А. Б. Агапов 49 страница

Основная цель государственного регулирования в сфере добычи и оборота драгоценных металлов и драгоценных камней — в обеспечении публичных финансовых потребностей. В этих целях создаются государственные фонды, основным источником их формирования являются драгоценные металлы и драгоценные камниРоссийской Федерации, полученные у коммерческих организаций за счет средств федерального бюджета^[1114].

Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней, входящий в его состав Алмазный фонд Российской Федерации, а также золотой запас России, относятся к золотовалютным резервам Российской Федерации. Имущество, входящее в их состав, находится в федеральной собственности и может быть использовано (за исключением имущества Алмазного фонда Российской Федерации) для обеспечения публичных потребностей в соответствии с планами, утвержденными федеральным Правительством. Имущество, входящее в состав Алмазного фонда Российской Федерации, предназначено для экспонирования и научного изучения и не подлежит отчуждению, остальное имущество — прежде всего аффинированное золото в слитках, входящее в состав золотого запаса, используется для обеспечения общегосударственных нужд (например, золотовалютные резервы могут быть использованы ЦБ РФ для поддержания устойчивости курса рубля и в иных целях осуществления финансовой политики)^[1115]. Таким образом, имущественные отношения, возникающие в связи с владением, пользовани­ем и распоряжением имуществом Государственного фонда драго­ценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, регулируются бюджетным и иным административным законодательством.

Государственная политика в сфере оборота драгоценных металлов и драгоценных камней

Установление государственной монополии на отдельные виды деятельности в сфере производства и оборота драгоценных металлов и драгоценных камней означает их осуществление под контролем государства и в целях финансирования публичных потребностей. Государственная монополия установлена на экспорт необработанных алмазов, а также на опробование и клеймение государственным пробирным клеймом ювелирных и иных бытовых изделий из драгоценных металлов. Установление государственной монополии означает ограничение действия механизмов рыночной конъюнктуры (например, конкурентной состязательности субъектов предпринимательства), а в некоторых случаях влечет за собой установление обязательных требований к организационно-правовой форме соответствующей коммерческой организации.

Лицензирование деятельности банков по обороту драгоценных металлов и драгоценных камней отнесено к ведению Банка России. Применительно к указанной деятельности он осуществляет все лицензионные полномочия, в том числе и аннулирует лицензии^[1116].

Лицензирование представляет собой один из методов реализации разрешительных полномочий, обеспечивающий публичные интересы. Кроме лицензирования, к таким методам относится также сертификация драгоценных металлов, драгоценных камней и продукции из них, т.е. деятельность по подтверждению их соответствия установленным качественным и количественным характеристикам и техническим требованиям. Таким образом, наряду с лицензией к индивидуальным правовым актам, устанавливающим гражданскую и административную правоспособность коммерческой организации, относится также и сертификат соответствия^[1117].

Нормативно-правовое регулирование деятельности по обороту драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляется Президентом РФ, Правительством РФ и Минфином России. Нормативными правовыми актами регламентируется порядок оборота драгоценных металлов и драгоценных камней, устанавливаются дополнительные обязанности субъектов предпринимательства, например их обязанность по купле-продаже драгоценных металлов, драгоценных камней в соответствии с утвержденными обязательными классификаторами и прейскурантами^[1118]. Таким образом, нормативно-правовое регулирование устанавливает обязательные требования в сферах разрешительной политики и ценообразования, причем в последнем случае ограничивается коммерческий потенциал субъекта предпринимательства.

Нормативно-правовое регулирование в сфере оборота драгоценных металлов и драгоценных камней осуществляет Минфин России (подчиненные ему ведомства вправе принимать только акты индивидуального применения)^[1119], а также Банк России — применительно к лицензионным полномочиям банков.

Публичные контроль и надзор

Государственная регламентация отношений в сфере оборота драгоценных металлов и драгоценных камней предусматривает установление обязательных требований по их учету, хранению и транспортировке. Организации, осуществляющие указанную деятельность, обязаны представлять статистическую и иную информацию в Росстат и в другие органы исполнительной власти^[1120]. Обязательные требования по учету устанавливаются посредством нормативно-правового регулирования, при этом правовые акты, предусматривающие учетные обязанности субъектов частного права, принимаются только в случаях, определенных Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях». Таким образом, в данном случае рассматриваемым Федеральным законом устанавливаются дополнительные информационные обязанности, влекущие за собой ограничение неимущественных прав коммерческой организации, применительно к которой такие обязанности установлены.

К мерам, ограничивающим имущественные права лица, относятся обязательные требования по владению, пользованию и распоряжению драгоценными металлами и драгоценными камнями, предусматривающие их обязательную продажу публичным организациям для пополнения федерального государственного фонда и соответствующих фондов субъектов РФ. Отказ публичной организации от приобретения драгоценных металлов, драгоценных камней означает установление дополнительных обременений коммерческой деятельности, в частности при распоряжении таким имуществом^[1121]. Драгоценные металлы и драгоценные камни переходят в собственность соответствующей коммерческой организации с момента их добычи из недр. Ограничение правомочий собственника может быть установлено лицензией или предусмотрено публичным договором (например, договором поставок продукции для федеральных нужд)^[1122] либо — как в рассмотренном выше случае — обусловлено отказом публичной организации от заключения соответствующего гражданско-правового договора. К косвенным методам государственного регулирования, ограничивающим гражданскую правоспособность субъекта предпринимательства — юридического лица, относится установление обязательных требований к его организационно-правовой форме^[1123].

Имущественные права лица могут быть ограничены при осуществлении им публичных обязанностей, обусловленных проведением государственного контроля и надзора, в том числе и в случаях применения мер административного пресечения. Прекращение всех имущественных прав на драгоценные металлы и драгоценные камни возможно только при их незаконной добыче, производстве или использовании. В этих случаях конфискация является санкцией, применяемой к нарушителю. Конфискация применяется в отношении собственника драгоценных металлов, драгоценных камней при незаконном производстве и использовании либо при нарушении правил их добычи (например, добычи драгоценных металлов, драгоценных камней физическим лицом либо коммерческой организацией, не наделенной правомочиями лицензиата). У нарушителя изымается имущество, которым он владеет или распоряжается на незаконных основаниях, т.е. право собственности в этих случаях не возникает. Таким образом, применение мер, ограничивающих имущественные права лица, является следствием публичного регулирования, т.е. в указанных случаях такие меры применяются в отношении коммерческих организаций, осуществляющих легитимную предпринимательскую деятельность. В отличие от них полное прекращение всех имущественных правомочий возможно только при совершении правонарушения^[1124].

Административная конфискация и иные рассмотренные выше методы ограничения имущественных прав лица относятся к мерам публичного принуждения. Порядок их осуществления регламентируется административным законодательством; предписания ГК РФ в этих случаях не применяются.

Государственный контроль и надзор в сфере оборота драгоценных металлов и драгоценных камней представляет собой особую разновидность публичного финансового контроля: права и обязанности сторон при его осуществлении регламентируются исключительно Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»^[1125]. Властные полномочия должностных лиц обусловлены проведением ординарного и превентивного государственного контроля, а также осуществлением федерального пробирного надзора. К субъектам государственного контроля и надзора относятся специализированные федеральные службы: Федеральное казначейство, а применительно к обороту драгоценных металлов, драгоценных камней, входящих в федеральный фонд, — Федеральная служба финансово-бюджетного надзора^[1126]. К объектам государственного контроля (надзора) относятся коммерческие организации, осуществляющие добычу драгоценных металлов, драгоценных камней, публичные организации, участвующие в их использовании (например, воинские части и воинские формирования). Мероприятия по контролю и надзору проводятся в отношении некоммерческих организаций, участвующих в обороте драгоценных металлов, драгоценных камней (общественных объединений и др.), а также в отношении индивидуальных предпринимателей, осуществляющих финансовые операции с ними. Таким образом, к подконтрольным объектам относятся не только юридические лица — субъекты предпринимательства и некоммерческие организации, но и указанные физические лица^[1127].

Меры властного принуждения, применяемые при проведении контрольных мероприятий

Ординарный государственный контроль в рассматриваемой сфере проводится постоянно и предусматривает проведение ревизий и проверок деятельности государственных и иных организаций, добывающих драгоценные металлы и драгоценные камни или участвующих в их обороте. Проведение ординарного государственного контроля сопряжено с применением мер властного принуждения, ограничивающих имущественные права объекта контроля, и прежде всего мер административного пресечения в виде осмотра помещений, транспортных средств, досмотра физических лиц и изъятия вещей. При осмотре офисов и иных помещений, а также осмотре транспортных средств могут применяться меры, блокирующие использование находящегося в них имущества (например, опечатывание помещений и мест постоянного или временного хранения имущества, а также опечатывание документов, подлежащих контролю)^[1128]. В отношении должностных лиц контролируемых организаций, а также индивидуальных предпринимателей применяются меры пресечения в виде административного задержания и административного досмотра лица и находящегося при нем имущества^[1129].

Изъятию вещей и документов всегда предшествует проведение досмотра помещений организации или осмотра физического лица. Указанные меры административного пресечения представляют собой единое процессуальное действие. Как правило, изъятие имущества необходимо для проведения процессуальных действий, осуществляемых в стационарных условиях (экспертизы и др.). В этих целях проводятся отбор продукции (материалов) из драгоценных металлов и драгоценных камней, взятие проб и образцов их лома и отходов^[1130]. Таким образом, ординарный контроль, сопряженный с применением мер административного пресечения, включает в себя и последующие процессуальные действия (например, экспертизу имущества, являющегося вещественным доказательством по делу об административном или ином правонарушении).

Ограничение имущественных прав лица может быть обусловлено существом меры административного пресечения, влекущей релятивные ограничения личных неимущественных прав (например, права на свободу передвижения лица, в отношении которого применено административное задержание).

При проведении превентивного контроля допускается применение рассмотренных выше мер властного принуждения, однако в отличие от ординарного контроля применение таких мер ограничено сроком, указанным в предписании контролирующего органа.

Легитимность проведения соответствующего контрольного мероприятия подтверждается индивидуальным правовым актом, выносимым должностным лицом контролирующего органа. К таким актам относятся:

а) предписания о применении соответствующей меры административного пресечения^[1131];

б) предписания об устранении нарушений, выявленных при проведении контроля^[1132];

в) протоколы об административном правонарушении и иные правовые акты, принимаемые в соответствии с КоАП РФ^[1133].

Таким образом, к рассматриваемым правовым актам относятся предписания, принимаемые в случаях, установленных Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», и акты процессуального обеспечения, принимаемые в отношении лица, подозреваемого в совершении административного правонарушения, в случаях, определенных КоАП РФ. Неисполнение предписания о проведении контроля и обусловленной контрольной деятельностью меры административного пресечения квалифицируется по ч. 1 ст. 19.4 КоАП РФ. Неисполнение предписания об устранении нарушений или их ненадлежащее исполнение (например, просрочка установленных сроков исполнения) квалифицируется по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ.

Меры административного пресечения, предусмотренные Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», применяются к лицу, подозреваемому в совершении правонарушения, независимо от применения к нему мер властного принуждения, установленных КоАП РФ или другими федеральными законами.

Федеральный пробирный надзор

Федеральный пробирный надзор предусматривает проведение специализированных мероприятий наряду с контрольной деятельностью. Федеральный пробирный надзор, отнесенный к ведению Российской государственной пробирной палаты (РГПП), предусматривает применение мер властного принуждения. Такие меры отличаются от властных действий контролирующего органа по предпосылкам их применения. В частности, федеральный пробирный надзор проводится в целях защиты прав субъектов предпринимательства — изготовителей ювелирных и других бытовых изделий из драгоценных металлов и драгоценных камней от недобросовестной конкуренции, а также в целях защиты прав потребителей таких изделий. В отличие от них меры административного пресечения применяются в ходе контрольной деятельности в целях выявления и раскрытия правонарушений. Проведение таких мер обусловлено фактом правонарушения, тогда как пробирный надзор представляет собой превентивную правоохранительную деятельность, направленную на предотвращение деликтов.

Федеральный пробирный надзор предусматривает клеймение государственным пробирным клеймом всех ювелирных изделий, а также проведение технической и иных видов экспертизы драгоценных металлов и драгоценных камней^[1134]. Экспертная деятельность осуществляется по инициативе РГПП. В некоторых случаях проведение экспертиз обусловлено постановлением правоохранительного органа (например, органа дознания, суда общей юрисдикции или арбитражного суда).

Наряду с функциями пробирного надзора к ведению государственных инспекторов пробирного надзора отнесено осуществление функций ординарного и превентивного контроля за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней. В этих случаях государственные инспекторы наделены предусмотренными выше властными полномочиями контролирующего органа^[1135].

Таким образом, к ведению РГПП наряду с функциями надзора отнесено проведение специализированного публичного контроля, а также отдельных разрешительных полномочий (в частности, сертификации драгоценных металлов и драгоценных камней)^[1136].

Административная ответственность
за нарушения правил оборота драгоценных металлов
и драгоценных камней

Нарушение порядка добычи или оборота драгоценных металлов и драгоценных камней квалифицируется по ст. 19.14 КоАП РФ^[1137]. Неисполнение юридическим лицом имущественных обязанностей, установленных Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях», например уклонение от их обязательной сдачи на аффинаж или обязательной продажи, влечет за собой применение административного штрафа в соответствии с указанной ­статьей КоАП РФ, либо (если это деяние совершено в крупном размере) квалифицируется как преступление, предусмотренное ст. 192 УК РФ.

К субъектам административного правонарушения относятся должностные лица частного и публичного права, а также организации всех форм собственности.

Должностные лица Росфиннадзора и Федерального казначейства вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 19.14 КоАП РФ, применять меры административного пресечения в виде осмотра помещений лица, подозреваемого в совершении указанных правонарушений, изъятия вещей и документов, необходимых для рассмотрения дел об административных правонарушениях, ареста указанных вещей, а также осуществлять иные процессуальные действия (в частности, такие лица вправе обращаться к сотрудникам полиции в целях административного задержания лиц, подозреваемых в совершении проступка, либо применения к ним иных мер административного пресечения). Таким образом, при возбуждении и рассмотрении дел об административных правонарушениях должностные лица, осуществляющие контроль за оборотом драгоценных металлов и драгоценных камней, вправе избрать должную альтернативу своих действий: применить административное задержание или иные меры административного пресечения в соответствии с Федеральным законом «О драгоценных металлах и драгоценных камнях» либо инициировать их применение сотрудником полиции^[1138].

31.8. Методы государственного санкционирования отношений в сфере организации и проведения лотерей

Предназначение публичной регламентации

Минфин России осуществляет нормативно-правовое регулирование отношений, возникающих в области организации и проведения лотерей. Подведомственная Минфину ФНС России осуществляет разрешительные и контрольные функции в рассматриваемой сфере^[1139].

Под лотереей понимается игра, в соответствии с которой устанавливаются права и обязанности сторон — организатора, проводящего розыгрыш ее призового фонда, и участника, который имеет право на выигрыш. Лотерея проводится в соответствии с административным договором. Права и обязанности сторон договора, в частности имущественные отношения, определяются Федеральным законом от 11 ноября 2003 г. № 138-ФЗ «О лотереях»; гражданским законодательством указанные отношения не регулируются^[1140].

 К публичным участникам отношений, возникающих при организации и проведении лотереи, относятся ФНС России (на нее возложено проведение всероссийской государственной лотереи), орган исполнительной власти субъекта РФ или муниципальный орган, которые проводят соответственно региональные государственные и муниципальные лотереи. Права и обязанности публичных участников обусловлены административным договором, определяющим условия проведения соответствующей лотереи. Публичные участники являются организаторами лотереи и осуществляют полномочия в сферах:

государственного санкционирования;

регламентации имущественных отношений;

контроля и надзора.

Публичные участники применяют санкции к нарушителям законодательства или инициируют процедуру их привлечения к гражданско-правовой, административной или уголовной ответственности. Все рассмотренные полномочия Федеральным законом «О лотереях» отнесены к методам публичного регулирования. В соответствии с указанным Законом государственные (муниципальные) органы устанавливают обязанности частноправовых участников или применяют к ним меры принуждения.

 К частноправовым субъектам отношений, возникающих при организации и проведении лотерей, относятся:

а) участник лотереи — лицо, обладающее правом на участие в розыгрыше призового фонда лотереи на основании заключенного с организатором лотереи договора;

б) оператор лотереи — юридическое лицо, уполномоченное организатором лотереи на ее проведение.

Частноправовой участник представляет собой пассивную сторону административных отношений; реализация его имущественных прав или неимущественных интересов обусловлена решением соответствующего публичного органа, последний санкционирует коммерческую деятельность оператора лотереи либо определяет методы осуществления своих имущественных обязанностей перед участником лотереи^[1141].

Методы публичного санкционирования

Государственное санкционирование отношений, возникающих в сфере организации лотерейной деятельности, предусматривает выдачу разрешений на проведение ординарных лотерей — региональных и муниципальных лотерей, проводимых в соответствии с разрешениями, выдаваемыми органом исполнительной власти субъекта РФ, муниципальным органом, на территории которых проводятся лотереи^[1142]. В отличие от указанного порядка, при проведении государственных лотерей (всероссийских и региональных), а также муниципальных лотерей, организуемых исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления, получения разрешения не требуется. Государственные лотереи проводятся по решению высшего органа исполнительной власти субъекта РФ или (применительно к муниципальным лотереям) по решению исполнительно-распорядительного органа местного самоуправления. Операторы государственных и муниципальных лотерей определяются по результатам проведения открытых конкурсов, организуемых соответствующим публичным органом. Имущественные права и обязанности операторов определяются договором, заключаемым с государственным (муниципальным) органом — организатором лотереи^[1143].

ФНС России организует проведение всероссийских государственных лотерей и устанавливает технико-экономические требования к их проведению^[1144]. Нормативно-правовое регулирование в сфере организации и проведения лотерей возложено на Минфин России.

Действие разрешения на проведение ординарной лотереи может быть приостановлено соответствующим публичным органом в случаях нарушений законодательства, выявленных при осуществлении государственного контроля (надзора). В указанных случаях орган исполнительной власти или муниципальный орган инициируют судебную процедуру отзыва разрешения. Таким образом, разрешение представляет собой правоустанавливающий документ, выдаваемый оператору лотереи и подтверждающий легитимность осуществляемой в соответствии с ним коммерческой деятельности^[1145]. Выдача разрешения означает наделение субъекта предпринимательства правами и обязанностями, т.е. влечет за собой изменение его статуса в области коммерческой деятельности и в сфере публичных отношений с контролирующими и иными правоохранительными органами^[1146].

Регламентация публичных имущественных отношений

К методам государственной регламентации имущественных отношений относится установление обязательных требований к размерам призового фонда лотереи, а также к суммам целевых отчислений от лотереи, производимых ежеквартально организатором лотереи^[1147]. Целевые отчисления от лотереи зачисляются в доход соответствующего бюджета и используются для финансирования сфер социального и культурного строительства. Перечисление таких денежных средств для обеспечения иных публичных нужд (например, для финансирования деятельности в сферах обороны и безопасности) законодательством не предусмотрено^[1148]. Контроль за целевым использованием выручки от проведения лотерей возложен на ФНС России^[1149].

В зависимости от технологии проведения лотерей устанавливаются обязательные требования к содержанию соответствующих публичных договоров:

при заключении договора (контракта) между организатором лотереи и оператором лотереи орган исполнительной власти (муниципальный орган) делегирует свои публичные полномочия коммерческой организации. Однако в случае нарушения такой организацией условий проведения лотереи ответственность перед участниками лотереи несет государственный (муниципальный) орган, заключивший договор^[1150];

сторонами договора на участие в лотерее являются организатор лотереи и участник лотереи (при проведении стимулирующей лотереи такой договор является безвозмездным)^[1151].

Имущественные и иные обязательства сторон при заключении рассмотренных договоров определяются Федеральным законом «О лотереях» и иным административным законодательством^[1152], а в случаях, предусмотренных им, также и гражданским законодательством.

Договоры о делегировании полномочий и договоры об участии в лотерее устанавливают публичные обязанности коммерческой организации, проводящей лотерею от имени и по поручению соответствующего государственного (муниципального) органа, в том числе имущественные обязанности, предусматривающие распределение доходов, а также информационные и иные неимущественные обязанности (в том числе и обусловленные проведением государственного контроля и надзора). Для рассмотренных публичных договоров характерно неравенство участников этих отношений. Например, при распределении выручки, полученной от лотереи, доминируют публичные имущественные потребности, подлежащие первоочередному удовлетворению.

Оператор лотереи вправе привлекать на договорной основе кредитные организации.

 Договорные отношения с кредитной организацией при проведении ординарных лотерей, в отличие от рассмотренных выше, регламентируются гражданским законодательством. Заключаемый в этом случае кредитный договор предусматривает возмездное оказание услуг либо осуществление определенных Федеральным законом «О лотереях» видов деятельности. Договор устанавливает целевые функции кредитной организации, при этом последняя не вправе оказывать другие услуги, осуществлять иные виды деятельности^[1153].

 Определенную специфику имеют договорные отношения организатора (оператора) лотереи с кредитной организацией при проведении государственных лотерей. Договор заключается коммерческой организацией, действующий от имени и по поручению органа исполнительной власти. Сторонами договора являются субъекты частного права — коммерческая организация, осуществляющая публичные функции, и кредитная организация, привлеченная для реализации целевых функций. Обязательственные отношения сторон в этом случае регламентируются административным договором, участником которого может быть только кредитная организация, имеющая право работать со средствами бюджетов различных уровней (т.е. управомоченная осуществлять публичную деятельность). Привлечение кредитных организаций при проведении негосударственных (муниципальных) лотерей не допускается^[1154].

Публичный контроль за организацией и проведением лотерей

К ведению органа исполнительной власти (муниципального органа), выдавшего разрешение на проведение лотереи, отнесено проведение контроля за соблюдением коммерческой организацией публичных обязанностей, установленных договором (например, соблюдением обязательных нормативов отчислений), а также обязанностей перед участниками лотереи. Государственный контроль при проведении лотерей отнесен к ведению ФНС России. Контрольные мероприятия, предусмотренные Федеральным законом «О лотереях», назначаются при проведении ординарных лотерей, т.е. методы финансового контроля, установленные указанным Федеральным законом, не применяются при проведении всероссийских или региональных государственных лотерей. Документы бухгалтерского учета и финансовой отчетности организаторов ординарных лотерей подлежат ежегодной аудиторской проверке; кроме финансовых документов, проверяется также иная информация, подтверждающая выполнение коммерческой организацией, проводящей лотерею, имущественных и иных публичных обязанностей, установленных соответствующим договором^[1155].

Административная ответственность за нарушение законодательства об организации и проведении лотерей

В случае уклонения коммерческой организации от исполнения информационных и иных обязанностей контролирующий орган выдает нарушителю предписание об устранении выявленных нарушений в установленный срок.

 Неисполнение предписания контролирующего органа либо просрочка его исполнения квалифицируется по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ^[1156].

 Нарушение порядка государственного санкционирования, установленного при организации и проведении лотерей, квалифицируется по ч. 1 ст. 14.27 КоАП РФ.

 Нарушение коммерческой организацией публичных имущественных обязанностей (т.е. несвоевременное перечисление целевых отчислений) квалифицируется по ч. 2 ст. 14.27 КоАП РФ, отказ в выплате выигрыша, а также нарушение порядка или сроков выплаты выигрыша, предусмотренных условиями лотереи, влечет за собой назначение административного штрафа в соответствии с ч. 3 ст. 14.27 КоАП РФ.

Таким образом, нарушения законодательства о лотереях квалифицируются в соответствии с общим предписанием ч. 1 ст. 19.5 и ст. 14.27 КоАП РФ, устанавливающей административную ответственность ad hoc.

Субъектом административной ответственности являются коммерческие организации или их должностные лица. Административная ответственность публичных организаций за нарушение законодательства о лотереях не предусмотрена.