Понятие органа государственного управления (исполнительной власти)

Действующее законодательство не содержит четкого определения государственных органов, призванных.осуществлять исполнительную власть, в отличие от законодательной и судебной власти. Так, в статье 90 Конституции записано, что законодательным органом Республики Беларусь является Парламент — Национальное собрание Республики Беларусь. В соответствии со статьей 109 Конституции «судебная власть в Республике Беларусь принадлежит судам».

Из статьи 106 Конституции следует, что единственным органом, осуществляющим исполнительную власть в Республике Беларусь, является Правительство — Совет Министров Республики Беларусь. Между тем, в части 2 статьи 9 Закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» говорится о том, что местные исполнительные комитеты входят в систему органов исполнительной власти.

Виды других государственных органов, входящих в эту систему, не определены. Можно предположить, что и Президент Республики Беларусь входит в систему органов исполнительной власти, поскольку он обладает широкими управленческими полномочиями и по существу возглавляет систему исполнительной власти, а также другие государственные органы, которые по действующему законодательству называются органами государственного управления.

Органы государственного управления являются частью государственного аппарата, поэтому им присущи основные черты, свойственные всем другим государственным органам. Государство немыслимо без аппарата особой публичной власти. Наличие такого аппарата является одной из составляющих государства. Органы государственного управления одновременно обладают

также специфическими свойствами, обособляющими их в отдельную систему органов.

Для органа государственного управления характерны следующие черты:

1) орган государственного управления — это, в первую очередь, государственная организация, коллектив людей, коллектив (группа) государственных служащих, определенным образом организованный и юридически оформленный;

2)основной целью, предназначением такого коллектива служащих является осуществление задач и функций государства;

b. указанные задачи и функции осуществляются посредством особого вида государственной деятельности — государственного управления;

c. он наделен государственной властью, которая закрепляется во властных полномочиях;

d. каждый орган имеет масштаб деятельности;

e. каждый орган имеет внутреннюю структуру;

f. орган государственного управления обладает определенной самостоятельностью;

g. орган государственного управления соответствующим образом учреждается.

Первый признак позволяет отличать органы государства, в том числе и органы государственного управления, от негосударственных организаций и подчеркивает, что органы — это коллективы, граждане, точнее, государственные служащие. Любой государственный орган образуется путем издания юридически значимого правового акта и действует от имени государства. Общественные, кооперативные и частные организации оформляются волей их членов, действуют от их имени.

Государственными организациями являются также государственные предприятия, учреждения и иные коллективы людей, не являющиеся государственными органами.

Существуют и иного рода организации: религиозные, совместные с зарубежными, акционерные общества. Все они не являются государственными органами.

Цель создания государственных органов — реализация задач и функций государства. В процессе развития общества возникает потребность в регулировании общественных отношений, в учете, контроле, защите общества, осуществлении принуждения и т.п., следовательно, возникает потребность в наличии специального аппарата государства, предназначенного для осуществления перечисленных задач и функций.

Государственные задачи и функции многообразны, среди них важное место отводится управленческим, осуществляемым преимущественно органами государственного управления. Законотворчеством занимается законодательный орган, осуществление судебной функции относится к судебным органам.

Разнообразие и специфика задач и функций государства обусловливают особые виды государственной деятельности для их осуществления.

" Общепризнанно, что каждый государственный орган наделен государственной властью, государственно-властными полномочиями.

В соответствии со статьей 6 Конституции вся «государственная власть в Республике Беларусь осуществляется на основе разделения ее на законодательную, исполнительную и судебную». Каждый вид государственной власти реализуется соответствующей системой государственных органов. Из этого можно сделать два вывода: исполнительная власть осуществляется всеми органами государственного управления (исполнительной власти), каждый подобный орган наделен не вообще государственной властью, а исполнительной властью, поскольку иной власти для таких органов не существует.

Следовательно, независимо от того, назван в законодательстве орган государственного управления органом исполнительной власти или нет, в любом случае он является ее носителем.

Определенной частью исполнительной власти обладают и иные государственные органы— прокуратура в лице прокуроров, суды в лице их председателей и др. Им необходима такая власть для осуществления внутриорганизационного государственного управления. Однако они не являются органами исполнительной власти, поскольку их главное предназначение— не реализация государственного управления, а иные цели — прокурорский надзор, правосудие.

В юридической литературе бытует мнение, что государственное управление — это любая деятельность государства, а органами, ее осуществляющими, является Национальное собрание Республики Беларусь и др. Такая позиция противоречит Конституции Республики Беларусь, Закону «О Совете Министров Республики Беларусь и подчиненных ему государственных органах» и другим нормативным правовым актам и превращает названные органы из законодательных, судебных, прокурорского надзора в органы государственного управления. Подобный подход к пониманию государственного управления (исполнительной власти) противоречит конституционному принципу разделения властей.

Власть — понятие не только государственное. Она существует в любом организованном коллективе. Содержание же и ее характер неодинаковы в зависимости от того, где и в каких целях она осуществляется.

Содержание властных полномочий носителей исполнительной власти включает:

1. издание органом от имени государства актов юридического характера;

2. обеспечение и реализация актов путем применения принуждения;

3. осуществление контроля, надзора (наблюдения) за исполнением актов.

Под актами следует понимать любые правовые формы, в которых выражаются волевые действия, повеления, распоряжения, указания, поручения и т.д. Принимать (издавать) подобные акты не всегда уполномочен весь коллектив служащих, а чаще всего только его руководитель или другое должностное лицо.

Правом обеспечивать реализацию актов посредством проведения организаторской работы и т.п. обладает, как правило, более широкий круг членов организации (или даже все члены), поскольку в подобных действиях отсутствует прямое проявление власти. О них не следует забывать, ибо без проведения названных действий акты могут остаться нереализованными. Между тем следует подчеркнуть, что подобная деятельность осуществляется от имени государства. Этим определяется ее значение и влияние на исполнителей (например, вышестоящий орган проводит организаторскую, разъяснительную работу в отношении нижестоящего, подчиненного органа, лица).

Власть проявляется в применении принуждения. Виды принуждения разнообразны и многочисленны. Однако не все государственные органы обладают одинаковыми возможностями по применению указанных средств. Органы государственного управления имеют право на применение административного принуждения, включая и дисциплинарное. Не исключается и такой вариант, когда одни органы издают акты, а другие наделены правами обеспечивать их исполнение.

Немаловажной формой выражения власти является осуществление контроля, надзора или наблюдения за исполнением актов. Подобные виды действий осуществляются, как правило, против воли и желания подконтрольных с принятием впоследствии правовых актов или даже мер принуждения.

Без наличия у государственных органов властных полномочий они не могли бы успешно функционировать, осуществлять свои задачи и функции.

Следовательно, наличие у органа власти как возможности подчинить своей воле волю других является важным средством для осуществления органами государства своей деятельности.

Масштаб деятельности органа определяется его компетенцией, территорией или соответствующей сферой. Масштаб устанавливается нормами права и не может выбираться самим органом по его усмотрению, быть беспредельным, безграничным. Определение масштаба деятельности исключает вмешательство в чужие дела, в компетенцию других органов, их подмену и т.п. Нарушение границ деятельности может быть основанием для признания его деятельности некомпетентной.

Существенным признаком органа является наличие его внутренней структуры. Внутренняя структура выражается в делении коллектива служащих на звенья (группы) с учетом, как правило, функций, отдельных задач. В результате происходят относительное обособление групп служащих и специализация выполнения общих задач. Каждая группа отличается особенностями своей компетенции.

Некоторые ученые полагают, что государственный орган может быть представлен и одним человеком, отдельным гражданином данного государства (например, глава государства — президент), другие рассматривают любое должностное лицо как орган. Так, Г.И. Никеров пишет, что «орган... означает любое должностное лицо или управление, как входящее в другое административное учреждение, так и самостоятельное, которое на основании закона имеет полномочия предпринимать окончательные и обязательные к исполнению действия; это действие может быть обжаловано какому-либо вышестоящему административному органу»¹.

В целом с таким мнением можно согласиться. Однако следует пояснить, что президент имеет свой аппарат, и некоторые из предоставленных ему полномочий он вправе осуществлять через эти органы. Подобное относится и к должностным лицам. У каждого должностного лица есть подчиненные, т.е. аппарат, иногда состоящий из структурных звеньев. Властные же полномочия имеются только у должностных лиц и ими осуществляются. Простые служащие такими полномочиями не наделены, поэтому не существует

¹ Никеров Г.И, Указ. соч. С. 33.

ни одного органа, состоящего из одного человека. Президент избирается для того, чтобы возглавить государство или правительство, т.е. в конечном итоге определенный орган, аппарат.

Одним из признаков органа является его определенная самостоятельность. «Определенная» потому, что он не полностью обособлен от других органов. Он входит в соответствующую систему, имеет подведомственные (подчиненные) органы или сам подчинен какому-либо органу, т.е. тесно взаимодействует с другими органами как по горизонтали, так и по вертикали.

Самостоятельность органа определяется наличием у него своей компетенции, которая показывает место органа в системе государственного аппарата, а в отношении органа управления, кроме того — в управленческом механизме (системе),

Самостоятельность проявляется в обособленности, независимости от других при решении вопросов своей компетенции, возможностях осуществлять компетенцию, проявлении собственной инициативы, предприимчивости, а также в ответственности за качество и результаты своей деятельности.

Орган государства (орган государственного управления) соответствующим образом образуется, реорганизуется и ликвидируется.

Некоторые ученые, отмечая этот признак, утверждают, что государственные органы учреждаются государством¹. Подобное заявление слишком общо. Ведь государство — это не только государственный аппарат, но и множество иных составляющих, которые никак не могут участвовать в образовании органов.

Правильнее говорить о существовании некоего устанавливаемого законодательством порядка образования, реорганизации и ликвидации органов.

С введением в Беларуси института президентства значительные полномочия в рассматриваемой области имеет Президент Республики Беларусь (ст. 84 Конституции). Подобными полномочиями обладают Совет Министров, министерства и другие республиканские органы государственного управления, а также местные исполнительные и распорядительные органы, т.е. все наиболее важные государственные органы обладают в большей или меньшей мере полномочиями по учреждению органов.

К признакам государственного органа относится и его ответственность перед другими государственными органами за свою деятельность.

¹ Бахрах Д.Н. Административное право

Органы государственного управления обладают следующими специальными свойствами:

1. Основным и наиболее важным специальным свойством органов государственного управления является то, что они специально предназначены для осуществления государственного управления, т.е. исполнительной и распорядительной деятельности (исполнительной власти).

2. Органы государственного управления самые многочисленные по сравнению с иными государственными органами и имеют наиболее разветвленную структуру. В одной административной территориальной единице (районе, городе, области) их может быть несколько десятков, в то же время — один орган прокуратуры, один-два судебных органа.

3.Органы государственного управления образуются с учетом особых принципов — отраслевого, функционального, линейного, которые не могут применяться при образовании органов прокуратуры и судебных органов, не говоря уже о законодательном органе.

4.В построении систем органов государственного управления наиболее выражена иерархическая организация: а) вертикальная; б) горизонтальная; в) смешанная, горизонтально-вертикальная.

Вертикальная организация имеет место там, где все органы, входящие в нее, подчинены центру (например, органы железнодорожного, воздушного транспорта, налоговые органы). Вероятно, вертикальная организация действует и в так называемой президентской вертикали.

Горизонтальная организация существует в том случае, когда органы, находящиеся в административно-территориальной единице, подчиняются только соответствующему местному исполнительному и распорядительному органу. К ним следует отнести юридическую службу исполнительных комитетов, отделы записи актов гражданского состояния (загсы), отделы (управления) по учету и распределению жилой площади, отделы (управления) капитального строительства, отделы организаторской и кадровой работы.

Наиболее широко распространены смешанные организации. В такую организацию входят органы, находящиеся в так называемом двойном подчинении, т.е. по горизонтали и по вертикали. К ним относятся органы культуры, по труду и социальной защите, по делам молодежи, внутренних дел, образования, торговли, сферы обслуживания и др. Все названные органы находятся в подчинении местных исполкомов, структурными единицами ко-

торых являются, а также аналогичных вышестоящих органов, включая соответствующие органы в центре.

Иерархическая организация тесно связана с принципами централизации и децентрализации. В вертикальной организации преобладает принцип централизации и в меньшей степени — принцип децентрализации. В организации горизонтального характера господствующим является принцип децентрализации. В смешанной организации должен преобладать принцип децентрализации. Децентрализация предназначена для того, чтобы на основе интересов центра учитывались местные условия и особенности, больше проявлялась местная инициатива, существовало разнообразие приемов и средств движения к общей цели.

Смешанная организация предполагает четкое нормативно- правовое разграничение полномочий органов на горизонтальном и вертикальном уровнях. В случае отсутствия такой регламентации нередко превалирует централизация, что является нежелательным.

Без централизации не может быть государственного управления. Преимущества ее заключаются в придании управлению единства, в недопущении местничества, т.е. соблюдения только своих узкоместных интересов в ущерб общему делу.

Как отмечает Ж. Ведель, «она (центральная администрация — Авт.) позволяет добиться максимальной эффективности и управления с наименьшими затратами, так как центральная администрация располагает техническими средствами, необходимыми при любой операции сколько-нибудь крупного масштаба, которых обычно недостает местным коллективам. Централизация позволяет, кроме того, координировать деятельность местных служб и снизить их стоимость: три службы по уборке мусора в соседних коммунах будут стоить гораздо дороже, нежели одна служба, действующая в трех коммунах»¹.

Между тем централизация содержит в себе и негативные моменты: удаляет органы управления от объектов управления, от населения, следовательно, от досконального знания его потребностей и надежд. Кроме того, она может вести к бюрократическому централизму, авторитаризму в управлении.

Децентрализация не допускает подобных негативных моментов в управлении. По этой причине иерархическая организация

^{^[1]} Ведель Ж. Указ. соч. С. 400

должна строиться на разумном сочетании централизации и децентрализации.

Значимым специальным признаком органов государственного управления является и то, что они воздействуют на управляемых квазисудебным, административным путем, в том числе и нормотворчеством. Судебная и прокурорская власти не обладают подобными возможностями. При этом можно спорить о пределах применения таких средств. Однако полностью лишить органы государственного управления квазисудебного порядка невозможно. Они просто -перестанут быть органами государственного управления.

Органам государственного управления присущи повседневность работы и практическая организация исполнения правовых актов.

В административно-правовой литературе к специальным признакам органов государственного управления относят порядок их образования и деятельность должностных лиц от имени органов¹.

Совокупность названных выше свойств позволяет получить общее представление об органе государственного управления.

Орган государственного управления — это государственный орган (организация), призванный осуществлять исполнительную и распорядительную деятельность (исполнительную власть) посредством повседневной и практической организации исполнения Конституции, законов и иных нормативных правовых актов.

Предприятия и учреждения также являются коллективами граждан, соответствующим образом организованными и учрежденными, т.е. государственными организациями. В этом сходство предприятий, учреждений с органами государственного управления.

Другие признаки органов не относятся к предприятиям, учреждениям. Цель их создания, основное предназначение иные, чем органов. Предприятия, учреждения создаются для осуществления хозяйственной деятельности, оказания социальных услуг. Как правильно отмечает Д.Н. Бахрах, «продукцией» органов является информация, чаще всего облеченная в форму решений, а продукцией предприятий и учреждений являются материальные ценности, услуги.

Предприятия, учреждения в целом не наделены властными полномочиями, не выполняют исполнительной и распорядительной деятельности. Этим занимается администрация предприятия, учреждения. Она является органом предприятия, учреждения и осуществляет управление внутри его.

^{^[1]} Административное право / Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. С. 150; Бахрах Д.Н. Административное право. С. 76.

При этом внутреннее управление не имеет отличий от внешнего, исходящего из министерства или местного исполнительного органа, кроме масштаба деятельности. Внутреннее управление — это не что иное, как разновидность государственного управления¹, и осуществляется оно государственным органом от имени государства.

Администрация, организует производство, оказание услуг, труд людей, воздействует на их поведение, в том числе и с помощью власти, издания соответствующих правовых актов (например, зачисление и увольнение работников, привлечение их к дисциплинарной ответственности). Не исключается издание нормативных правовых актов в виде инструкций, т.е. администрацией осуществляется регулирование общественных отношении. Администрация утверждает (принимает) правила внутреннего распорядка, положения о ее структурных подразделениях и т.п., т.е. властвует.

В государстве нет иной власти, кроме государственной, а администрация государственного предприятия, учреждения может осуществлять только исполнительную власть. Следовательно, не предприятия, учреждения, а их администрация является органом государственного управления (исполнительной власти).