Факторы образования и развития административной системы

Становление и эволюция политико-административной системы многонациональною Российского государства определялись целым рядом объективных и субъективных причин. Доминирующее и приоритетное значение среди них имели природно-географические, общеисторические и этносоциальные факторы. Географическая среда оказывала главным образом влияние на пространственную конфигурацию и территориальные параметры административных единиц. Историческая ситуация, включая внутриполитический и геостратегичсский компоненты, воздействовала на особенности и статус местных форм временного и стационарного управления. Большую роль при этом нередко играли международные соглашения, причем вне зависимости от насильственного или мирного пути вхождения регионов в состав империи. Социально-этнический фактор в значительной мере определял характер взаимодействия общественно-экономических процессов с гражданским и военным устройством и территориальное размещение коренного и пришлого населения.

Формирование и развитие Российской державы невозможно рассматривать как вне исторического времени, так и вне географического пространства. Специалистами давно замечено, что горные ландшафты, затрудняя общение народов, разделяли их на отдельные владения и общества. В отличие от них равнинные условия благоприятствовали сближению этносов и образованию крупных государств¹⁰³.

Отечественные дореволюционные ученые придавали географическому фактору огромное значение в сложении политического ядра Русского государства на обширных просторах Восточноевропейской равнины. Не преувеличивая роли природных условий в данном процессе, нельзя и умалять их значение в становлении российской государственности¹⁰⁴. "По речным бассейнам, — писал В.О. Ключевский, — рано обозначились различные местные группы населения и сложились политические области, земли, на которые делилась долго страна"¹⁰⁵.

Восточноевропейская, или Русская, равнина переходит на юге в маловодную безлесую степь, естественным продолжением которой служат пустыни и степи Центральной Азии. Соединяясь через так называемые Урало-Каспийские ворота с Евразией, равнина тянется суживающейся полосой к западу, достигая Азовского и Черного морей. Южнорусские степи с давних времен служили зоной контактов и взаимодействия оседлых и кочевых народов и культур. На протяжении веков создавалась обоюдная "сила географического притяжения", стремление к интеграции как мирными, так и насильственными средствами¹⁰⁶.

Присоединение к Российскому государству новых территорий и их колонизация зачастую проходили по великим речным и отчасти морским путям. Завоевание и освоение громадных пространств Сибири и Дальнего Востока оказалось бы просто невозможным без использования местных водных артерий. Российское проникновение даже в пустынные регионы Средней и Центральной Азии было во многом связано с Каспийским и Аральским морями и крупными реками — Аму-Дарьей и Сыр-Дарьей.

Вдоль побережья и в бассейнах рек издавна возводилась цепь военных линий с крепостями, острогами, зимовьями, дистанционными поселениями и городами, становившимися административными центрами того или иного края. Крупные реки становились границами новых политико-административных образований, а горные хребты и моря пограничными рубежами с сопредельными державами¹⁰⁷.

Природно-географическая среда влияла и на особенности местного территориально-административного устройства. В условиях аридных климатических зон оно определялось пределами земледельческих оазисов и присущейим сетью оросительных каналов. В этом аспекте интересна и определенная зависимость административного устройства от средств коммуникации и размеров соответствующих территориальных единиц. Давно установлено, что при обширности и удаленности таковых от центра органы местной власти оказывались либо рассредоточенными и слабыми, либо без эффективного государственного контроля, в результате чего особый размах обретали взяточничество, коррупция и разгул бюрократии. Подобная ситуация создавалась повсюду, где ослабевал административный надзор и усиливались сепаратистские настроения¹⁰⁸.

Географическая среда в определенной степени влияла и на функции административных, в особенности провинциальных, учреждений. При этом,чем больше по территории была та или иная административная единица, тем более широкими полномочиями наделялись местные властные инстанции¹⁰⁹. Необходимость расширения их функций диктовалась многими причинами, из которых наиболее важными являлись громадные расстояния и отсутствие мобильных средств коммуникации, главным образом транспорта и связи.

Влияние естественных географических условий на административное устройство регионов проявлялось не только в опосредованной, но и в самой прямой форме. Наличие природных, в особенности рудных и минеральных, богатств обусловливало необходимость учреждения специальных отраслевых ведомств. В частности, потребность в железе, стали, чугуне и других промышленных металлах стимулировала возникновение особых горно-заводских административных округов на Урале и в Сибири. Поэтому характерной чертой этих российских областей стало сочетание территориальных и функциональных органов местного управления.

Природно-географические факторы проявлялись и в других сферах политико-административной системы окраин. Важное значение при этом имело их пограничное положение, что обычно вело к созданию государственных таможен с соответствующим штатом военных и гражданских чинов.

Административная система зависела также от экономического фактора, но его воздействие не было однозначным в многовековом процессе: прагматические расчеты и интересы не играли приоритетной роли на первоначальных этапах образования громадной Российской империи. Даже выгоды от сибирской пушнины и золота имели "незаметное значение", уступая внешнеполитическим и геополитическим целям государства. Поэтому исследователи прошлого видели здесь коренное различие между российской и европейской политикой, направленной прежде всего на "обогащение метрополии за счет заводимой колонии"¹¹¹.

Однако в ходе капиталистического развития экономический фактор обретает все большую весомость. Важную роль наряду с геостратегическими и другими целями начинает играть поиск источников сырья и рынков сбыта. Россия начиная с середины XVI в. вывозила полотно (льняное и парусиновое), поташ, смолу и прочие товары, а взамен ввозились шелковые ткани, сукна и другие текстильные изделия¹¹². В XIX в. отечественные, в частности московские, фабриканты стремятся утвердиться на рынках соседних государств, в особенности в Средней и Центральной Азии. В Хиву, Бухару, Коканд, Туркмению, в Восточный Туркестан вывозятся железная руда, посуда, оружие, сахар, мануфактурные ткани и т.д. Русские предприниматели старались вытеснить с местных рынков западные товары, из которых наибольшим спросом пользовались английские сукна. В то же время Россия импортировала восточные шелка, мерлушки, породистых коней, шерсть, кожи и прочие товары и сырье. Особым спросом пользовался среднеазиатский хлопок, в котором нуждалась интенсивно развивавшаяся текстильная промышленность страны¹¹³. Интересы прогрессировавшей российской экономики оказали свое влияние на присоединение к России обширных степей и земледельческих оазисов Средней Азии и Казахстана. Этот процесс сопровождался адаптацией, трансформацией и созданием новых административных единиц в составе Российского государства.

Природный фактор сказывался и на организации и размещении территориально-административных органов. В XIX — начале XX в. в России функционировали основанные на этом принципе Сибирский и Закавказский комитеты. Существовали также специальные административные органы управления, связанные с использованием природных богатств, управлением средствами связи и транспорта: в частности, в центральном и местном подчинении находилось десять горных областей и ведомств — Уральская, Западно-Сибирская, Восточно-Сибирская, Волжская, Кавказская и т.д.

Географическое, точнее, геостратегическое положение влияло в определенной степени и на крут полномочий высших административных органов власти в регионах.Особое значение при этом имело пограничное положение крупных провинций и областей на южных и восточных рубежах империи. Известно, что сибирские воеводы, туркестанские генерал-губернаторы, кавказские наместники обладали правом поддерживать с царского разрешения внешнеполитические связи с сопредельными государствами.

Формирование новых государственных и административных границ затрагивало многие стороны жизни народов, оказавшихся в составе Российского государства¹¹⁴. Прежде всего это повлекло за собой определенные этносоциальные последствия, но значение данного фактора не было многоплановым. Население присоединенных регионов, в особенности южных и восточных окраин, в ходе разграничения с соседними государствами оказалось раздробленным на части. В других случаях произошел отток части коренных жителей, мигрировавших в сопредельные зарубежные страны. Однако в рамках единой империи шли и интеграционные процессы, сложились новые этнические территории, сформировалась общность разрозненных прежде политически и экономически народов и дисперсных групп населения. Включение неоднородных по уровню общественного строя, хозяйственной жизни и культуре этносов в русло общероссийского рынка позитивно влияло на их историческое развитие¹¹⁵.

В огромной Российской державе административные границы за редким исключением неполностью или совсем не совпадали с этническими территориями и поэтому не были четко обозначены. Особенностью некоторых окраин вместе с тем являлось тождество между административными и родоплеменными образованиями. В этом отношении наглядным примером служат охотничьи и кочевые народы Сибири, Приуралья, Дальнего Востока, Средней Азии, Казахстана, среди которых практиковалась так называемая "улусная система", опиравшаяся на вековые производственные традиции и выборное начало в практике общественно-политической жизни.

После вхождения в состав России кочевые и бродячие "инородческие поколения" Восточной Сибири, Алтая и других территорий региона сохранили принадлежавшие им родовые земли. Всеми делами их внутреннего управления ведали патриархально-родовые общины и утвержденная царским указом особая Степная Дума¹¹⁶. В исследуемом плане значительный интерес представляют и кочевые народы Среднего Поволжья и Южного Урала, присоединенные к России в XVI в. Степное население этого региона было отдано под управление Приказа Казанского дворца, а другая его часть — в основном зауральских башкир — включена в систему управления Тобольской, Верхотурской и прочих уездов Западной Сибири. Башкирское население Уфимского уезда, подчиненное администрации Приказа Казанского дворца, было разделено на четыре области или так называемые дороги¹¹⁷. В это понятие входили кочевые волости, состоявшие из определенного количества родов, именовавшихся аймаками и тобами. Такие волости являлись своеобразными административно-родовыми единицами, которые из-за регулярных сезонных передвижений для выпаса скота были неудобны для управления. Однако по мере оседания номадов на земле кочевые башкирские "дороги" постепенно трансформировались в территориально-хозяйственные организации. Этот процесс сопровождался медленным вытеснением биев — глав волостей — и заменой их новой служилой знатью — тарханами, которые были непосредственно связаны с русскими властями=118.

Этносоциальный фактор, несомненно, сказался на становлении и развитии политико-административного устройства национальных окраин России, хотя его реальное воздействие проявлялось больше в завуалированной форме, поскольку российская административная система опиралась не на этнический, а территориальный принцип. Концептуальной базой такого подхода служила идея единого и неделимого централизованного государства. Тем не менее между этносоциальным фактором и местным административным устройством обнаруживается прямая и обратная связь.

Функциональный характер и национальный состав аппарата окраинного управления зависел от наличия или отсутствия традиций местной государственности, степени и уровня развития правовых и других норм общественной жизни. Определенное значение имело также геостратегическое, внешнеполитическое и социально-экономическое положение той или иной окраины. Царские власти уделяли, особенно на переходных этапах становления региональной системы управления, большое внимание обеспечению военной безопасности, сбору налогов и выполнению прочих административных функций. Для этого они привлекали обычно представителей местной знати, соблюдая подчас своеобразный паритет в условиях многонациональности и этнической чересполосицы. Знаменательно, что в начале XIX в. в ряде городов Закавказья при избрании депутатов в магистраты учитывалась необходимость равного представительства для населявших их разных национальностей. Депутаты решали хозяйственные вопросы, руководили общественными работами, занимались раскладкой и сбором податей и налогов.

Правительственные органы нередко оставляли неприкосновенными старый порядок управления, в особенности местным сельским населением. Так, в ареале расселения тюркоязычных групп Картли и Кахети сохранялась власть их вождей — агаларов и меликов, но они были подчинены грузинским князьям (моуравам). Однако после ликвидации здесь царской власти Багратидов административный контроль над моуравами стали осуществлять русские чиновники¹¹⁹.

Влияние этносоциального фактора на административное устройство окраин имело свои региональные особенности, в частности в зависимости от времени и условий вхождения того или иного края в состав России. Обычно на раннем этапе, соответствующем эпохе позднего феодализма, регионы просто включались в общероссийскую политико-административную систему. После завоевания, например, Поволжья на коренных "инородцев" (татар, чувашей, мерян, черемисов, вотяков) была распространена та же управленческая практика, которая существовала в центральных областях России. Местная аристократия — "мурзы, князья и татары" — приравнивалась к служилому русскому сословию и соответственно этому получала за службу поместья и вотчины. Но в начале XVIII в. права эти были несколько ограниченны: инородческая знать могла владеть землями с "сидящими" на них православными крестьянами лишь при условии принятия христианства¹²⁰.

Этносоциальный фактор наиболее сильно проявлялся в экстремальных условиях, что нередко серьезно отражалось на местной административной системе. Значительный интерес в этом отношении представляет крестьянское восстание 20 — 30-х гг. XIX в. в Закавказье, вызванное социальной и налоговой политикой царских властей. В ответ на это в 1840 г. по указу Николая I принимается новое законодательство по управлению краем. Взамен устаревшей военно-комендантской формы правления была введена система административного деления на губернии, уезды и участки. Были учреждены Грузинская и Имеретинская губернии и Каспийская область с центром управления в Шемахе¹²¹. Заметное возрастание роли этносоциального фактора наблюдалось при трансформациях и изменениях политико-административных принципов управления в национальных окраинах. Особое значение при этом имело введение земства и других форм местного самоуправления в полиэтничных регионах. Классическим примером в этом отношении служит Тифлис — один из крупных городских центров Закавказья. Выборы в магистрат, проводившиеся здесь в начале XX в., обрели характер своеобразного противостояния кандидатов от трех основных слоев городского населения — грузин, армян и русских. Однако обусловливалось это отнюдь не этническими, а более глубокими, экономическими и социальными причинами¹²².

Другой формой проявления этносоциального фактора в национальных регионах явилось зарождение и развитие нового слоя "инородческой" бюрократии. Общей тенденцией самодержавной политики на местах было привлечение элиты коренного населения окраин к административному управлению.

Российские государственные учреждения, как известно, разделялись по функциональному признаку на монократические, коллегиональные и смешанные. Закономерностью развития структуры бюрократических ведомств являлось, как это ни парадоксально, то, что при высокой степени централизации их аппарат становился еще более громоздким и разветвленным. В противоположность этому декомпенсационные процессы вели к сокращению и упрощению бюрократической структуры, что было довольно редким явлением в повседневной действительности. Особую категорию составляли и органы самоуправления, которые в специфических условиях страны представляли собой некие полуофициальные учреждения.

Образование многонационального Российского государства сопровождалось постепенным формированием нового маргинального чиновничества. Разумеется, господствующее положение в региональном управлении занимала русская военная и гражданская администрация. Но потребность в тесных повседневных контактах с коренными жителями обусловливала необходимость привлечения к управлению местной феодальной знати и родовых вождей.

В Прибалтике основную роль в местном управлении играли остзейские бароны — представители дворянства немецкого и шведского происхождения. Прибалтийская землевладельческая элита являлась помощником (регирунгсгерат) российских губернаторов. После вхождения в состав России здесь сохранились коллегии выборных дворян (ландратов), контролировавших деятельность администрации и судебных инстанций. Особенностью края было и то, что делопроизводство велось на двух языках — русском и немецком, и это стимулировало появление более многочисленных по сравнению с внутренними губерниями государственных канцелярий¹²³.

Сходный характер носил процесс интеграции и адаптации местных традиционных институтов управления и в Восточном Закавказье послеего присоединения к России. В сельских районах Картли и Кахети власть на первых порах осталась у грузинских моуравов, а в юридической практике сохранились так называемые законы царя Вахтанга. Почти не изменились до ликвидации автономий и органы управления в ханствах и других владениях Закавказья и Северного Кавказа. В земледельческих областях этих регионов вся политико-административная система основывалась на территориальном, а в кочевых — на родоплеменном принципах¹²⁴.

Аналогичная, хотя и не тождественная, система управления была введена в Поволжье, на Южном Урале, в Сибири, Казахстане, Средней и Центральной Азии. Здесь, в степной зоне, по-прежнему властвовали вожди и старшины кочевых родов и племен, которые постепенно превращались в опору царской администрации на местах. Представители "инородческой" знати получали классные чины, жалованье, награды, становились фактически государственными служащими.

Российское законодательство не ограничивало, за редким исключением, право нерусских на поступление в государственный аппарат. Однако в реальной действительности такая возможность была скорее исключением из-за общего низкого уровня грамотности и весьма слабого европейского образования. Кроме того, существовали и прямые запреты на государственную службу для иностранцев, евреев, а также купцов второй гильдии. В дальнейшем иностранцев стали принимать в качестве преподавателей, телеграфистов, специалистов горного и монетного дела. Разрешили брать на государственную службу и евреев, окончивших университеты со степенью кандидата или с дипломом первой степени. Однако такие случаи в целом были редки, так как существовали ограничения на их прием в высшие учебные заведения¹²⁵.

Представители коренных народов занимали главным образом штатные должности в низовом аппарате местного управления. В средних и верхних эшелонах власти их было мало, особенно на первых этапах после вхождения в состав России. Довольно показательно, что в Поволжье за три века пребывания в составе империи удельный вес чувашского, марийского, удмуртского чиновничества оставался весьма незначительным. Объясняется это ограниченными для широких масс реальными возможностями получить университетское образование. Согласно табели о рангах, к замещению должностей (начиная с VIII — IX класса) допускались только лица с высшим образованием. Поэтому в окраинном государственном аппарате было много служащих, не имевших классного чина и составлявших низшее звено администрации и суда¹²⁶.

Разумеется, удельный вес и состав "инородческого" чиновничества были неодинаковы в разных национальных окраинах России. В то же время бесспорный факт, что оно составляло преимущественно среднюю и низшую ступень местного аппарата управления. Это главным образом — служащие, занимавшие должности надворных советников, коллежских асессоров и т.д. Заметное расширение контингента "чиновничества средней руки" наблюдалось во многих российских провинциях в пореформенное время. Определенные сдвиги в динамике чиновничьих кадров национальных регионов произошли в конце XIX — началеXX в. Местные административные и другие учреждения пополнили выходцы из мещанства и прочих сословий, которых раньше не принимали на государственную службу без аттестата об окончании вуза¹²⁷.

Провинциальный аппарат отличался еще большей, чем в центре, неоперативностью при решении административных и судебных дел. Местное чиновничество нередко занималось волокитой, приписками, затягивало делопроизводство на длительные сроки. Сама же служба в провинциальных органах власти была выгодной, так как маргинальные чиновники получали довольно высокие должностные оклады по сравнению с бюрократией центральных учреждений страны. В Чувашии, например, титулярный советник получал 250 рублей, коллежский советник (чиновник VIII класса) — 300 рублей в год, что превышало жалованье за аналогичную должность в столице¹²⁸.

Царское правительство старалось проявлять определенную гибкость в своей административной политике в национальных регионах страны. Вопреки довольно распространенному мнению, ставка делалась не только и не столько на военную силу, а прежде всего на правовое регулирование местной системы управления. Особое значение это имело в окраинах с многонациональным составом населения.Один из примеров — Закавказье, где издавна вперемежку и в близком соседстве жили относившиеся к разным этносам и конфессиям народы. Известны случаи, когда русские власти соблюдали принцип их равного представительства в местных городских и сельских органах власти¹²⁹.

Царское правительство нередко проводило такую же политику и в других национальных окраинах. И объяснение здесь не только в чисто политических расчетах: заставляла и необходимость обеспечивать спокойствие и безопасность на границах империи. Вместе с тем следует отметить, что подобная политика носила довольно непоследовательный и противоречивый характер. Самодержавие не заботилось, как правило, о совпадении административно-территориального устройства окраин с реальной картиной расселения коренных народов. Поэтому нередко части одного и того же этноса оказывались в разных воеводствах, губерниях, волостях. Отсутствие фактического соответствия между национальным и территориальным строем объективно укрепляло государственное единство, но создавало и определенную почву для недовольства местных народов.