Пути формирования социального государства

В условиях реформирования экономических

Отношений в России

Конституция Российской Федерации в ст. 7 закрепляет принцип социального государства: "Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека". Оценка реалий жизни нашего общества дает основание для вывода о том, что приведенное выше положение Конституции можно расценивать лишь как программную установку, поскольку в нынешних условиях государство не имеет ни долговременной социальной политики, ни стабильной экономики, ни ориентации на принципы права, без которых невозможно осуществление социальной функции. Однако развитие социальной государственности — единственно возможный путь для свободного общества, которым хочет стать Россия. Поэтому важно обратить внимание на причины неблагополучия с осуществлением социальных аспектов государственности и попытаться определить способы их преодоления.

Прежде всего следует отметить различия условий, в которых происходило формирование социальной государствен-

Глава 3. Социальное правовое государство

ности в развитых капиталистических государствах, с одной стороны, и условий, в которых выдвигается задача формирования социальной государственности в России — с другой.

Как было показано выше, вопрос о социальных функциях возник на Западе уже в ситуации прочно утвердившейся правовой государственности, когда период агрессивного "первоначального накопления" сменился рынком, в конечном счете действующим в границах права. Признание социальности государства, которое неизбежно связано и с признанием определенного воздействия государства на экономические процессы, не могло в этих обстоятельствах перейти границы права и привести к применению административно-командных методов регулирования экономики. Использование гибкой экономической политики и постоянный поиск баланса между экономической свободой и осуществлением социальной функции стали основным способом осуществления социального назначения государства.

Задача формирования социальной государственности выдвигается в России в условиях, когда она не обрела опоры в праве, в правах человека. Возникает ситуация, при которой социальное государство рассматривается не как новый этап развития правового государства, являющийся следствием обретения последним четких правовых характеристик, нормализующих и упорядочивающих жизнь людей, а в обстановке правовой разрегулированности и нестабильности, правового нигилизма, неуважения к правам индивидов. Это приводит к хищническим способам "первоначального накопления", несовместимым с правом, активным вторжением в сферу экономики мафиозных структур и коррумпированных чиновников.

Реформирование экономики не привело к разделению собственности и власти, не создало "средний слой" собственников. Произошли концентрация огромных богатств в руках небольших групп людей и обнищание значительной части населения.

Вопрос о социальной государственности возник на Западе тогда, когда был создан мощный экономический потенциал, позволяющий осуществлять меры по перераспределению доходов, не ущемляя существенно свободы и автономии собственников. Реакцией на любое экономическое неблагополучие (падение производства, стагнация экономики) было неизбежное сокращение социальных расходов. Стало быть, "накопление народного богатства" — непременное условие реальности осуществления социальной функции государства.

712 Раздел VIII. Правовое государство

Такие условия в России отсутствуют. Происходит резкое падение производства. Не достигнуто пока даже относительной стабилизации экономики. Ухудшается положение товаропроизводителей,, многие предприятия становятся банкротами. Инвестиционный потенциал возрастает слабо. Государство имеет огромные внешние долги. Непрерывно возрастает безработица. У государства образовалась огромная задолженность по заработной плате.

Формирование социальной государственности в западном мире осуществлялось в развитом гражданском обществе, которое создает условия с целью решения задач, необходимых для гармонизации общественных отношений, предотвращения катаклизмов и резкого противоборства. Зрелое гражданское общество лучше воспринимает идеи сострадания, благотворительности, заботы о социально незащищенных людях.

Учитывая особенности российского общества в переходный период с его дезорганизованной экономикой, деформированным общественным сознанием, разрушенными духовно-нравственными ориентирами, необходимо сформулировать принципы взаимоотношений государства и гражданина, которые смогли бы консолидировать общество, предотвратить резкую его поляризацию, снять напряженность. Эти принципы должны заключаться в следующем.

Всемерно содействуя развитию рыночных отношений, государство берет на себя функцию социальной защиты гражданина, выражающуюся в системе мер, призванных обеспечить достойный уровень жизни каждого человека, что предусмотрено ст. 7 Конституции РФ.

Учитывая своеобразие экономических отношений, фор-1 мирующихся на обломках административно-командной систе- мы, трудности перехода к рынку, появление огромной массв населения, оказавшейся за чертой бедности, государство переходный период сохраняет за собой в преобразованном виде регулирование распределительных отношений. Это выражается в перераспределении доходов между различными социальными слоями общества через установление целесообразной системы налогов, государственный бюджет, финансирование социальных программ, в частности программы борьбы с бедностью.

Государство неизменно учитывает своеобразие и исключительное значение в жизни общества науки (в частности, фундаментальной) и культуры, которые не могут и не должны включаться в рыночные отношения (такое включение мс жет вызвать их полное разрушение и деградацию), осущест

Глава 3. Социальное правовое государство 713

ляет их постоянное финансирование, поддерживая и развивая фундаментальные научные и культурные программы.

Задача государства в условиях новых экономических отношений — обеспечение социальной справедливости, равноправия, нравственности в отношениях между людьми. Эти принципы могут быть реализованы путем расширения социальных программ, поощрения благотворительной деятельности (в частности, освобождения от налогообложения предпринимательских структур, осуществляющих благотворительную деятельность), воздействия на процесс ценообразования. Последнее возможно на основе ликвидации монополизма в сфере производства и торговли, и здесь роль государства чрезвычайно велика.

В качестве долговременной, перспективной цели государство должно ставить перед собой задачу выравнивания положения людей, хотя достижение фактического, а не только юридического равенства — задача невыполнимая. Это не означает отрицания идеи равенства: идея эта содержит в себе огромный нравственный потенциал, поскольку стремление людей к равенству значительно сильнее их стремления к свободе. С этой безудержной тягой людей к равенству и справедливости общество не может не считаться1. Она и обусловливает необходимость социально ориентированной политики государства.

Определение путей развития нашего общества, пределов вмешательства государства в экономическую и социальную сферы, обеспечение роли государства в создании среднего класса, расширение социальной функции государства, означающей возложение на него "миссии общественного служения", возрастание ответственности государства перед гражданином за создание достойных условий его жизни — важные задачи социальной политики в переходный период.

Концепция социальной политики, основанной на праве и обеспечивающей постепенное устранение резких социальных неравенств, справедливость и нравственность, — важный аспект модели нового общества, которое должно быть сформировано в России. Только в русле осуществления такой концепции возможно создание условий реального обеспечения социальных, экономических и культурных прав индивидов, их участия в политических преобразованиях России, формировании демократического правового общества.

Токвилъ А. Демократия в Америке. М., 1992. С. 373.

Раздел IX. Теоретические проблемы

постсоциалистического развития общества,

права и государства в России

Глава 1. Постсоциалистическое общество, право

и государство в России: основные тенденции

и направления развития

Исторический момент, переживаемый сегодня Россией, обычно называют периодом постсоциалистического развития или просто переходным периодом. Подобные определения не слишком содержательны. Последнее просто фиксирует неустоявшийся характер общественных отношений, амбивалентность социальных процессов. Первое указывает на некую точку отсчета, начальный пункт движения, раскрывая то состояние, которое осталось в прошлом (или с которым общество только стремится расстаться?).

Таким исходным состоянием является социализм, представляющий собой разновидность жесткого тоталитаризма со всеми присущими ему социальными деформациями1. Гораздо сложнее определить качество нынешней российской государственности и правовой системы. Но только так можно вскрыть уже наметившиеся тенденции развития, его направление и конечную цель.

Государство и право

Казалось бы, сугубо академические вопросы понимания права и государства имеют ярко выраженное прикладное значение. От ответа на них зависит определение целей, пределов и характера функционирования государства.

Традиционно все понятия государства основываются на феномене публичной политической власти. Различны лишь способы (основания, критерии) ее идентификации в качестве власти государственной. Причем проявляются эти различия прежде всего в связи с соотнесением государства с правом. Таким образом, понимание государства неразрывно связано с правопониманием.

1 См., например: Нерсесянц В. С. Право — математика свободы. М., 1996. С. 63—100; Четвернин В. А. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М., 1993. С. 43—53.

Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 715

Советское правопонимание, явившееся результатом преодоления "ограниченности буржуазного права" и поиска его "новой социалистической сущности", воплотилось в сформулированном А. Я. Вышинским и утвержденном печально известным 1-м Совещанием по вопросам науки советского государства и права (16—19 июля 1938 г.) определении: "Советское право есть совокупность правил поведения, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства, в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся, полного и окончательного уничтожения капитализма и его пережитков в экономике, быту и сознании людей, построения коммунистического общества"1.

Данное понятие права, ставшее на долгие годы официальным и общеобязательным и подвергавшееся лишь косметической трансформации, принято считать классическим легист-ским2. Однако на деле оно представляет собой причудливый симбиоз различных типов правопонимания, вобравший из них все самое одиозное. Элементы классического легизма ("совокупность правил поведения, установленных в законодательном порядке") дополнялись изрядной долей социологического позитивизма ("применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства"), причем в его сугубо советском (принудительно поддерживаемый порядок общественных отношений), а не генетическом англосаксонском (совокупность судебных и административных прецедентов) варианте. Наконец, для оправдания (содержательного обоснования) установленного "правопорядка" использовалась самая опасная разновидность этического правопонимания — классовая концепция справедливости ("выражающих волю трудящихся... в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся, полного уничтожения капитализма и его пережитков в экономике, быту и сознании людей, построения коммунистического общества"). Причем на практике социологический позитивизм явно доминировал. О законах и законности помнили лишь до тех пор, пока установленные правила поведения были "выгодны и угодны" власти.

1 Основные задачи науки советского социалистического права. М., 1938. С 183.

2 См.: Четвернин В. А. Понятия права и государства. М., 1997. С. 23—25.

 

Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России

Позитивистское правопонимание, утверждающее произ-водность права от государства и сводящее его к совокупности правил поведения, обеспечиваемых государственным принуждением, неизбежно сопрягается с социологическим пониманием государства как наиболее эффективной (суверенной) организации публичной политической власти (легализованного и монополизированного насилия). Именно подобные определения государства (с различными вариациями социальных интересов — господствующих классов, эксплуатируемых, трудящихся, всего народа, которые оно призвано защищать) предлагались советской теоретической наукой. Соответственно выстраивались и реализуемые на практике политико-организационные структуры.

О какой-либо связанности государства правом в рамках такого правопонимания можно говорить лишь в смысле конструкции "государства законности", выработанной советской теорией права1. Законность здесь рассматривается как связан- ность всех субъектов общественных отношений установленными государством нормами. Причем если применительно к частным лицам (гражданам и их объединениям) эта связанность обеспечивается принудительной силой государства (насилием), то в отношении государства можно говорить только об определенном самоограничении, принятии на себя обязательства действовать в рамках изданных нормативных актов (разумеется, при сохранении права изменять и отменять их).

Но даже подобные концепции казались опасными. Не слу- чайно в период формирования "социалистического правопс нимания" (в середине 20-х годов) попытка А. А. Малицкого пред- ставить диктатуру пролетариата как правовое государство! вызвала активное неприятие власти. Выступая в Институт советского строительства и права Коммунистической акаде- мии, Л. М. Каганович упрекнул Малицкого в увлечении бур жуазной юридической методологией, в стремлении изучать прс сто правовую форму советского государства без глубокого ана! лиза его социальной природы и классовых задач. "Наши зако-

1 См., например: Алексеев С. С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971.

2 А. А. Малицкий усматривал правовой характер советского государства в том, что оно осуществляет свою деятельность в условиях "правового режима", то есть подчиняя свои органы велениям закона. При этом ой специально отмежевывался от "буржуазного" понятия правового государства как государства, ограниченного некими "правами личности", подчиненного "принципам отвлеченного права" (см.: Малицкий А. Советская конституция. Харьков, 1925. С. 46).

Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 717

ны, — подчеркивал Каганович, — определяются революционной целесообразностью в каждый данный момент"1.

Ослабление тоталитарного режима после смерти Сталина открыло возможности для преодоления односторонности советского подхода к праву. Однако дискуссия о правопони-мании, развернувшаяся с середины 50-х годов и особенно активизировавшаяся в 70—90-е годы, в основном не выходила за рамки юридического позитивизма. Сторонники "узконормативного" подхода к праву стремились утвердить формальную законность, чтобы хоть как-то ограничить произвол власти, а приверженцы "широкой" трактовки права как единства правовых норм, правовоотношений и правосознания — признать реальный "правопорядок" и перестать закрывать глаза на то, что он не совпадает с предписаниями законов2. По вполне понятным причинам отсутствовало обращение к современным "буржуазным" концепциям: идеологии естественных и неотчуждаемых прав человека, теории конституционализма..

Но и в условиях идеологического пресса советской науке удалось выработать своеобразную интерпретацию права (правда, не получившую широкого распространения), лежащую в русле западной естественноправовой традиции и существенно развивающую и обогащающую ее3.

С таким теоретическим багажом и прочно утвердившимся на практике правовым нигилизмом4 Россия вступила в период перестройки. И неудивительно, что одним из ее лозунгов стало восстановление "подлинной" (формальной) законности. Вновь возник интерес к теории правового государства (социалистического правового государства), которая опять-таки большей частью сводилась к концепции "государства законности"5, хотя

1 Каганович Л. Двенадцать лет строительства советского государства и борьба с оппортунизмом // Советское государство и революция права. 1930. № 1. С. 9.

2 См., в частности: Советское государство и право. 1979. № 7—8.

3 См., например: Нерсесянц В. С. Право и закон. М., 1983; Нерсесянц В. С. Право: многообразие определений и единство понятия // Советское государство и право. 1983. № 10; Нерсесянц В. С. Право в системе социальной регуляции. М., 1986; Нерсесянц В. С. Право и закон: их различение и соотношение // Вопросы философии. 1988. № 5; Мамут Л. С. Право как отношение // Wahrheit und Wahrhaftigkeit in der Rechtsphilosophie. Berlin, 1987. C. 260—269; Мамута Л. С. Анализ правогенеза и правопонимания // Ученые записки Тартуского университета. 1989. Вып. 3 (850). С. 5—28.

4 Подробнее см.: Драма российского закона. М., 1996. С. 73—87.

5 См., например: Алексеев С. С. Правовое государство — судьба социализма. М., 1988.

718 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России

уже и предпринимались попытки собственно правового описания советской государственности1.

Однако на деле основные социально-экономические, преобразования, осуществлявшиеся в стране, представляли собой вопиющее беззаконие. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г.2, провозглашавшая верховенство Конституции и законов РСФСР на всей ее территории и приостановление действия актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР; принятые в развитие Декларации Закон РСФСР "О собственности на территории РСФСР" от 14 июля 1990 г.3, устанавливавший, что на территории России право собственности на землю, ее недра, воды, леса, другие природные богатства, основные производственные фонды, иные имущество и фонды регулируется законами РСФСР и автономных республик, и Закон РСФСР "О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР" от 24 октября 1990 г.4, фактически предусматривавший санкционирование союзных актов соответствующими государственными органами РСФСР в качестве обязательного условия их действия, Закон РСФСР "Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР" от 31 октября 1990 г.5, Постановление Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 г. "О правовом обеспечении экономической реформы"6 и, наконец, Соглашение о создании Содружества Независимых Государств, подписанное в Минске 8 декабря 1991 г.7, явно противоречили Конституциям СССР и РСФСР. История еще раз продемонстрировала, что коренное изменение государственного устройства, формы правления, политического режима не может происходить в строгом соответствии с действующими конституцией и законами.

Показательно, что в период противостояния законодатель-: ной и исполнительной властей (1992—1993 гг.) принцип формальной законности и конституционности (причем в сугубо

1 См., например: Нерсесянц В. С. Концепция Советского правового государства в контексте истории учений о правовом государстве // Социалистическое правовое государство: проблемы и суждения. М., 1989. С. 45-— 67; Деев И. И., Четвернин В. А. Советское государство и перестройка (проблемы теории). М., 1990. С. 147—223. 3 Ведомости РСФСР. 1990. № 2. Ст. 22.

3 Ведомости РСФСР. 1990. № 7. Ст. 101.

4 Ведомости РСФСР. 1990. № 21. Ст. 237.

5 Ведомости РСФСР. 1990. № 22. Ст. 260.

6 Ведомости РСФСР. 1991. № 44. Ст. 1456.

7 Ведомости РСФСР. 1991. № 51. Ст. 1798, 1799.

Глава 1. Постсоциалистическое общество, право и государство в России 719

социалистическом их понимании) был взят на вооружение сторонниками сохранения прежнего "правопорядка".

Впервые о том, что трансформация существующего режима и формирование правового государства невозможны в рамках действовавшей Конституции, официально было заявлено Президентом Российской Федерации в его Послании о конституционности, направленном Верховному Совету 24 марта 1993 г., во время очередного кризиса во взаимоотношениях с законодательной властью. В Послании обосновывалась ограниченность формальной законности и конституционности и необходимость собственно правового оправдания Конституции/и законов — требование их правовости (правомерности)1.

Указ Президента от 21 сентября 1993 г. № 1400 "О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации"2, открыто нарушавший действовавшую Конституцию и провозглашавший, что "безопасность России и ее народов — более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти", знаменовал разрыв с социалистическим правом.

Конституция Российской Федерации 1993 г. исходит из идеологии естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека, которые признаются существующими объективно, имеющими дозаконотворческий и внезаконотворческий характер (неоктроированными), очерчивающими сферу индивидуальной свободы и тем самым ограничивающими государственную власть.

Однако это принципиально новое для России понимание права и государства отнюдь не является самореализующимся пророчеством. Оно предполагают целенаправленную деятельность по конституированию правового государства, организованного в соответствии с принципом разделения властей и обеспечивающего надлежащую позитивацию и защиту естественных и неотчуждаемых прав и свобод человека. Причем исторически признание основополагающих принципов правовой государственности шло параллельно с формированием соответствующих институциональных и процессуальных гарантий правопорядка (парламентаризма, независимого правосудия). Россия же волею судьбы оказалась на периферии этого процесса3.

Идеология естественных и неотчуждаемых прав человека, свобода и формальное равенство субъектов как базовые

1 См.: Известия. 1993. 25 марта.

2 Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 39. Ст. 3597.

3 См., например: Оболонский А. В. Драма российской политической истории: система против личности. М., 1994.

720 Раздел IX. Проблемы постсоциалистического развития в России

принципы правового регулирования, презумпция связанности государства правом порождены не российской социальной практикой. Более того, они до сих пор должным образом не восприняты массовым и профессиональным правосознанием. Рискну утверждать, что принципы современного конституционализма оказались в Конституции 1993 г. "случайно", стараниями ученых и под влиянием всеобщей демократической эйфории. Но западные концепции и модели плохо приживаются на российской почве. И сегодня многие из них чужды нашей политической действительности. Они даже не получили должного теоретического осмысления. Юридический позитивизм продолжает господствовать в учебной и научной литературе по теории права и государства. Предпринимаются и откровенные попытки выхолостить содержание конституционных норм. Так, в научно-практическом комментарии к Конституции для обоснования приоритета внутренних правовых актов по отношению к общепризнанным принципам и нормам международного права (то есть собственно праву) отмечается, что положение ч. 1 ст. 17 Конституции: "В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией" (то есть одно из подтверждений неоктроированности прав и свобод) — "имеет характер общей политической декларации" и "не определяет иерархическое положение соответствующих принципов и норм в российской правовой системе"1.

Таким образом, воспринятая Конституцией презумпция связанности государства естественными и неотчуждаемыми правами человека пока не более чем цель, ориентир, желаемое направление развития, которое может и не реализоваться. И дело здесь не только в консервативности общественного сознания, скорее это следствие определенных объективных обстоятельств.