перебувають у розпорядженні місцевих рад та їх виконавчих структур. У зв’язку з цим особливої актуальності набувають питання наукового обґрунтування величини фінансових ресурсів місцевого самоврядування, проведення і прогнозування їх обсягів, залучення альтернативних джерел доходів.

Одним з елементів процесу управління коштами місцевого самоврядування є планування, тобто складання фінансових планів формування, розподілу і використання фінансових ресурсів. На жаль, сьогодні на рівні областей, районів, населених пунктів переважно не складаються баланси фінансових ресурсів і витрат через відсутність потрібного методичного забезпечення, наявність певних труднощів у зборі статистичної інформації, відсутність зацікавленості працівників органів місцевого самоврядування у проведенні такої складної і трудомісткої роботи.

 

3. Місцеві позики та їх розвиток в Україні

Одним з основних місцевих фінансових інститутів є комунальний кредит. Це складна система економічних відносин, що виникають між місцевою владою, з одного боку, та фізичними і юридичними особами – з іншого. При цьому органи місцевого самоврядування часто виступають позичальниками коштів, іноді – кредиторами.

Причина існування комунального кредиту, як і державного, полягає в постійній суперечності між потребами органів влади і реальними можливостями їх задоволення. Проте комунальний і державний кредити мають одну істотну відмінність, яка полягає у продуктивному характері комунального кредиту на відміну від державного.

Державні позики – випускаються з метою покриття бюджетного дефіциту;

місцеві позики – для здійснення інвестиційних, переважно прибуткових, проектів.

Комунальний кредит – це сукупність економічних відносин між органами місцевого самоврядування, з одного боку, та фізичними і юридичними особами – з іншого, за яких місцеве самоврядування часто виступає як позичальник, рідше – як кредитор.

 

Органи місцевого самоврядування для виконання своїх повноважень шукають джерела формування ресурсної бази, якими в основному є доходи бюджету і позики.

У більшості розвинутих країн за останні роки відбулося стрімке зростання обсягів як державних, так і місцевих запозичень. На це мали вплив кілька факторів:

1) населення психологічно легше сприймає збільшення державного боргу, тим більше скорочення обсягу видатків, ніж підвищення рівня оподаткування;

2) поширилися теоретичні обґрунтування доцільності запозичень у фіскальній політиці держав;

3) стрімко зростають обсяги фінансових ринків.

Місцеві запозичення мають позитивні та негативні ознаки (табл. 5)

Таблиця 5.

Порівняння характерних ознак місцевих запозичень

Позитивні властивості	Негативні властивості
Додаткове джерело фінансових ресурсів для органів місцевого самоврядування	Бюджет має додаткові зобов’язання щодо обслуговування боргу
Є можливість забезпечення відповідно до часу сплати податків й отримання суспільних послуг	Є ризики пов’язані з фіскальною, бюджетною, монетарною, валютною політиками держави
Сприяють ощадливішому ставленню органів влади до коштів бюджету	Запозичення коштів до бюджету не сприяє відшукуванню резервів розширення дохідної частини

 

Сучасна українська система місцевих запозичень активно формується з середини 90-х років минулого століття. У 1995 р. почав функціонувати вітчизняний ринок субнаціональних запозичень, контроль за випуском місцевих облігаційних позик було покладено на ДКЦПФР. Перші в Україні місцеві облігаційні позики з’явилися в 1995 р. у Дніпропетровську, Києві, Харкові і Донецьку. До 2000 р. місцевих позик було розміщено на суму більше 200 млн грн. Запозичені кошти використовувалися здебільшого для вирішення питань комунального господарства, житлового будівництва та розвитку міської транспортної інфраструктури. Пік активності вітчизняного ринку облігацій місцевих позик припав на 1996 – 1997 рр. У цей самий час було сформовано нормативно-правове забезпечення системи місцевих запозичень.

Спад активності вітчизняного ринку місцевих запозичень розпочався у 1998 р. Причиною цього, насамперед, вважають оголошення дефолту за випущеними в Одесі облігаціями на суму, що перевищила 91 млн грн.

 

Запозичення – операції, пов’язані з отриманням бюджетом коштів на умовах повернення, платності та строковості, у результаті яких виникають зобов’язання держави, АРК або місцевого самоврядування перед кредиторами.

Отже, на початкових етапах механізм місцевих запозичень в Україні мав певні недоліки внаслідок не відпрацьованості нормативної бази, а також допущених помилок у процесі випуску, розміщення і погашення позик, а також:

- первинне розміщення було надто тривалим і неповним за обсягом;

- були окремі неточності й помилки в підготовці документації;

- спостерігалося слабке кадрове і матеріально-технічне забезпечення;

- було недостатньо інформації про емісію;

- не було чітко визначених гарантій забезпечення позики, відповідальності емітентів, механізму стягнення боргів за облігаціями;

- відсутні стимули і пільги для покупців облігацій;

- не передбачався механізм дострокового погашення позики.

Новий етап розвитку муніципальних позик розпочався в Україні після ухвалення Бюджетного кодексу, а також Закону «Про цінні папери та фондовий ринок» (2006 р.), Постанови Кабінету Міністрів [28] і Положення ДКЦПФР [26].

Основні вимоги Бюджетного кодексу України щодо місцевих запозичень:

- ВР АРК та міські ради можуть здійснювати внутрішні запозичення (крім позик на покриття тимчасових касових розривів і позик з інших бюджетів);

- зовнішні запозичення можуть здійснювати лише міські ради міст, населення яких становить понад 800 тис. осіб;

- надходження від запозичень АРК та міс­цевого самоврядування перераховуються до бюджету розвитку місцевих бюджетів;

- запозичення здійснюються лише на визначену мету і підлягають обов'язковому поверненню;

- держава не несе відповідальності за зобов'язаннями щодо запози­чень до місцевих бюджетів;

- видатки на обслуговування боргу здійснюються за рахунок коштів загального фонду бюджету;

- видатки на обслуговування боргу місцевих бюджетів не можуть щорічно перевищувати 10 % видатків від загального фонду відповідно­го місцевого бюджету протягом будь-якого бюджетного періоду, в яко­му планується обслуговування боргу;

- за порушення графіка погашення боргу з вини позичальника від­повідна рада позбавляється права здійснювати нові запозичення протя­гом наступних п'яти років.

Сьогодні характерною ознакою вітчизняної системи місцевих запози­чень є наявність двох основних груп муніципальних позик, що викону­ють різні функції, але доповнюють одна одну:

1) позики, призначені для покриття тим­часових касових розривів, що виникають під час виконання місцевих бюджетів. Практика надання таких позик набула поширення із запровадженням ор­ганами казначейства касового обслуговування бюджетів усіх рівнів Такі позики надають регіональні управління держав­ного казначейства органам місцевої влади на безоплатній основі. Про­цедури цих запозичень не відзначаються складністю, а їх умови є доступ­ними для місцевих бюджетів усіх рівнів. Позики для покриття тимча­сових касових розривів дають змогу забезпечувати своєчасне здійснен­ня основних видів поточних видатків із загального фонду місцевих бю­джетів, насамперед видатків соціального спрямування;

2) запозичення до бюджетів розвитку ор­ганів місцевого самоврядування – дають можливість розширити комунальну інфраструктуру та зміцнити матеріально-фінан­сову базу муніципалітетів за рахунок реалізації прибуткових проектів. Ці запозичення спрямовуються не стільки на розв'язання локальних проблем, як на вирішення стратегічних питань, що дають змогу досяг­нути якісно вищого рівня фінансового забезпечення органів місцевого самоврядування. Такі запозичення можуть здійснюватися або шляхом випуску облігацій внутрішніх місцевих позик, або на основі укладення угод про отримання позик, кредитів, кредитних ліній у фінансових установах (рис. 3. 2).

 

 

Рис. 3.2. Форми місцевих запозичень до бюджету розвитку

 

Життєвий цикл облігацій внутрішніх місцевих позик, як і державних цінних паперів, включає такі стадії: визначення мети й умов випуску, безпосереднє виготовлення; первинне розміщення; обіг на ринку; погашення вартості цінних паперів у встановлені згідно з умовами випуску терміни (рис. 3.3).

 

1 2 3

 

 

Рис. 3.3. Життєвий цикл облігацій місцевих позик

 

 

Основні вимоги до механізму місцевих позик:

- прозорість механізму та неупередженість при виборі виконавців проектів;

- дієвість позики, яка передбачає акумулювання усієї запланованої суми коштів;

- ефективність позики, тобто порівняно невеликий обсяг додаткових витрат;

- вкладання коштів у прибуткові проекти;

- чітке визначення джерел погашення боргу;

- відносно невелика тривалість позики – не більше, ніж період активного використання об’єкта, який споруджується.

Одним з відповідальних етапів у випуску облігацій внутрішніх міс­цевих позик є початковий етап, що передбачає:

- визначення мети позики – конкретного проекту, який буде профінансований за рахунок залучених коштів;

- проведення ретельного аналізу проекту;

- визначення потенційних джерел погашення позики;

- прогнозування впливу реалізації проекту на соціально-економічний стан території тощо.

Зміст підготовчої роботи для здійснення місцевої позики такий:

- визначається мета випуску місцевої позики;

- проводиться економічний і фінансовий аналізи проекту;

- визначаються джерела погашення позики;

- прогнозується очікуваний вплив місцевої позики на доходи і ви­датки відповідного місцевого бюджету;

- здійснюється аналіз стану фінансового ринку;

- розробляється дизайн облігацій, визначаються умови їх випуску;

- визначаються агенти з продажу облігацій, реєстратори, агенти зі здійснення виплат;

- формується механізм адміністрування продажу та виплат за міс­цевою позикою;

- визначаються юридичні аспекти випуску місцевої позики.
Місцеві позики можуть бути таких видів:

- загальні – випускаються з метою обслуговування загальних або поточних потреб органів місцевого самоврядування, для фінансування проектів, які не приносять прибутків. Це – спорудження об’єктів у сферах науки, освіти, охорони здоров’я, офісних приміщень для органів місцевого самоврядування, благоустрій територій тощо;

- прибуткові – здійснюються під конкретний проект, реалізація якого матиме відповідну грошову вигоду – прибуток;

- проектні – призначені для фінансування капіталомістких проектів, їх погашення проводиться за рахунок місцевих надходжень і коштів державного бюджету. Для вітчизняної практики випуску місцевих позик найбільш характерними є загальні та проектні позики.

Загальна економічна і політична ситуація в країні, проблеми у сфері державних і місцевих фінансів зумовлюють недостатній рівень розвитку вітчизняного ринку місцевих позик. Основні фактори, що перешкоджають успішному функціонуванню системи муніципальних запозичень в Україні, представлені на рис.3.4.

На рис. 3.5. представлені умови здійснення запозичень, які визначені Положенням [23].

Функціонування місцевих запозичень зумовлює формування відповідного місцевого боргу територіальних громад, які здійснюють запозичення.

Місцевий борг – це загальна сума заборгованості АРК або територіальної громади міста, що складається з усіх випущених і непогашених боргових зобов’язань АРК або територіальної громади міста, з урахуванням боргових зобов’язань, що вступають у дію в результаті наданих гарантій за кредитами чи зобов’язань, які виникають на підставі законодавства або договору

Аналіз нормативно-правової бази місцевих позик свідчить про те, що вона є недостатньо відпрацьованою, фрагментарною та не дає змоги сфор­мувати цілісну систему регулювання місцевих запозичень. Розвиток місцевих запозичень в Україні суттєво гальмує також система наявних обмежень, не всі з яких обґрунтовані. Інший стримуючий фактор – слабо­розвинута інфраструктура вітчизняного ринку муніципальних цінних па­перів.

 

 

 

 

нестабільність умов господарювання; нерозвиненість вітчизняного ринку цінних паперів; нестабільність законодавчої бази, невизначеність і суперечність між окремими положеннями чинних законів у галузі цінних паперів; слабкість інформаційного забезпечення, відсутність об’єктивного і гласного рейтингу цінних паперів; відсутність обгрунтованої стратегії розвитку регіонів і міст України; недостатність досвіду фінансування місцевих видатків за рахунок випуску облігацій і небажання місцевих органів влади ризикувати; касовий метод бюджетного обліку не дає можливості отримувати повну інформацію про фінансовий стан позичальника; процедури складання та виконання бюджету не ґрунтуються на оцінюванні показників ефективності видатків, що знижує ефект від запозичень; недостатність кваліфікованих кадрів у системі місцевих органів влади

 

Рис. 3.4. Основні причини недостатнього

розвитку місцевих позик