Его изменения

Видовой состав субъектов федерации предопределяется пунктом 1 статьи 5 Конституции России. В юридическом смысле это означает, что членами Российской Федерации могут быть образования только установленной формы - республика, край, область, город федерального значения, автономная область, автономный округ.

В настоящее время Российская Федерация включает в себя 83 субъекта. Часть первая статьи 65 Конституции РФ закрепляет поименный исчерпывающий перечень субъектного состава РФ.[86]

Согласно части 2 данной статьи, принятие в Российскую Федерацию и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом.

Порядок изменения состава Российской Федерации и наименований ее субъектов - это, предусмотренные Конституцией РФ основания и процедуры внесения изменений в состав РФ, а также изменений в наименования субъектов РФ.

Присвоение и изменение наименования - прерогатива субъекта федерации. Это вытекает из сопоставления ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации, подтверждается постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 28 ноября 1995 г.[87], а также находит непосредственное закрепление в некоторых основных законах субъектов федерации (например, Свердловской области).[88]

Конституция (ч. 2 ст. 137) оговаривает, что в случае изменения наименования субъекта Федерации, его новое наименование подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ. В соответствии с постановлением Конституционного Суда РФ от 28 ноября 1995 г., содержащим официальное разъяснение ч. 2. ст. 137 Конституции РФ, определен упрощенный порядок включения в ст. 65 нового наименования субъекта РФ. При этом в постановлении специально оговорено, что новое наименование субъекта РФ, подлежащее включению в ст. 5 Конституции РФ в упрощенном порядке, не может затрагивать основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ в целом и интересы других государств, а также вести к изменению состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта, не должно содержать указания на иную форму правления, чем предусмотренная Конституцией РФ, затрагивать государственную целостность РФ, подразумевать или инициировать какие-либо территориальные претензии, противоречить светскому характеру государства и принципу отделения церкви от государства, ущемлять свободу совести, включать в себя противоречащие Конституции РФ идеологические и иные общественно-политические оценки, игнорировать исторические или этнические традиции.

Согласно разъяснениями Конституционного Суда РФ, изменение наименования субъекта РФ в соответствии с ч. 2 ст. 137 Конституции включается в текст ст. 65 Конституции указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им порядке. В спорных случаях Президент использует предоставленные ему Конституцией (ч. 1 ст. 85) согласительные процедуры. Первым нормативным актом такого рода стал Указ Президента от 09.01.1996 № 20, которым в Конституцию были включены новые наименования субъектов федерации - Республика Ингушетия (вместо Ингушская Республика) и Республика Северная Осетия – Алания (вместо Республика Северная Осетия).

Наименование индивидуализирует субъект федерации. Юридический смысл собственного имени заключается в том, что в Конституции России не может быть никакого другого субъекта с таким названием; соответствующие конституционные и договорные отношения возникают не с абстрактным субъектом, а, например, с Пермским краем или Волгоградской областью.

Конституцией предусмотрен особый порядок изменения ст. 65 (ч. 1 ст. 137). Положения этой статьи могут быть изменены федеральным конституционным законом только в случаях:

1) принятия в Российскую Федерацию иностранного государства или его части;

2) образования в ее составе нового субъекта в результате:

а) объединения существующих субъектов;

в) изменения конституционно-правового статуса субъекта.

Любое из названных преобразований Российской Федерации должно осуществляться в порядке, установленном Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»,[89] а применительно к случаю, связанному с изменением статуса субъекта, и в той мере, в какой изменения его вида (государственно-правовой формы) затрагивают данный статус, также с учетом положений пункта 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации (Статус субъекта Российской Федерации может быть изменен по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом).

Согласно статье 1 вышеупомянутого Федерального конституционного закона, принятие в Российскую Федерацию нового субъекта - это процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в результате присоединения к Российской Федерации иностранного государства или его части.

Принятие в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства или его части осуществляется по взаимному согласию Российской Федерации и данного иностранного государства в соответствии с международным (межгосударственным), заключенным Российской Федерацией с иностранным государством.

В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, если международным договором не предусматривается предоставление новому субъекту статуса края или области.

В случае принятия в Российскую Федерацию в качестве нового субъекта части иностранного государства этому субъекту предоставляется статус республики, края, области, автономной области или автономного округа в соответствии с международным договором.

Такая позиция законодателя вполне понятна, поскольку республики являясь равноправными субъектами России, все же обладают преимуществами, которые будут для иностранного государства желающего войти в состав Российской Федерации стимулирующим фактором.

Сама процедура принятия нового субъекта также регламентирована Федеральным конституционным законом от 17.12.2001 года:

1. Инициатором образования в Российской Федерации нового субъекта выступает иностранное государство (его часть), которое направляет Президенту РФ соответствующее предложение;

2. Президент Российской Федерации после поступления указанного предложения уведомляет о нем Совет Федерации Российской Федерации, Государственную Думу Российской Федерации, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации;

3. После этого, между Российской Федерацией и иностранным государством (его частью) подписывается международный договор;

4. По итогам подписания международного договора Президент Российской Федерации обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке соответствия Конституции Российской Федерации;

5. В случае, если Конституционный Суд РФ не найдет оснований противоречащих Конституции РФ, то международный договор вноситься на ратификацию в Государственную Думу РФ одновременно с проектом Федерального конституционного закона «О принятии в Российскую Федерацию нового субъекта»;

6. После принятия и вступления в силу данного Федерального конституционного закона и международного договора в ст. 65 Конституции Российской Федерации вносятся соответствующие изменения.

Как уже было сказано, помимо принятия в Российскую Федерацию нового субъекта, предусмотрена такая возможность изменения состава России как образование нового субъекта федерации. Согласно статье 2 Федерального конституционного закона от 17.12.2001 № 6-ФКЗ, образование в составе Российской Федерации нового субъекта - это процедура, предусматривающая изменение состава субъектов Российской Федерации в соответствии с настоящим Федеральным конституционным законом и не связанная с принятием в Российскую Федерацию иностранного государства или его части.

Образование в составе Российской Федерации нового субъекта может быть осуществлено в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации.

Все процедуры, связанные с образованием нового субъекта можно разбить на две основные стадии: до выдвижения официальной инициативы и после нее.

Первая стадия связана с выявлением потребности в изменении статуса субъекта. Она не ограничена во времени, не определена какими-либо рамками и границами.

Основными предпосылками объединения субъектов Российской Федерации могут выступать:

1) правовые (закрепление в Конституции Российской Федерации, и федеральных законах возможности объединения субъектов Российской Федерации);

2) социально-экономические (неравномерность экономического развития субъектов Федерации, повышение уровня жизни населения);

3) организационно-управленческие (повышение эффективности государственного управления) и др.

Саму процедуру образования нового субъекта после обращения с официальной инициативой, которая принадлежит заинтересованным субъектам (т.е. двум и более субъектам Российской Федерации, на территориях которых образуется новый субъект Российской Федерации) можно подразделить на следующие этапы:

1. Совместное предложение законодательных (представительных) органов государственной власти и высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта направляется Президенту Российской Федерации;

2. Президент Российской Федерации уведомляет о полученном предложении об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Совет Федерации, Государственную Думу, Правительство Российской Федерации и при необходимости проводит с ними соответствующие консультации.

3. Высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов государственной власти) заинтересованных субъектов Российской Федерации выступаю с инициативой проведения референдума по вопросу образования нового субъекта.

4. По итогам проведенных в заинтересованных субъектах референдумов могут возникнуть следующие ситуации:

Ø если референдум признается несостоявшимся или результаты будут признаны недействительными, в этих субъектах Российской Федерации может быть проведено повторное голосование, но не позднее чем через 45 дней со дня вступления в силу решения избирательной комиссии субъекта;

Ø В случае, если вынесенный на голосование вопрос не получил одобрения на референдуме хотя бы одного из указанных субъектов Российской Федерации, инициатива образования в составе Российской Федерации нового субъекта может быть вновь выдвинута теми же заинтересованными субъектами Российской Федерации не ранее чем через год.

Ø Если референдум состоялся, то официальные данные о результатах предоставляются Президенту Российской Федерации.

5. Президент Российской Федерации вносит в Государственную Думу РФ проект федерального конституционного закона об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта;

6. Федеральный конституционный закон об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта принимается палатами Федерального Собрания Российской Федерации в порядке, предусмотренном статьей 108 Конституции Российской Федерации.

7. После принятия и вступления в силу данного Федерального конституционного закона в ст. 65 Конституции Российской Федерации вносятся соответствующие изменения.

Таким образом, законодательно закреплена только одна возможность образования в составе России нового субъекта – путем объединения.

Подразумевалось, что основная направленность Федерального конституционного закона от 17.12.2001 года – это совершенствование субъектного состава Российской Федерации посредством укрупнения субъектов. Однако получилось так, что именно этот аспект изменения субъектного состава крайне слабо отражен в Законе, и радикальное укрупнение субъектов вряд ли может быть достигнуто посредством практической реализации его норм, ибо процедура объединения субъектов слишком громоздка и может быть весьма длительной даже на фоне стремления к объединению у населения при отсутствии политической воли к объединению у властей отдельных регионов. Практика показала, что данный закон существенного воздействия на процесс изменения субъектного состава Российской Федерации не оказал. Так с 2003 года по настоящее время в Российской Федерации принято только 5 Федеральных конституционных законов об образовании в России нового субъекта Федерации и предстоящих изменений в данной сфере не предвидится.[90]

Основной целью укрупнения регионов, безусловно, являлось сокращение количества субъектов федерации. Существовавшее к началу 2000-х годов количество - 89 субъектов - было явно чрезмерным, а управление таким количеством субъектов Федерации малоэффективным. Поэтому одним из основных обоснований необходимости укрупнения является обеспечение большей эффективности управления обширными территориями России.

При объединении субъектов немаловажное значение имеет экономическая развитость регионов, поскольку центр заинтересован в объединении не слабых субъектов между собой, а наоборот, финансово самостоятельных доноров с дотационными субъектами. Большинство регионов в настоящее время являются реципиентами и только 13 субъектов не получают помощи из федерального бюджета.[91]

Достаточно распространена идея и о том, что укрупнение субъектов Федерации может происходить на основе ассоциаций экономического взаимодействия. Это мнение отчасти подтверждается успешным развитием ассоциаций. Входящие в них субъекты начинают испытывать потребность в более тесной интеграции и через ассоциации совместно решают вопросы экономического, социального и даже политического характера. Это постепенно создает предпосылки к объединению субъектов, причем во главу угла ставится не столько организационно-политический аспект ассоциаций, сколько их экономический потенциал.[92]

По мнению М.В. Глигич-Золотаревой, для того чтобы превратить ассоциации в «локомотивы» процесса укрупнения, необходимо коренных образом изменить их правовой статус. Ассоциации призваны стать ступенью между регионами и федеральным центром, шагом вперед по направлению к созданию новых субъектов Федерации, первым этапом укрупнения.[93]

Действующее законодательство предусматривает также возможность изменения статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66 Конституции РФ). Так, в частности, статус автономного округа, входящего в край, область, может быть изменен по взаимному согласию округа и области (края) в соответствии с федеральным конституционным законом.

Ситуация, однако, такова, что края (области) вряд ли дадут согласие на выход автономных округов из их состава и непосредственное вхождение в Федерацию. Обычно в автономных округах с их малочисленным населением имеются богатые природные ресурсы (в частности, нефть, газ). Значительную долю поступлений в краевой, областной бюджет края и области получают за счет эксплуатации природных ресурсов (газа, нефти, металлов) в автономных округах. Округа же не желают делиться с краем, областью финансами, которые они получают за счет природных ресурсов. Есть и другие причины неэкономического характера, в том числе нежелание подчиняться краю, области, стремление демонстрировать свою самостоятельность как равноправного (по Конституции) субъекта.

На современном этапе реформирование структуры Российской Федерации может идти по двум основным направлениям:

Во-первых, закрепление единой формы всех субъектов Российской Федерации,

Во-вторых, территориальное преобразование статуса субъектов, которое будет направлено на создание равных во всех отношениях регионов Российской Федерации.

При этом следует учитывать, что само по себе укрупнение субъектов не решит существующих проблем, поэтому все преобразования должны происходить поэтапно, опираясь на научно обоснованную и законодательно закрепленную базу. Возможно также, что для создания новой структуры федеративного устройства потребуются не только объединение, но и разделение, выделение или иные формы изменения статуса субъектов. В связи с чем, необходимо принять предусмотренный ч. 5 ст. 66 Конституции Федеральный конституционный закон «Об изменении статуса субъектов Российской Федерации». Однако преобразование должно происходить исключительно на добровольной основе, только тогда данный процесс станет максимально эффективным.

Среди проблем, сдерживающие процесс реформирования субъектного состава Российской Федерации, главенствующее место занимает отсутствие конституционно-правовой концепции развития российского федерализма, позволяющей определить оптимальное количество субъектов.

До настоящего времени в науке отсутствует концепция развития федеративных отношений. Проводимые в рамках заседаний комитетов Государственной Думы и Совета Федерации круглые столы и конференции не могут дать результата, поскольку носят формальный характер. Все законопроекты, вносимые Комитетом по делам федерации и регионального развития, направлены лишь на внесение изменений в уже существующие нормативные акты и касаются, как правило, либо вопросов разграничения компетенции, либо государственной службы, либо бюджетной политики.