Прохождение государственной службы

Прохождение государственной службы начинается с момента поступления на нее и характеризуется любыми изменениями, происходящими в государственно-служебной деятельности лица, вплоть до ее прекращения. Как правовое явление прохождение государственной службы — это совокупность правовых отношений, возникающих в связи с изменениями в государственно-служебной деятельности лица.

Государственно-служебная деятельность является сложным, многообразным явлением. В ходе ее осуществления возникают различные служебные правоотношения, У каждого государственного служащего они свои, особые, а прохождение государственной службы у них — отличное от других. Это обусловлено различиями должностей государственной службы, а также особенностями, которые привносят в процесс осуществления государственной службы и реализации полномочий по должности сами государственные служащие.

Однако в государственной службе различных субъектов можно выделить общие виды правовых отношений, которые регламентированы правом и возникают независимо от каких-либо особенностей службы и субъектов ее несения. Отношения, обладающие общими признаками, целями и задачами, объединяются в группы

¹ Архив Министерства труда и социальной защиты.

и образуют этапы прохождения государственной службы. Таким образом, прохождение государственной службы — самостоятельная часть института государственной службы, которая включает в себя различные этапы. Общими для всех государственных служащих являются следующие этапы ее прохождения: стажировка, аттестация, повышение квалификации, поощрение и ответственность, перемещение по службе, прекращение.

Таким образом, прохождение государственной службы начинается с момента замещения должности в результате поступления на нее и заканчивается в связи с ее прекращением. При этом поступление на государственную службу не включается нами в качестве этапа в прохождение государственной службы, а выделяется как ее самостоятельный институт. По нашему мнению, поступление на государственную службу является не этапом, а основанием для ее прохождения, обладает особенностями, имеет свои правовые основания и условия. Вместе с тем, законодательство и большинство ученых прохождение государственной службы понимают широко и включают в него в качестве одного из этапов поступление на государственную службу.

В процессе осуществления государственно-служебной деятельности служащие проходят стажировку.

Стажировка для государственных служащих проводится в двух видах. Она может осуществляться с целью учебы, привития профессиональных навыков при назначении на должность (если такая стажировка является обязательной). При этом она является условием поступления на государственную службу. Стажировка также может представлять собой этап прохождения государственной службы, являясь одной из форм повышения квалификации после назначения на должность.

Стажировка как этап прохождения государственной службы осуществляется с целью углубления теоретической и специальной подготовки государственных служащих, совершенствования их профессиональных и деловых качеств, проверки практических навыков и организаторских способностей для более эффективной работы служащего на занимаемой должности или на предполагаемой должности более высокого уровня.

Виды стажировки: внутри республики и за рубежом; краткосрочная (до 1 месяца) и долгосрочная (от 1 месяца до 1 года).

В каждом конкретном случае стажировки устанавливаются свои задачи. Задачами могут быть: обучение с целью восприятия лучшего опыта работы, новых методов организации и управле-

ния; изучение опыта работы профильного структурного подразделения государственного органа; получение новых практических навыков в результате непосредственного участия в работе государственного органа на конкретных должностях. Цели, конкретные задачи, сроки, условия стажировки определяются руководителем органа, направившего на стажировку. Организация и общее руководство ею осуществляется кадровыми службами направляющей организации.

В принимающей стажера организации приказом руководителя назначается руководитель-консультант из числа высококвалифицированных специалистов, который руководит, организует и контролирует работу стажера. По окончании стажировки стажеру выдаются все необходимые документы (характеристика-отзыв, свидетельство о прохождении стажировки и др. в соответствии с законодательством), а также стажером представляется отчет об итогах стажировки с приложением методических, практических и других материалов. Руководитель органа на основании представленных материалов выносит свое решение об успешности прохождения стажировки.

Прохождение стажировки служащими государственного аппарата регламентируется специальным нормативным актом — Положением «О стажировке служащих государственного аппарата Республики Беларусь», утвержденного Постановлением Государственного комитета по труду и социальной защите населения от 31 марта 1994 г. №42\

Аттестация государственных служащих является самостоятельным этапом прохождения государственной службы. Общей целью ее проведения является совершенствование системы подбора и расстановки кадров для успешного решения задач государственной службы. Конкретная цель проведения аттестации определяется законодательством. Так, в соответствии со статьей 18 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» «служащие государственного аппарата проходят аттестацию с целью оценки их практической деятельности, уровня профессиональной подготовки, правовой культуры, способности работать с людьми»². Аттестация должностных лиц таможенных органов проводится также в связи с необходимостью оценки их служебной деятельности, мо-

^{^[1]} Бюллетень нормативно-правовой информации. 1994. № 6.

² Ведомости Верховного Совета Республики Беларусь. 1993. № 32. Ст. 416; 1994. № 14. Ст. 191; 1995. № 17. Ст. 176.

рально-деловых качеств, повышения их персональной ответственности за результаты работы.

Конечной целью проведения аттестации является определение соответствия государственных служащих предъявляемым им требованиям по замещаемым должностям и перспективам их служебного роста. Аттестация, таким образом, представляет своего рода оценку служебной деятельности государственных служащих.

В рамках общей цели проведения аттестации можно выделить ее конкретные задачи: установление соответствия занимаемой должности, выявление перспектив применения способностей государственных служащих, выявление кандидатур в резерв на выдвижение, определение необходимости повышения квалификации, подготовки и переподготовки государственных служащих.

Для обеспечения максимальной объективности оценки служебной деятельности государственного служащего аттестация осуществляется не единолично должностным лицом органа государственного управления, а специально созданной аттестационной комиссией, в установленном порядке с соблюдением всех необходимых процедурных форм.

Поскольку аттестация — это трудный процесс как для аттестуемого, так и для комиссии, установлена определенная очередность ее проведения. Как правило, аттестация в органах государственного управления проводится один раз в 5 лет. Сокращенные сроки установлены для руководящих работников — один раз в 2,5 года в виду особого характера замещаемых ими должностей и для дипломатических работников — один раз в 3 года в виду особого характера дипломатической службы, связанной, в том числе с ротациями по ней. Очередная аттестация должностных лиц таможенных органов проводится не чаще одного раза в два года, но не реже одного раза в три года. Судьи проходят очередную аттестацию как периодически — один раз в 5 лет, так и в исключительном порядке. Он применяется в отношении судей, впервые назначенных на должность судьи и не имеющих квалификационного класса,— в течение первых шести месяцев работы, а также при присвоении очередного квалификационного класса судьи — не позднее одного месяца со дня истечения срока его пребывания в присвоенном квалификационном класс. Исключительные случаи аттестации предусмотрены для таможенных работников. По приказу начальника таможенного органа его должностные лица аттестуются в связи с

упущениями и недостатками в служебной деятельности. Законодательством предусмотрены основания для проведения внеочередной аттестации служащих. Она возможна в связи с

возобновлением контракта, переводом на вышестоящую работу или другую деятельность, в целях присвоения более высокого разряда оплаты труда. Для некоторых категорий государственных служащих предусмотрены дополнительные основания проведения внеочередной аттестации. Так, например, согласно Указу Президента Республики Беларусь от 17 июля 1996 г. № 253 «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов»¹ внеочередная аттестация может проводиться для руководящих работников, проработавших в должности более одного года и не прошедших курсов повышения квалификации; не достигших по истечении одного года положительных результатов в работе руководимой отрасли (предприятия, организации, учреждения).

Внеочередная аттестация судей проводится при назначении на должность судьи бессрочно, если судья был назначен (избран) на определенный срок полномочий; при назначении судьи на должность председателя, заместителя председателя соответствующего суда; при назначении судьи на должность судьи в вышестоящий суд; при досрочном присвоении квалификационного класса или понижении в квалификационном классе.

В практике не исключаются случаи, когда имеют место два и более оснований для проведения очередной, исключительной и (или) внеочередной аттестации. При наличии нескольких оснований для проведения аттестаций проводится одна аттестация.

Порядок проведения аттестации определяется законодательством Республики Беларусь. Для различных видов государственных служащих разработаны с учетом особенностей государственной службы и замещаемых ими должностей свои нормативные акты о порядке проведения аттестации. Так, например, правовым основанием для проведения аттестации служащих государственного аппарата является «Положение об аттестации служащих государственного аппарата» (постановление Министерства труда Республики Беларусь от 31 января 1994 г. № 18²). Руководящие кадры системы государственных органов проходят аттестацию в

^{^[1]} Собрание указов Президента и постановлений Кабинета Министров Республики Беларусь. 1996. № 21; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 1999. № 33; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь, 1999. № 20, Ст. 561; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 4.

соответствии с нормами Указа Президента Республики Беларусь «О совершенствовании работы с руководящими кадрами в системе государственных органов». Судьи проходят аттестацию в соответствии с Положением о квалификационной аттестации и квалификационных классах судей судов Республики Беларусь (утв. Указом Президента Республики Беларусь от 4 декабря 1997 г. № 62 б¹). Должностные лица таможенных органов аттестуются в соответствии с Положением «О порядке проведения аттестации должностных лиц таможенных органов Республики Беларусь»².

Во всех органах государственного управления на основании общих нормативных актов принимаются свои акты о порядке и условиях проведения в них аттестации. Например, решением Минского горисполкома от 13 марта 1997 г. № 195 утверждено Положение «Об аттестации государственных служащих аппарата горисполкома, районных администраций, их подразделений, руководителей и заместителей руководителей городских служб, предприятий и организаций, основанных на коммунальной собственности»³, а решением Минского областного исполнительного комитета от 29 апреля 1996 г. утверждено Положение «О порядке проведения аттестации председателей райгорисполкомов и их заместителей, руководителей структурных подразделений облисполкома, областных служб, предприятий и организаций коммунальной собственности»⁴.

Аттестация в органах государственного управления проводится на основании приказа руководителя. Приказ об аттестации утверждает сроки и график проведения аттестации, список аттестуемых, председателя, секретаря и членов аттестационной комиссии, перечень необходимых материалов на аттестуемых и порядок их представления и доводится до сведения работников не менее чем за месяц до начала аттестации.

Аттестационная комиссия назначается из числа руководящих работников органа и его структурных подразделений, высококвалифицированных специалистов. В состав комиссии входят также

^{^[1]} Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 35; 1998. № 29. Ст. 737; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 51.

² Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2001. № 73.

³ Архив Мингорисполкома.

⁴ Архив Миноблисполкома.

представители работников и (или) общественных организаций — участников коллективных договоров (соглашений). При необходимости создаются несколько аттестационных комиссий, специализация которых зависит от особенностей профессионально-квалификационного состава работников, подлежащих аттестации.

Законодательством предусмотрены основания для освобождения от аттестации. От аттестации освобождаются: лица, проработавшие в должности менее одного года; выпускники учебных заведений, направленные в государственные органы по договорам (заявкам) в течение одного года работы после окончания учебного заведения; беременные женщины. Женщины, находившиеся в отпуске по уходу за ребенком до трех лет, подлежат аттестации не ранее чем через год после выхода их на работу.

Важным направлением в работе с государственными служащими в сфере государственного управления является повышение квалификации. Основная цель повышения квалификации государственных служащих — обеспечение постоянного соответствия уровня их профессиональной подготовки задачам социально-экономического и политического развития республики, совершенствование управленческих знаний, умений и навыков, позволяющих успешно выполнять свои служебные обязанности.

Повышение квалификации строится на принципах системности и периодичности, обязательности, дифференцированного подхода, перспективности.

Формы повышения квалификации: должностное — с отрывом от работы сроком до одного месяца; целевое — с отрывом от работы по мере необходимости по индивидуальной программе; обучение в виде стажировки, в форме ежемесячных семинаров, которые проводятся по индивидуальной групповой программе, самообразование. Повышение квалификации может осуществляться в структуре органа государственного управления и за его пределами, внутри республики и за рубежом.

Одной из форм повышения квалификации является самообразование. Самообразование по индивидуальным планам осуществляется между периодами систематической учебы путем участия служащих в проблемных семинарах и конференциях, а также через решение актуальных управленческих задач.

Процесс любого вида обучения, кроме самообразования, завершается одной из форм итогового контроля знаний: сдачей экзаменов, зачетов, защитой реферата (выпускной работы). При организованной форме повышения квалификации в учебных группах

по итогам положительного завершения процесса обучения выдается соответствующий сертификат установленного образца.

Организация повышения квалификации государственных служащих осуществляется руководством государственного органа.

Общие основы повышения квалификации, целевые учебные программы разрабатываются Академией управления при Президенте Республики. Это учебное заведение является ведущим вузом республики в общей системе повышения квалификации и непосредственно обеспечивает повышение квалификации руководящих работников органов государственного управления. Повышение квалификации на его базе обеспечивается ведущими учеными республики, профессорско-преподавательским составом Академии управления при Президенте Республики Беларусь, другими учебными и научно-исследовательскими организациями. В целях повышения эффективности учебного процесса, его практической направленности проводятся встречи со слушателями и организуются выступления перед ними руководителей органов исполнительной власти, опытных специалистов предприятий, организаций, учреждений.

Руководящие кадры органов государственного управления обязательно не реже одного раза в год повышают квалификацию. Для обеспечения непрерывного роста профессионального уровня руководящих кадров устанавливается порядок, который предусматривает при назначении работника на новую должность обязательное повышение его квалификации по одной из существующих форм обучения.

Для обеспечения надлежащей реализации важного этапа прохождения государственной службы — повышения квалификации государственных служащих, в отраслевых системах управления создаются самостоятельные отраслевые институты повышения квалификации.

Работники правоохранительных органов (суда и прокуратуры) и учреждений юстиции повышают квалификацию в Институте переподготовки и повышения квалификации судей, работников прокуратуры и учреждений юстиции при Белгосуниверситете.

Прохождение государственной службы связано с процессом перемещения по должностям и продвижением по государственной службе.

Перемещения — это любые изменения, затрагивающие изменения должностей государственного служащего, т.е. любое движение по служебной лестнице. Таким образом, понятие и сущность

перемещения по административному праву отличаются от его понятия и сущности по трудовому праву. Согласно Трудовому кодексу перемещением признается любое существенное изменение условий труда, занятие иной, не идентичной занимаемой ранее должности.

Перемещение в процессе прохождения государственной службы может осуществляться на вышестоящую должность, равнозначную должность, нижестоящую должность. Все названные виды перемещения возможны не только в пределах данного органа, но и при переходе (переводе) на службу в другой орган.

Перемещения могут осуществляться по личной инициативе служащего, с его согласия и принудительно. По личной инициативе служащего возможны перемещения на нижестоящую и равнозначную должность, в том числе по состоянию здоровья и по семейным обстоятельствам. С согласия государственного служащего осуществляются перемещения в случае его перехода на вышестоящую или равнозначную должность по инициативе нанимателя при отсутствии причин для принудительного перемещения. Принудительное перемещение без согласия служащего может быть: на равнозначную должность — при необходимости замещения других должностей, для более целесообразного использования служащего с учетом его профессиональных, деловых и личных качеств или на нижестоящую должность — при сокращении штатов или занимаемой должности и невозможности перемещения на равнозначную должность, по состоянию здоровья, по итогам аттестации, в порядке дисциплинарной ответственности.

В процессе прохождения государственной службы осуществляется продвижение государственных служащих по служебной лестнице. Продвижение — это этап служебного роста государственного служащего. Оно может быть связано с перемещением на вышестоящую должность. В этом случае происходит прямой карьерный рост государственного служащего. Он осуществляется в форме вертикального продвижения.

Другие формы положительных изменений в карьере государственного служащего не связаны с ростом по должности. Они осуществляются в виде горизонтального продвижения по службе и проявляются в присвоении более высокого квалификационного или тарифного разряда, категории, повышении в классе, звании, чине, ранге, увеличении денежного содержания.

В процессе прохождения государственной службы широко применяются все виды продвижения государственных служащих,

так как они имеют большое значение и позволяют достичь двух важных целей: «госорган комплектуется компетентными, наиболее достойными кадрами, а сам служащий реализует свою естественную потребность в раскрытии своих способностей»¹.

Прохождение государственной службы завершается ее прекращением. Она может прекращаться по основаниям, предусмотренным Трудовым кодексом (ст. 35), а также по основаниям, предусмотренным в специальном законодательстве. Так, например, основанием для прекращения службы в государственном аппарате в соответствии со статьей 21 Закона «Об основах службы в государственном аппарате» может быть отставка служащего государственного аппарата. Право на отставку возникает при наличии совокупности указанных в Законе условий: достижение определенного возраста, наличие установленного общего и специального (в качестве служащего государственного аппарата) стажа работы. Таким образом, выход в отставку с назначением пенсии в определенном размере возможен до достижения служащим пенсионного возраста.

Прекращение государственной службы возможно в связи с расторжением контракта по основаниям, предусмотренным в нем. К ним, в частности, могут относиться: истечение срока контракта, не предоставление декларации о доходах и имуществе или указание в ней неполных (недостоверных) сведений и др. основания для его досрочного прекращения по инициативе нанимателя или по требованию служащего. Все возможные основания для прекращения контракта со служащими государственного аппарат предусмотрены в Положении «О порядке и условиях заключения контрактов со служащими государственного аппарата»².

^{^[1]} Панова И.В. Продвижение по службе по Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» // Государство и право. 1998. № 2. С. 13.

² Собрание постановлений Правительства Республики Беларусь. 1994. № 4. Ст. 41; Собрание декретов, указов Президента и постановлений Правительства Республики Беларусь. 1997. № 9. Ст. 317; № 26—27. Ст. 893; 1998. № 1. Ст. 17; Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 1.