Бюджет и бюджетное право. Бюджетное правоотношение

В юридической и экономической литературе понятие «бюджет» рассматривается в разных аспектах. Бюджет определяется как экономическая категория, то есть совокупность экономических отношений, возникающих в процессе создания, распределения и использования государственного централизованного фонда денежных средств или муниципального (местного) фонда денежных средств. Как правовая категория бюджет - это основной финансовый план государства или муниципального (местного) самоуправления, роспись его доходов и расходов. По своему материальному содержанию бюджет - это централизованный фонд денежных средств. В Законе РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. бюджет определялся как форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти. Согласно Бюджетному кодексу РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

Бюджет государства играет значительную роль в политической и хозяйственной жизни страны. В связи с тем, что Россия является федеральным государством, под бюджетом государства понимают бюджет России (федеральный бюджет) и бюджеты субъектов Российской Федерации, бюджет государства должен обеспечивать необходимым финансированием социально-экономическое развитие страны, ее обороноспособность и другие потребности. Разработка бюджета государства осуществляется на основе прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на конкретный год. В соответствии со ст. 71 Конституции РФ федеральный бюджет находится в ведении Российской Федерации. Бюджету государства (федеральному бюджету) придается высшая юридическая сила, он утверждается в форме федерального закона.

Средства федерального бюджета должны использоваться с соблюдением норм федерального закона, утвердившего его. Например, средства федерального бюджета на 2000 г. должны направляться в соответствии с Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2000 г.» от 31 декабря 1999 г. № 227-ФЗ (приложение 6 - «Распределение расходов федерального бюджета на 2000 год по разделам и подразделам функциональной классификации расходов федерального бюджета» *) (* Российская газета. 2000. 18 янв. С. 15.)

на:

- государственное управление и местное самоуправление;

- судебную власть;

- международную деятельность (в том числе на международное сотрудничество);

- национальную оборону (в том числе на строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Федерации);

- правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства;

- фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

- промышленность, энергетику и строительство;

- сельское хозяйство и рыболовство;

- охрану окружающей природной среды и природных ресурсов, гидрометеорологию, картографию и геодезию;

- транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику;

- образование;

- здравоохранение и физическую культуру;

- иные расходы.

На уровне образований местного самоуправления (районов, городов, районов в городах, сел, поселков) создаются местные бюджеты.

Отношения, возникающие в процессе образования, распределения и использования бюджетов государства и местных бюджетов, чрезвычайно разнообразны и сложны. Они возникают в процессе установления бюджетной системы РФ, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов государства и местными бюджетами, закрепления прав Российской Федерации, ее субъектов, административно-территориальных единиц в области бюджета, в процессе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, в процессе составления и утверждения отчетов об их исполнении, а также при осуществлении государственного и муниципального финансового контроля. Указанные отношения регламентируются нормами финансового права, которые в своей совокупности образуют бюджетное право.

Бюджетное право - основной раздел финансового права, включающий в себя финансово-правовые нормы, устанавливающие структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень бюджетных доходов и расходов, порядок распределения их между различными видами бюджетов, бюджетные права Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, регламентирующие бюджетный процесс, регулирующие формирование и использование государственных внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социально-экономического развития страны и других потребностей общества, а также устанавливающие ответственность за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Нормы бюджетного права по своему содержанию подразделяются на материальные и процессуальные*.(*Химичева Н.И. Субъекты бюджетного права. Саратов, 1979.) Бюджетные материальные нормы закрепляют структуру бюджетной системы Российской Федерации, перечень доходов и расходов бюджетов, распределение их между различными бюджетами и т. д. К бюджетным процессуальным нормам относятся нормы, регламентирующие порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов государства и местных бюджетов, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета, осуществление государственного и муниципального финансового контроля в области бюджетной деятельности

Нормы бюджетного права закрепляют бюджетные права различных субъектов бюджетного права. Бюджетные права - это правомочия субъектов бюджетного права, выражающиеся в праве получать определенные бюджетные доходы, распределять бюджетные средства по своему усмотрению, самостоятельно исполнять бюджет, используя предусмотренные им ассигнования, и т. д.

Важнейшими нормами бюджетного права, закрепленными в Бюджетном кодексе Российской Федерации, являются нормы, разграничивающие компетенцию органов государственной власти и органов местного самоуправления в области регулирования бюджетных отношений.

В соответствии со ст. 7 БК РФ в области регулирования бюджетных отношений к ведению Российской Федерации относится:

- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов от федеральных налогов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;

- определение основ формирования доходов, осуществления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;

- установление порядка составления и рассмотрения проекта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- составление и рассмотрение проекта федерального бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- установление федеральными законами порядка осуществления заимствований Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

- осуществление государственных заимствований Российской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным долгом Российской Федерации;

- установление порядка формирования доходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- установление порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации и местным бюджетам;

- установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

- установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муниципальных услуг;

- утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

- установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации;

- формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуществления государственных внешних заимствований;

- определение перечня и порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

- установление оснований и порядка привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

- установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации;

- осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

- установление общих принципов и условий предоставления бюджетных кредитов;

- утверждение бюджетной классификации Российской Федерации;

установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

- составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении местных бюджетов;

- определение порядка направления в местные бюджета доходов от использования муниципальной собственности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

- определение порядка и условий предоставления финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

- определение порядка осуществления муниципальных заимствований;

- осуществление муниципальных заимствований и управление муниципальным долгом.

Бюджетные права Российской Федерации реализуются органами государственной власти: Федеральным Собранием, Президентом Российской Федерации, Правительством Российской Федерации, федеральными органами исполнительной власти.

Бюджетные права субъектов Российской Федерации реализуются соответствующими органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Бюджетные права местных (муниципальных) образований реализуются соответствующими органами местного самоуправления.

Общественные отношения, урегулированные нормами бюджетного права, приобретают форму бюджетных правоотношений. Бюджетные правоотношения, являясь одним из видов финансовых правоотношений, характеризуются всеми признаками, свойственными любому финансовому правоотношению. Но одновременно они имеют свои особенности, свойственные только этому виду финансовых отношений. Так, субъектами бюджетного правоотношения являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, местные самообразования, органы государственной власти всех трех ветвей, государственные юридические лица и другие получатели бюджетных средств.

Субъект бюджетного правоотношения принимает участие в распределении доходов и расходов между различными видами бюджетов либо является участником бюджетного процесса, в том числе получает денежные средства в форме бюджетного финансирования или бюджетного кредитования (бюджетной ссуды). Субъекты бюджетного правоотношения обладают одним из перечисленных выше признаков или несколькими признаками одновременно. Характерной особенностью бюджетного правоотношения является то, что оно не может, как правило, длиться свыше одного года и прекращается в конце соответствующего года, что не исключает возникновения нового бюджетного правоотношения между теми же субъектами.

В соответствии со ст. 1 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетными правоотношениями являются:

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе формирования доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муниципального долга;

- отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением.

К бюджетным правоотношениям относятся отношения, возникающие при установлении правового статуса участников бюджетного процесса, правовых основ порядка и условий привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Проблемы бюджетного права, в частности правомочия различных субъектов бюджетного права на получение определенных бюджетных доходов, распределение бюджетных средств по своему усмотрению, самостоятельное исполнение бюджета и т. д., были предметом научного исследования ученых и нашли достаточно полное отражение в монографических работах в период 1960-1980 гг. * (* Коган М.Л. Бюджетные права союзных республик. М.: Госюриздат, 1960; Пискотин М.И. Советское бюджетное право (Основные проблемы). М.: Юрид. лит., 1971; Химичева Н.И. Бюджетные права местных Советов депутатов трудящихся. Саратов, 1964; Ее же. Субъекты советского бюджетного права. Саратов, 1979; Цыпкин С. Д. Доходы государственного бюджета СССР. Правовые вопросы. М., 1973; Бесчеревных В.В. Компетенция Союза ССР в области бюджета. М., 1976; Горбунова О.Н. Значение бюджетных прав местных Советов в планомерном осуществлении социально-культурной деятельности Советского государства. М., 1979 и др.).