Региональные факторы формирования особенностей управления Сибирью

Как и любая форма социальной организации, управление Сиби­рью базировалось на особенностях местной природы и общества. Естественные условия, в которых оказывалось русское население сибирской тайги, степи и тундры, заставляло модифицировать управленческие органы, успешно до того действовавшие в европейской части России, или создавать новые институты. Сочетание политических и природных данных породило ряд политико-географических факторов, определявших формы управления краем. Они влияли на функционирование центральной и местной администраций практически на протяжении всего рассматриваемого пери­ода. Особенности профессиональной и сословной принадлежности пришлых россиян придали характерный колорит многонациональ­ному сообществу сибиряков — служилых людей, крестьян, купцов, промышленников и казаков. Конкретные исторические условия колонизации (освоения) края, социальный состав его жителей при­вели к возникновению важных социально-политических факторов управления. Наконец, сложная этническая структура, сосущество­вание пришельцев и туземцев вызвали к жизни этносоциальные факторы.

Важную роль в формировании административной системы Си­бири сыграли политико-географические факторы. В основе многих особенностей управления Сибирью лежали обширность ее тер­ритории и удаленность от столиц государства. Россия с конца XVI в. начала быстро расширяться к востоку, присоединяя к себе все новые земли. Перед правительством встал вопрос, каким об­разом контролировать новоприобретенные владения и управлять ими. Стольная Москва, а тем более Петербург оказывались на западной периферии империи, границы которой достигли Тихого океана. Неотложного решения требовала задача элементарного правительственного надзора над зауральским пространством. В этой ситуации выход виделся в выделении Сибири в качестве административной единицы с особым режимом управления. Такой подход был оправдан и актуален как в XVII в., так и в началеXX в. Идеолог сибирского "областничества" Г.Н. Потанин в 1907 г. писал: "Обширная империя не может не расчленяться на отдельные области, хотя бы связь между ними и продолжала сохраняться". Обоснование этой мысли он давал с позиций экономического развития окраин России: "Это расчленение должно устанавливать­ся не на этнографических, а на экономических особенностях в силу того, что физические условия в разных областях империи различ­ны"². Хотя экономические цели (прежде всего доходы от пушнины) действительно являлись одним из основных стимулов учреждения российских властей за Уральским хребтом, но все же непосред­ственно на организацию управления влияли в первую очередь не соболиные "сорока", а стремление не допустить сепаратизма и каз­нокрадства со стороны многочисленных казацких и служилых на­чальников.

Правительство приняло решение учредить в Сибири особый, параллельный столице государства, административный центр, ко­торому подчинялись бы местные органы власти. Сначала таким центром хотели сделать отвоеванную у татар Тюмень, но затем резиденцией верховных сибирских воевод стал основанный в 1587 г. Тобольск³. Тобольский наместник возглавил так называемый "разряд" — крупный округ, состоявший из нескольких уездных воеводств. Судя по последним исследованиям, разряды в Сибири появились раньше, чем на других российских окраинах⁴. В дальней­шем (в XVIII — началеXX в.) управление краем было построено на принципе организации больших округов, наместничеств и гене­рал-губернаторств. Высший администратор Сибири получил гораздо больший объем власти по сравнению с его коллегами в дру­гих частях империи.

Суровые природные условия и удаленность от обжитой Ев­ропейской России побудили полицейское ведомство использовать Сибирь как место ссылки и каторги. При шахтах, рудниках и гор­ных заводах образовались целые поселения уголовников; беглые каторжники сбивались в шайки и рыскали по тайге, терроризируя лесные поселки и туземные стойбища. Осужденные составляли значительную часть населения Сибири, поэтому, с одной стороны, от местных властей требовалась особая бдительность, а с другой — им были необходимы и особые правоохранительные полномо­чия. Сосредоточение в Сибири пенитенциарных заведений служило причиной намеренного усиления власти местных административ­ных органов.

Введение крупных округов в крае, как и болеемелких тер­риториальных подразделений, облегчалось отсутствием старого административного деления в масштабах всей Сибири. Огромная страна, мало изученная и слабо освоенная, не имела внутренних границ, унаследованных от дорусской эпохи. Отсюда частое перекраивание административной карты Сибири основывалось только на пропорциональности народонаселения, взаимном расположе­нии провинциальных городских центров или естественно-ланд­шафтных зонах (наиболее ярко это проявилось при проведении губернской реформы 1775 г.)⁵.

К политико-географическим факторам, несомненно, относи­лось соседство Сибири с центральноазиатскими и тихоокеанскими странами; большая власть глав сибирской администрации содей­ствовала передаче им дипломатических и торговых связей с со­предельными государствами. Через Сибирь шли купеческие кара­ваны из Китая и Монголии, поэтому организация таможенной службы стала одной из основных внешнеэкономических прерогатив сибирских правителей еще в XVII в. Кроме того, тобольский разрядный воевода получил право дипломатических сношений (от­правки и приема посольств) с монголами и калмыками⁶.

Важнейшей предпосылкой формирования системы управления явились особенности заселения края русскими. Сибирь заселялась, с одной стороны, служилыми людьми, выполнявшими функции государственного управления, обороны и "объясачивания"; с дру­гой стороны, за Урал переходили русские крестьяне, привлеченные местными просторами, богатыми угодьями и отсутствием здесь крепостного права. Сибирские власти не могли позволить себе превысить меру налогового и политического давления, поскольку у подданных всегда оставалась возможность перебраться подаль­ше в глухомань и оказаться вне досягаемости казенного начальства. Переселенцы шли из разных местРоссии, поэтому, селясь вокруг городов и крепостей-острогов, они образовывали посадские и сельские сообщества, отличные от российских, так как в их основеуже не лежала традиционная община. Без опоры на нее в далекой и пока не освоенной стране россияне поневоле попадали в большую зависимость от местной государственной власти. По­садское самоуправление практически отсутствовало, а админист­ративные органы посада превратились по существу в низшие поли­цейские инстанции, тогда как в европейской части страны они стояли на страже мирских интересов и прав⁷. Вместе с тем ис­следователи отмечали сплоченность сибирского мира, что в целом отвечало и интересам администрации. Столичные приказные, чи­новные органы видели в низовых социальных учреждениях средст­во дополнительного контроля над воеводами⁸.

Отсутствовало в Сибири и организованное дворянство. Пред­ставители же княжеских и боярских родов, присылавшиеся на воеводство, по отбытии службы возвращались "на Русь". Соответ­ственно не сложились поэтому необходимые условия для фор­мирования представительных дворянских органов, составлявших основу местного управления в Европейской России.

Во-первых, это стимулировало единоначалие сибирских адми­нистраторов, которые были вынуждены сосредоточивать в своих канцеляриях все отрасли управления, вплоть до хозяйственных⁹. Бывали ситуации, когда на верховного наместника Сибири воз­лагались обязанности центральных органов. Так, в 1697 г. тоболь­скому воеводе были разрешены разверстка и раздача поместий¹⁰, тогда как обычно этим безраздельно ведал Поместный приказ. А при Петре I не наборщики из того же Поместного приказа, а снова воеводские порученцы провели в Сибири три рекрутских набора¹¹.

Во-вторых, в условиях дефицита кадров местная власть была вынуждена пополнять свои ряды из нетрадиционных для России слоев — из купцов, промышленников, иногда и крестьян¹². Именно нехватка квалифицированного управленческого персонала из дво­рян, кроме прочих причин, вынудила правительство оставить часть административных полномочий за аборигенной знатью, а М.М. Сперанского побудило начать в 1820-х гг. радикальное рефор­мирование управления Сибирью¹³.

Власть должна была изобретать замену привычным россий­ским институтам. В XVII в. появились специфические сибирские должности¹⁴ — письменные головы (доверенные лица воевод), слободские приказчики, слободчики и острожные приказчики, за­правлявшие делами пашенных крестьян вновь основывавшихся слобод и острогов. Большинство обязанностей, исполнявшихся этими лицами, в европейских районах России возлагалось на местных помещиков. Поскольку в Сибири не было, как такового, крепостного права и все ее население являлось "казенным", цент­ральное правительство, опираясь на региональные органы, имело возможность проводить там любые реформы и менять административное деление края — ведь высшей и единственной инстанцией для всех сибиряков были государственные учреждения.

Наконец, среди характерных проявлений русского заселения Сибири следует назвать ее малолюдность. Социально-политичес­кое влияние этого заключалось в том, что, во-первых, в населенных пунктах не находилось достаточного количества жителей для об­разования каких-либо сословных, представительных, земских ор­ганов. Поэтому вместо выборов чаще практиковались назначения на должности (особенно в XVII — первой половине XIX в.)¹⁵.

Во-вторых, Сибирь как часть единого государства управлялась в общем теми же органами власти на местах, что и все государст­во. Однако малая населенность и нехватка квалифицированных кадров приводили к тому, что эти органы принимали зачастую упрощенный облик по сравнению с Европейской Россией¹⁶, имели более компактное организационное устройство.

Наконец,важным социально-политическим фактором стали ка­торга и ссылка, требовавшие от местного начальства особого внимания, основные зоны каторжных работ выделялись в горно­заводские округа, формально подчиненные губернской админист­рации, но имевшие собственные порядок управления и связь с правительственным аппаратом.

Определенную роль в формировании административной сис­темы в Сибири сыграли этносоциальные факторы. Контакты государственной власти с сибирскими коренными народами также послужили причиной возникновения особенностей в управлении Сибирью. Задача обращения в подданство все новых племен и территорий, а затем удержания их в подчинении побуждала центральное правительство предоставлять сибирским наместни­кам не только гражданскую, но и военную власть. Кроме того, в числе обязанностей сибирских воевод появились такие функции, как сбор ясака, защита добытчиков пушнины ("ясачных людей") от набегов южных кочевников и пресечение распрей между си­бирскими племенами.

Необходимо было соблюдать меру в отношениях с населением и не ожесточать до бесконечности податной, ясачный гнет. При понимании, что сибирские аборигены могли откочевать от государственных сборщиков в глубь тайги, а то и перебить острожные гарнизоны, приходилось постоянно демонстрировать лояльность по отношению к туземцам. Как только род или племя соглашались выплачивать ясачные оклады, правительство очень неохотно сан­кционировало насильственные меры, даже если они почему-либо прекращали поставлять меха или поставляли их не сполна¹⁷. Глав­ным же средством привлечения "ясачных" людей на свою сторону было сохранение за родовыми старейшинами, племенными вож­дями, улусными князьями, их традиционных прерогатив взамен признанияими верховенства российской администрации. Внутри же родоплеменных общностей продолжало действовать обычное право. Так как знать соглашалась и подтверждала присягой со­гласие на выплату ясака в казну, то российская администрация оставляла за знатью ее власть над сородичами. Таким образом, родовая и племенная верхушка народов Сибири оказалась вовле­ченной в организацию общей структуры управления, хотя и на самом низком уровне.

Итак, основными факторами, повлиявшими на специфику уп­равления Сибирью, были следующие: политико-географические — обширность территории, отсутствие старого административно­го деления, соседство с азиатскими странами; социально-политические — отсутствие корпоративных сословных организаций дворян­ства и посада, дефицит управленческих кадров, отсутствие частно­владельческих земель, военно-административный характер органи­зации населенных пунктов, стихийное переселение крестьянства и малочисленность населения; этносоциальные — необходимость привлечения к управлению туземной знати.

Все это повлияло на формирование нескольких устойчивых традиций в Сибири. Заложенные в XVII в., они продолжали дей­ствовать вплоть до падения империи в 1917 г. Одна из таких традиций — административное деление Сибири на крупные округа. В XVIII в. это были разряды, во второй половине XVIII в. — на­местничества, в XIX — начале XX в. — генерал-губернаторства. Каждое из этих подразделений могло делиться на губернии и уез­ды по общероссийскому образцу, но именно особенности Сибири породили необходимость в организации дополнительной террито­риальной единицы, промежуточного звена между центральным правительством и непосредственно властями на местах (в уездах, губерниях, городах).

Другая сложившаяся традиция — сильная административная прерогатива сибирских властей. Как разрядные воеводы времен царя Алексея Михайловича, так и генерал-губернаторы начала XX в. сочетали обязанности и по гражданскому, и по военному управ­лению Сибирью. Прерогативы и разрядных, и генерал-губернатор­ских канцелярий были во многом аналогичны тем, которыми обладали центральные ведомства (приказы, коллегии, министерст­ва) на территории к западу от Урала.

В качестве местной традиции управления можно рассматривать и внешнеполитические полномочия высших сибирских сановников, которые проистекали из географического положения края и его Удаленности от Москвы и Петербурга. С расширением границ России на восток многие территории в конце концов оказались в ее составе и соответственно под управлением сибирского наместника. Внешнеполитические отношения тем самым превращались во вну­тригосударственные — вся история объясачивания являла собой именно такую картину. После того как Россия вышла к Тихому океану и завершила присоединение сибирских и дальневосточных земель, этот фактор не утратил своего значения. В качестве приме­ров можно указать на то, что Русская Америка в административ­ном отношении номинально подчинялась главному правлению Восточной Сибири, а в 1914 г. в Иркутское генерал-губернаторство был включен автономный протекторат — Урянхайский край.

Сочетание многих факторов породило явление "особенного управления" Сибирью. Сам этот термин имел хождение в первой половине XIX в., но фактически управление этой восточной частью Российской державы было "особенным" с конца XVI в. вплоть до революции.