Имперская «азиатская» концепция бюрократии

По­скольку эта модель свое наиболее полное воплощение получи­ла в азиатских империях, ее можно называть "азиат­ской" или "восточной" и рассмотреть прежде всего на примере ее классической формы — бюрократии китайской, тем более, что о ней у нас ходят легенды, представляющие ее едва ли не образцом государственной службы. Между тем на самом деле "китайская модель", несмотря на ее некоторые формальные совпадения с моделью веберовской (прежде всего — система экзаменов на право получения должности и ступенчатая долж­ностная иерархия), по своим фундаментальным принципам и целям ей противоположна.

Изложим основные черты "второй" модели в ее китайском варианте. Как известно, в древнем и средневековом Китае не существовало права частной собственности на землю в европейском смысле. Император — Сын небес — был единственным Наставником всех земель страны. Подданные же, согласно традиции, считались как бы членами одной большой семьи во главе с императором. Соответственно чиновники были управителями императорской собственностью. В качестве другой аналогии, имевшей целью придать как бы высшую легитимность существующей системе правления, приравняв ее к космическому мировому порядку, использовался образ императора как полярной (центральной) звезды, а его министров — окружающих звезд и созвездий.

Человеческая же природа рассматривалась как сочетание света и тьмы, т. е. хорошего и плохого. Отсюда и задача бюрократии понималась не как служение общественным интересам, а как смягчение негативных последствий от действия в принципе неискоренимых пороков людей, дабы обеспечить эффективную власть Сына небес.

Соответственно и вся пресловутая система экзаменов на возможность занятия должности чиновника была весьма специ­фичной и предполагала всего лишь проверку способности кандидатов эффективно служить императору и, главное, обеспечивать устойчивость, неизменность системы вне зависимости и мости от меняющихся исторических условий и обстоятельств. И действительно, стабильность системы власти и управления в Китае была беспрецедентной. Она просуществовала почти без изменений больше двух тысяч лет — вплоть до XX века.

Одним из главных секретов этой уникальной стабильности мало то, что при всей той гигантской роли, которую играло в функционировании системы чиновничество, оно не имело воз­можности осознать себя самостоятельной политической силой, ни оставалось на положении императорских лакеев. Этому слу­жил тщательно соблюдавшийся принцип автомизации бюрок­ратии.

К числу механизмов подчинения чиновника не бюрократической структуре власти как таковой, не интересам бюрократической элиты, а лишь милости императора, можно отнести:

1) отсутствие у чиновников узкой специализации, делавшее возможным их безболезненную взаимозаменяемость подобно однородным частям механизма;

2) постоянный избыток кандидатов на должности, преследовавший ту же цель (сдача экзаменов отнюдь не гарантировало получение должности, а лишь позволяла войти в число претедентов на нее, само же ожидание могло длиться неограниченно долго, но быть сокращено взяткой, что тоже, впрочем, не давало гарантий успеха);

3) крайнюю ограниченность перспектив служебной карье­ры (чиновник часто оставался в одной и той же должности весь срок своей службы, тоже часто составлявший лишь нескольких лет), что лишало смысла создание столь обычной в других бюрократических системах лестницы личных связей для продвижения наверх;

4) личную зависимость всех чиновников от императора;

5) жесткие меры против неформальных связей в среде чиновников, чтобы предотвратить возникновение в их среде устойчивых коалиций; к числу таких мер относились: неукоснительно действовавший в моральном кодексе китайской бюрократии запрет на личную дружбу, запрещение чиновникам принадлежавшим к единому семейному клану, служить в од ной провинции, запрет на браки с женщинами из числа местных жителей, на приобретение собственности, находящейся под юрисдикцией чиновника (нужно заметить, что все эти мерь приводили к существенным потерям и снижали эффективности работы административной машины в целом, однако предотвращение любой потенциальной возможности возникновения чиновничьей среде организованной коалиции считалось безусловным приоритетом);

6) финансовую зависимость чиновника не от императорс­кого жалованья (обычно довольно небольшого и далеко не по­крывавшего расходы на получение должности), а от его уме­ния выжать из императорских подданных максимум доходов, в том числе — и в свою личную пользу, что неизбежно превра­щало чиновника в очень уязвимого нарушителя законов со всеми сопутствующими последствиями — страхом разоблачения, не­уверенностью даже в ближайшем своем будущем, возможнос­тью держать его "на крючке" и т. п.;

7) отсутствие у чиновников каких-либо личных или корпо­ративных гарантий от их произвольных увольнений, пониже­ний в должности и перемещений; все законы были сформули­рованы таким образом, что чиновник просто не мог их не нарушать и потому находился под постоянным страхом разоб­лачения и наказания, что делало его полностью зависимым и беззащитным перед высшей властью (в этом — одно из ключе­вых отличий китайских чиновников от "веберовских" бюро­кратов);

8) наконец, особо тщательный контроль за потенциально более опасной для власти высшей и средней бюрократией по­средством разветвленной сети секретной полиции (цензоров), практики непосредственной связи императора с низшим эше­лоном бюрократии, минуя ее промежуточные уровни, отсут­ствие должности главы правительства, функции которого ис­полнял сам император, и, конечно, личная система всех назначений1).

Известный китаевед Л. С. Переломов, анализируя влияние легистской политической доктрины на организацию китайс­кой администрации, перечисляет в сущности близкий набор механизмов, содержавшихся в виде системы предписаний в легизме — политическом учении, практически лежавшем в ос­нове всей китайской государственной системы: 1) системати­ческое обновление аппарата; 2) равные возможности для чи­новников; 3) четкая градация внутри самого правящего класса; 4) унификация мышления чиновничества; 5) цензорский над­зор; 6) строгая личная ответственность чиновника2).

Как мы видим, система, позволявшая держать бюрократов "в узде", была глубоко эшелонированной, с большим запасом прочности. Это показывает, помимо всего прочего, понимание реальности опасности, исходящей от недостаточно подконт­рольной бюрократии.

Другие восточные деспотии далеко уступали Китаю по уров­ню продуманности и организованности системы бюрократи­ческих "приводных ремней". Возможно, поэтому они оказыва­лись исторически гораздо менее стабильными, а Поднебесная являет уникальный образец устойчивости политического орга­низма..

Например, в Индии к чиновничьему мздоимству относи­лись с философской терпимостью как к неизбежности. Еще 2500 лет назад Каутилья, главный министр императора Чандрапурта Маурия, перечислил в книге "Арташастра" 40 видов присвоения чиновниками государственного дохода, но при этом с поистине браминским спокойствием заключил: "Как невоз­можно не попробовать вкус меда или отравы, если они нахо­дятся у тебя на кончике языка, так же для правительственного чиновника невозможно не откусить хотя бы немного от цар­ских доходов. Как о рыбе, плывущей под водой, нельзя сказать, что она пьет воду, так и о правительственном чиновнике нельзя сказать, что он берет себе деньги. Можно установить движение птиц, летящих высоко в небе, но невозможно установить скры­тые цели движений правительственных чиновников"1).

Таким образом, в рамках восточной модели государствен­ной службы фактор ее публичности был минимален. Вся армия чиновников работала на обеспечение нужд не всех людей, ацентральной власти и своих собственных. Поэтому, хотя неко­торые чисто внешние атрибуты и роднят ее с европейской бю­рократией нового времени, думается, было бы правильнее ха­рактеризовать ее как псевдобюрократию. Для европейских же империй характерен смешанный вариант, поскольку в рамках европейской политической традиции деятельность государствен­ных чиновников еще со времен древнего Рима рассматривалась не как одно только служение суверену, но и как отправление необходимых для всех слоев общества публично-властных фун­кций. Поэтому старые европейские бюрократии, видимо,сле­дует классифицировать как "полуимперский" вариант.