Цели, задачи, инструменты регулирования межбюджетных отношений

 

Организационными формами функционирования межбюджетных отно-

шений являются конкретные виды бюджетов – федеральный, региональный и

местный, если иметь ввиду федеративное государство. Воплощая межбюджет-

ные отношения в указанных формах, государство организует бюджетные взаи-

мосвязи по распределению бюджетных ресурсов в распоряжение тех органов

власти, которые наделены правом представлять интересы государства и осуще-

ствлять возложенные на них функции в интересах общества.

В самом общем смысле термин «организация» употребляется для обо-

значения деятельности по упорядочению всех элементов определенного объек-

та во времени и пространстве. Организация межбюджетных отношений пред-

ставляет собой взаимодействие между органами власти разных уровней по по-

воду осуществления бюджетного процесса, основывающееся на разграничении

бюджетных полномочий исходя из принципа территориального соответствия.

Суть принципа территориального соответствия или принципа «соответствия

зоне обслуживания» состоит в том, что бюджетные услуги закрепляются за тем

уровнем власти, подведомственная территория которого в основном охватывает

всех потребителей услуг данного вида. Это означает, что выбор уровня бюд-

жетной системы, за которым закрепляются соответствующие расходы, зависит

от того, осуществляются ли они в интересах всего населения страны или насе-

ления нескольких субъектов Федерации (федеральный уровень); проживающе-

го на территориях всех или нескольких муниципальных образований (регио-

нальный уровень); в интересах населения, проживающего в основном на терри-

тории данного муниципального образования (местный уровень).

Посредством организационных форм функционирования бюджетных от-

ношений государство строит межбюджетные отношения в соответствии с ти-

пом государственного и административно-территориального устройства.

Сформированные бюджетные взаимосвязи получают материально-

вещественное воплощение в соответствующих фондах денежных средств, на-

ходящихся в распоряжении органов власти различных уровней бюджетной сис-

темы. Государство может корректировать установленные бюджетные взаимо-

связи, уточнять пропорции распределения финансовых ресурсов между уров-

нями бюджетной системы, тем самым обеспечивая управление межбюджетны-

ми отношениями. Таким образом, благодаря регулированию в сфере межбюд-

жетных отношений становится возможным использование бюджета для обес-

печения межтерриториального распределения валового внутреннего продукта,

формирования отраслевых пропорций, управления экономическими процесса-

ми.

Основополагающим принципом формирования бюджетов является их са-

мостоятельность, выражающаяся в наличии собственных источников доходов и

права самостоятельно определять расходование средств. Однако часто бюдже-

там более низких уровней не хватает средств для реализации стоящих перед

ними задач. Тогда вышестоящие бюджеты могут направлять дополнительные

источники доходов нуждающимся бюджетам, что позволяет более рационально

и эффективно использовать финансовые ресурсы в масштабе всего государства.

Основу механизма бюджетного регулирования, с помощью которого фе-

деральные, региональные и местные органы власти и управления выполняют

свои полномочия, составляет закрепление определенного порядка движения

финансовых потоков по уровням бюджетной системы государства и организа-

ция экономических отношений, возникающих по этому поводу.

Годин А.М. и Подпорина И.В. считают, что «межбюджетное перераспре-

деление финансовых ресурсов – это объективно обусловленная система оказа-

ния финансовой помощи нижестоящим уровням бюджетной системы, которые

в силу исторически сложившихся экономических условий не обеспечены дос-

таточными средствами для осуществления своих полномочий» [70, с. 165]. По

мнению Поляка Г.Б., бюджетное регулирование – это «перераспределение

средств с целью обеспечения территориальным бюджетам минимально необхо-

димого уровня доходов, направляемых на экономическое и социальное разви-

тие территорий» [62, с. 521]. Романовский М.В. под бюджетным регулирова-

нием понимает «процесс распределения доходов и перераспределения средств

между бюджетами разного уровня в целях выравнивания доходной базы бюд-

жетов до минимально необходимого уровня» [63, с. 618].

Очевидно, что мнения различных авторов на проблему бюджетного регу-

лирования отличаются друг от друга. Одни трактуют бюджетное регулирование

в широком смысле слова, понимая под ним систему оказания финансовой по-

мощи, другие говорят о перераспределении средств, причем, Поляк Г.Б. ориен-

тируется на развитие, а Романовский М.В. – на выравнивание. Авторы финан-

сово-кредитного словаря называют бюджетным регулированием предоставле-

ние средств вышестоящими бюджетами нижестоящим с целью выравнивания

их доходов и расходов [137]. И такое понимание бюджетного регулирования

содержится во многих словарях и справочниках с незначительными отклоне-

ниями. Однако, авторы финансово-кредитного словаря придают ему еще одно

значение применительно к развитым странам, имея ввиду, что бюджетное ре-

гулирование является одним из способов государственного воздействия на

экономику и социальные отношения.

Чтобы избежать разночтения в понимании бюджетного регулирования,

для его отражения в первом значении в последние годы стали применять выра-

жения «межбюджетное регулирование» и «бюджетное выравнивание». Опыт

некоторых развитых стран (Германии, Канады, Франции, США) показывает,

что с течением времени произошло существенное изменение в понимании

бюджетного выравнивания. Если ранее оно воспринималось как выравнивание

доходов и расходов разных бюджетов, то в настоящее время рассматривается

как выравнивание доходов (а, значит, расходов) бюджетов одного уровня в рас-

чете на одного жителя.

Естественно, что государственные и муниципальные образования одного

уровня развиты неодинаково и имеют разные возможности для мобилизации

налогов и сборов. Поэтому главной задачей бюджетного выравнивания ставит-

ся выделение менее благополучным из них таких средств, которые увеличат

доходы их бюджетов до уровня обеспечения расходов в расчете на одного жи-

теля, примерно равного расходам государственных и муниципальных образо-

ваний среднего достатка. Такое понимание главной задачи бюджетного вырав-

нивания поднимает его значение на качественно новую ступень.

Однако некоторые государственные и муниципальные образования рас-

положены в значительно худших природных условиях, где для оказания обще-

государственных услуг требуются большие расходы, в связи с чем нет надобно-

сти выравнивать их уровни даже в рядом расположенных регионах. Тогда

бюджетное выравнивание, как бы отрываясь от расходов, приобретает значение

выравнивания возможностей государственных и муниципальных образований

оказывать одинаковый набор общегосударственных услуг на примерно равном

качественном уровне независимо от места их расположения.

В развитых странах бюджетное выравнивание имеет разные виды и со-

вершается при помощи разных способов: оно может осуществляться как путем

перечисления средств, так и «уступкой налогов». При этом бюджетное вырав-

нивание в каждой стране имеет свои особенности: например, в США исполь-

зуют только перечисление средств; в Канаде перечисление средств и уступка

налогов составляют примерно равную долю финансовой поддержки. В России

преобладает уступка налогов, несмотря на то, что Бюджетный кодекс РФ в пе-

речне видов финансовой поддержки уступку налогов вовсе не упоминает.

В СССР бюджетное выравнивание рассматривалось как выравнивание

доходов и расходов в целях сбалансирования каждого бюджета и совершалось,

главным образом, путем отчислений от союзных регулирующих налогов, взи-

маемых в том или ином государственном образовании. От союзного бюджетно-

го выравнивания Российская Федерация взяла отчисления от регулирующих

налогов, но, установив единые для всех субъектов Федерации проценты отчис-

лений, федеральный центр, по мнению Крылова Г.З., в значительной степени

ослабил их регулирующую роль [100, с. 51].

Понятие «бюджетное регулирование» значительно шире понятия «бюд-

жетное выравнивание». Бюджетное выравнивание рассматривается как про-

цесс, осуществляемый органами власти вышестоящего уровня с целью сглажи-

вания различий в уровнях социально-экономического развития нижестоящих

территорий для обеспечения их гражданам государственных гарантий на опре-

деленном минимально допустимом уровне. Бюджетное регулирование включа-

ет в себя выравнивание бюджетной обеспеченности и стимулирование деятель-

ности органов власти.

Механизм бюджетного регулирования – это совокупность методов, инст-

рументов, финансовых технологий и правил, посредством которых государст-

венные и иные уполномоченные институты и органы управления воздействуют

на процессы формирования и использования бюджетных фондов для достиже-

ния целей, определенных социально-экономической политикой государства.

Таким образом, механизм бюджетного регулирования представляет собой про-

цесс распределения и перераспределения средств между бюджетами разного

уровня, результат которого оказывает непосредственное влияние на социаль-

ную и экономическую ситуацию в обществе.

Теории управления известны две модели регулирования: оперативного

управления и нормативного регулирования. Оперативное управление представ-

ляет собой текущее воздействие на объект с целью достижения локального ре-

зультата, не опирающееся, как правило, на нормы права. Нормативное регули-

рование ориентировано на достижение стратегических целей и основано на

правовых нормах, определяющих правила поведения субъектов правоотноше-

ний. Сфера бюджетных отношений, субъектами которых являются органы вла-

сти, регламентируется исключительно нормативно-правовыми документами.

В бюджетном законодательстве есть две группы правовых норм, регули-

рующих бюджетные правоотношения в сфере доходов и расходов:

- первая группа норм определяет порядок формирования доходов и осу-

ществления расходов. Причем, этот порядок должен единообразно применяться

на всех уровнях бюджетной системы. На региональном и местном уровнях до-

пускается его конкретизация. Эти нормы составляют институт доходов и ин-

ститут расходов бюджетов;

- вторая группа норм определяет порядок распределения и перераспреде-

ления долей доходов и объема расходов, закрепляемых за каждым уровнем

бюджетной системы. Эта группа правовых норм формирует институт бюджет-

ного регулирования как составную часть межбюджетных отношений.

Основные цели политики межбюджетного регулирования на субфеде-

ральном уровне сформулированы Минфином России как выравнивание бюд-

жетной обеспеченности муниципальных образований, стимулирование дея-

тельности местных органов власти, проведение активной экономической поли-

тики через передачу средств в местные бюджеты на финансирование целевых

программ [10, с. 69].

Выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований

является исходным пунктом системы бюджетного регулирования. В основе по-

литики государства в сфере регулирования межбюджетных отношений на суб-

федеральном уровне лежит принцип сбалансированности бюджета каждого

уровня власти, согласно которому объем доходов должен быть достаточен для

решения первостепенных задач. Средством его реализации служит перераспре-

деление ресурсов между бюджетами для выравнивания доходной части ниже-

стоящих бюджетов до необходимого уровня, предполагающего достижение

минимальной бюджетной обеспеченности бюджетов.

Средства, предназначенные на выравнивание, распределяются между му-

ниципальными образованиями в целях сокращения разрыва в бюджетной обес-

печенности муниципальных образований региона. В ряде регионов России,

имеющих значительную территориальную протяженность с севера на юг, бюд-

жетная обеспеченность муниципальных образований корректируется на индекс

бюджетных расходов. Он показывает, насколько больше или меньше необхо-

димо затратить бюджетных средств в расчете на душу населения в конкретном

муниципальном образовании, с учетом объективных факторов и условий, по

сравнению со средним по региону уровнем для предоставления одного и того

же объема бюджетных услуг.

Одним из способов выравнивания является подтягивание наиболее бед-

ных муниципальных образований до уровня, который определяется объемом

выделенных средств. Другой способ предлагает пропорциональное сокращение

разрыва подушевой бюджетной обеспеченности муниципальных образований с

заранее определенным уровнем подушевой бюджетной обеспеченности (на-

пример, средним по региону).

Межбюджетное регулирование в качестве обязательного элемента долж-

но включать стимулирование деятельности местных органов власти, направ-

ленное на повышение мобилизации доходов в бюджет, увеличение налоговой

базы или на достижение иных целей. Для этого в составе общего фонда

средств, передаваемых в местные бюджеты, может быть выделена часть, кото-

рая будет распределяться между муниципальными образованиями в порядке

стимулирования, то есть пропорционально значениям показателя, отражающего

вклад муниципальных образований в достижение поставленных целей. В каче-

стве такого показателя можно использовать объем доходов, сравнительные

темпы экономического роста, создание новых рабочих мест, развитие малого

бизнеса и т.п.

В систему целей межбюджетного регулирования, согласно позиции

Минфина России, включается также проведение активной экономической по-

литики через передачу средств в местные бюджеты на финансирование целе-

вых программ. Для этого следует выделить часть средств бюджета, за счет ко-

торых будет осуществляться финансирование целевых программ. Средства, пе-

редаваемые в местные бюджеты на финансирование целевых программ, пред-

ставляют собой целевую финансовую помощь и, соответственно, должны пре-

доставляться в местные бюджеты не в составе общего трансферта, а в виде суб-

сидий или субвенций с указанием программы или статьи расходов, которые

должны быть профинансированы за счет данных средств.

Рассмотренные цели политики в сфере межбюджетных отношений на

субфедеральном уровне, сформулированные Минфином России, скорее, можно

назвать задачами. Цель же бюджетного регулирования может быть обозначена

как обеспечение всем гражданам страны примерно равного уровня государст-

венных услуг, вне зависимости от места их проживания при сохранении заин-

тересованности органов местного самоуправления в самообеспечении.

Механизм бюджетного регулирования представлен на рисунке 1.

Рисунок 1 - Механизм бюджетного регулирования

ЦЕЛЬ ЗАДАЧИ ФОРМЫ ИНСТРУМЕНТЫ

Обеспечение всем

гражданам страны

равного доступа к

государственным

услугам вне зави-

симости от места

их проживания

Выравнивание минимальной

бюджетной обеспеченности

Стимулирование деятельно-

сти органов власти, направ-

ленное на увеличение собст-

венных финансовых ресур-

сов, а также на повышение

инвестиционной привлека-

тельности территорий

Вертикальное

выравнивание

Горизонтальное

выравнивание

закрепление налогов за опреде-

ленным уровнем бюджетной

системы;

распределение регулирующих

доходов по уровням бюджетной

системы по единым нормати-

вам;

субвенции из вышестоящего

бюджета на исполнение от-

дельных расходных обяза-

тельств

Дотации

субвенции, субсидии

Целевые программы раз-

вития

С точки зрения целей и инструментов бюджетного регулирования разли-

чают понятия вертикального и горизонтального выравнивания (вертикальной и

горизонтальной сбалансированности).

Вертикальное выравнивание трактуется как процесс достижения сбалан-

сированности между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам

с потенциалом его доходных источников, среди которых акцент делается на на-

логовые поступления. Несоответствие между ними полностью устранить без

внешней корректировки нереально: абсолютное совпадение налогового потен-

циала и объективных потребностей данной территории практически не встреча-

ется.

Принцип вертикальной сбалансированности в бюджетном регулировании

представляет требование как к вышестоящему уровню власти, так и к регио-

нальным и местным властям. В случае, если потенциальные возможности по

обеспечению доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для фи-

нансирования выполняемых функций и предоставляемых услуг, за которые от-

вечает тот или иной региональный или местный орган, то вышестоящий уро-

вень власти обязан предоставить нижестоящему уровню власти недостающие

бюджетные ресурсы.

Вертикальная сбалансированность накладывает на региональные и мест-

ные власти, во-первых, ответственность за финансовое обеспечение закреплен-

ных за ними функций и предоставление населению соответствующих услуг ли-

бо непосредственно государственным учреждениям и организациям, либо через

частный сектор, во-вторых, обязанность эффективно и ответственно использо-

вать свои права по сохранению и увеличению собственного доходного потен-

циала.

Таким образом, проблема вертикальной сбалансированности бюджетов

решается как двуединая задача. С одной стороны, вертикальная сбалансирован-

ность предполагает разумное распределение и законодательное закрепление

бюджетных полномочий за соответствующим уровнем власти, то есть выравни-

вание финансовых потребностей властей соответствующего уровня для оказа-

ния закрепленного за ними набора обязательных общественных услуг. С другой

стороны, обеспечивается выравнивание финансовых возможностей соответст-

вующих уровней власти путем их долевого участия в общенациональных нало-

гах при распределении налогового потенциала страны. Соответственно целью

вертикального бюджетного выравнивания является формирование финансовой

базы для реализации расходных бюджетных полномочий различных уровней

власти.

Основным способом вертикального выравнивания бюджетной системы

является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финан-

сирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению

предметов ведения и полномочий, а также бюджетной ответственности между

уровнями власти, что может рассматриваться как исходный пункт создания

системы межбюджетных отношений, соответствующих бюджетному федера-

лизму.

К инструментам вертикального бюджетного выравнивания, как следует

из рисунка 1, относятся закрепление налогов за определенным уровнем бюд-

жетной системы; распределение регулирующих доходов по уровням бюджет-

ной системы по единым нормативам; субвенции из вышестоящего бюджета на

исполнение отдельных расходных обязательств. Законом «О финансовых осно-

вах местного самоуправления в РФ» были установлены взаимные расчеты,

применяющиеся в ходе исполнения бюджетов в случае возникновения незапла-

нированных вопросов межбюджетных отношений. Средства по взаимным рас-

четам – суммы, поступающие в местные бюджеты или передаваемые из мест-

ных бюджетов в бюджеты субъектов РФ в связи с изменениями в доходах и

расходах местных бюджетов, возникающими в результате решений, принятых

органами государственной власти и не учтенных при утверждении соответст-

вующих бюджетов. Если в течение бюджетного года вышестоящие органы вла-

сти принимают какие-либо решения (например, о повышении заработной платы

работникам бюджетной сферы или о снижении ставок налогов), что не было

учтено при формировании бюджетов, то такие решения должны быть подкреп-

лены передачей отдельных видов налогов или других платежей (полностью или

частично) или путем предоставления бюджетных компенсаций.

Взаимные расчеты как форма бюджетного регулирования на стадии ис-

полнения бюджета выполнила свою задачу упорядочения межбюджетных от-

ношений в тот период, когда нормативное регулирование этой сферы бюджет-

ных правоотношений было чрезвычайно изменчивым. Новая редакция Бюд-

жетного кодекса РФ от 20 августа 2004 года допускает принятие решений орга-

нами власти в течение финансового года о внесении изменений в бюджетное

законодательство и/или в законодательство о налогах и сборах, приводящих к

увеличению расходов и/или снижению доходов бюджетов других уровней, но

требует внесения изменений в законы о соответствующих бюджетах, преду-

сматривающих компенсацию увеличения расходов, снижения доходов [28, ст.

31].

Вертикальное выравнивание не решает всех проблем бюджетного регу-

лирования. Оно должно сочетаться с процессом горизонтальной сбалансиро-

ванности бюджетов. Горизонтальное выравнивание означает пропорциональное

распределение налогов между субъектами Федерации по определенной форму-

ле для устранения или снижения неравенства в налоговых потенциалах терри-

торий субъектов Федерации и муниципалитетов. Такие проявления неравенства

регионов рассматриваются в теории бюджетного федерализма аналогично не-

равенству в распределении доходов и материальных ценностей среди различ-

ных слоев населения как форма проявления социального неравенства, вызы-

ваемая территориальным фактором.

Целью горизонтального бюджетного выравнивания является обеспечение

единого стандартного уровня потребления государственных услуг жителями

различных регионов страны.

В условиях РФ задача горизонтального выравнивания сложна, как ни в

одной другой стране ввиду значительных различий в социально-экономическом

развитии территорий, что определяется не только исторически сложившимся

размещением производительных сил, но и значительной дифференциацией

природно-климатических условий. Существенное воздействие на обеспечение

каждому гражданину страны минимальных государственных социальных стан-

дартов оказывают процессы приватизации, сопровождавшиеся массовым отка-

зом тысяч предприятий от социальных затрат, содержания объектов социально-

бытовой сферы и высвобождением, в ряде случаев, работников, которые выну-

ждены обращаться за социальной защитой к государству. В процессе горизон-

тального выравнивания бюджетной обеспеченности населения разных регионов

необходимо принимать во внимание дифференциацию населения по уровню

получаемых денежных доходов, региональные различия в прожиточном мини-

муме, связанные в существенной степени с уровнем цен региональных потре-

бительских рынков.

Следовательно, механизм горизонтального выравнивания ориентирован

на решение двуединой задачи. С одной стороны, это выравнивание уровня по-

требления государственных услуг населением, проживающим в разных адми-

нистративно-территориальных образованиях страны, а, с другой, – выравнива-

ние стоимости государственных услуг в пределах уровня власти с учетом ин-

декса бюджетных расходов.

Само по себе бюджетное выравнивание существует как в федеративных,

так и в унитарных государствах. Оно выступает как объективно необходимый

способ функционирования бюджетной системы единого государства. Стратеги-

ческая задача бюджетного выравнивания, как отмечают ученые, состоит в том,

чтобы объединить федеративное государство, его земли и народы, всех его

граждан [141, с. 232; 78, с. 74].

К инструментам бюджетного регулирования местных бюджетов традици-

онно относятся:

а) нормативные отчисления от регулирующих налогов;

б) дотации, субсидии и субвенции местным бюджетам.

Особая значимость нормативов отчислений от регулирующих налогов

определяется тем, что этот инструмент применяется для формирования всех без

исключения нижестоящих бюджетов.

Понятия собственных и регулирующих доходов впервые были определе-

ны Федеральным законом № 126-ФЗ от 25 сентября 1997 года «О финансовых

основах местного самоуправления в РФ», но применительно к доходам мест-

ных бюджетов. Лишь с принятием Бюджетного кодекса РФ в бюджетном зако-

нодательстве были закреплены дефиниции собственных и регулирующих дохо-

дов безотносительно к какому-либо бюджету. Разделить эти понятия достаточ-

но трудно, поскольку в обоих случаях речь может идти о частях доходов. Бюд-

жетный кодекс РФ разделил собственные и регулирующие доходы по периоду

их установления: собственные доходы определяются на постоянной основе; ре-

гулирующие доходы устанавливаются на долговременной основе - не менее

чем на три года. Отличие собственных и регулирующих доходов бюджетов

могло быть определено также видом нормативного документа, который их ус-

танавливает. Так, собственные доходы регламентировались бюджетным и нало-

говым законодательством в целом, а регулирующие доходы – законодательст-

вом РФ и субъектов РФ о соответствующем бюджете на очередной год.

Российская практика оказалась богаче теории, поскольку в действитель-

ности происходило смешение закрепленных и регулирующих налогов. Минфин

России, стремясь к выравниванию бюджетной обеспеченности субъектов РФ,

практически ежегодно пересматривал нормативы отчислений от налогов, кото-

рые следовало бы, исходя из установленных законодательством критериев, от-

носить к закрепленным доходам. Это относится и к налогу на прибыль органи-

заций, нормативы отчислений по которому в федеральный и региональный

бюджеты установлены 25 главой Налогового кодекса РФ, и к налогу на добычу

полезных ископаемых, распределяемого в соответствии с Бюджетным кодексом

РФ, и к налогу на игорный бизнес, который причисляют то к федеральным, то к

региональным налогам. В связи с этим субъектам РФ практически невозможно

было предусмотреть изменения федерального законодательства и выстроить

свои межбюджетные отношения с муниципальными образованиями на долго-

временной и постоянной основе.

Федеральным законом N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принци-

пах организации местного самоуправления в Российской Федерации" коренным

образом был изменен состав собственных доходов местного бюджета. К ним отно-

сятся не только доходы, закрепленные за ними полностью или частично на постоян-

ной основе, но и отчисления от регулирующих налогов, а также финансовая помощь

из вышестоящего бюджета. Кроме того, законодательные нововведения касаются по-

рядка установления нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов и

сборов. Если ранее допускалось их установление законом о бюджете субъекта РФ, т.е.

норма закона могла распространяться только на один финансовый год, то теперь статьи

58 и 59 вышеназванного закона прямо указывают на недопустимость такой

практики, широко применявшейся прежде.

Вместе с тем, нормы рассматриваемых статей сформулированы обтекае-

мо: речь идет о недопустимости установления нормативов отчислений на огра-

ниченный срок. Фактически это означает, что продолжительность действия ус-

тановленных нормативов не должна оговариваться законом или определяться

таким законом, действие которого ограничено временными рамками (напри-

мер, закон о бюджете). Но пересмотр нормативов отчислений возможен зако-

нодательно и даже неизбежен в тех субъектах РФ, которые не имели собствен-

ной практики установления нормативов на долгосрочной основе, апробация же

их оптимальных размеров потребует переосмысления и, как следствие, внесе-

ния изменений в соответствующий закон. Опыт бюджетного регулирования до-

ходов бюджетов субъектов РФ свидетельствует о том, что федеральный центр

постоянно менял нормативы отчислений от налогов, которые по всем призна-

кам подходили под понятие закрепленных доходов с тем, чтобы достичь цели

выравнивания бюджетной обеспеченности.

Тем не менее, несмотря на сложность бюджетного регулирования с по-

мощью единых нормативов отчислений от налогов, нельзя не признать, что го-

сударство намерено распространить единообразный подход к регулированию

межбюджетных отношений как между Федерацией и ее субъектами, так и меж-

ду субъектами РФ и муниципальными образованиями. Такая политика только

способствует в соответствии со статьей 72 Конституции РФ установлению об-

щих принципов организации системы органов государственной власти и мест-

ного самоуправления и укреплению российской государственности.

Однако, для формирования минимального бюджета многим муниципаль-

ных образований недостаточны налоговые доходы в связи с низким налоговым

потенциалом территорий. Поэтому дотация как форма финансовой помощи,

предоставляемая на безвозмездной и безвозвратной основе для покрытия теку-

щих расходов нижестоящего бюджета, является традиционным инструментом

бюджетного регулирования местных бюджетов. Однако, право на ее получение

имеют не все муниципальные образования. Предоставление дотаций осуществ-

ляется в целях выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченно-

сти нижестоящих бюджетов при недостаточном объеме собственных и регули-

рующих доходов.

Модификацией дотации выступает трансферт, в содержательном плане не

имеющий от нее отличий, вследствие чего это понятие и не было определено

Бюджетным кодексом РФ, несмотря на то, что активно использовалось в прак-

тике бюджетного регулирования во взаимоотношениях между Федерацией и ее

субъектами. Большинство ученых различия между дотацией и трансфертом

сводили к характеристике последнего как нормативно-долевой дотации, пред-

назначенной для осуществления горизонтального выравнивания налоговых до-

ходов территорий на душу населения и оказания им финансовой помощи по

единым для всех правилам.

Федеральный закон № 120-ФЗ от 20 августа 2004 г. «О внесении измене-

ний в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования меж-

бюджетных отношений» восстановил этимологическое значение английского

слова transfer2, определив в статье 129 Бюджетного кодекса РФ различные фор-

мы перечислений между бюджетами как межбюджетные трансферты. Причем,

акцент сделан именно на движение средств безотносительно к цели их переме-

щения между бюджетами. В связи с этим под понятием «межбюджетные

трансферты» объединены разные по назначению формы перечислений средств

между бюджетами. Достигаемой при этом целью может быть либо бюджетное

регулирование, направленное на выполнение расходных обязательств, установ-

ленных органами власти субъектов РФ и/или муниципальных образований, ли-

бо передача средств для финансирования полномочий, предусмотренных фе-

деральными законодательными и нормативно-правовыми актами и/или приня-

тыми субъектами РФ, но составляющих расходные обязательства субъектов РФ

и/или муниципальных образований. Для осуществления бюджетного регули-

рования как между Российской Федерацией и ее субъектами, так и между субъ-

ектами РФ и муниципальными образованиями может использоваться финансо-

вая помощь в виде дотаций, субсидий, иных безвозмездных и безвозвратных

2 transfer – 1) денежный перевод; перечисление средств между банками; движение средств в бухгалтер-

ском учете. 2) переводить (имущество, ценные бумаги, дебиторские счета и т.п.) в собственность другого лица,

перерегистрируя на другое имя. // Glossary Banking and Finance. // USA, Economic Development Institute of the

World Bank, 1993, p. 299.

перечислений, которые в соответствии со статьей 47 новой редакции Бюджет-

ного кодекса РФ относятся к собственным доходам бюджета, за счет которых

обеспечивается реализация возложенных на органы власти полномочий. Кроме

того, к числу межбюджетных трансфертов отнесены бюджетные кредиты, ко-

торые, как считает Игудин А.Г., также могут быть причислены к инструментам

бюджетного регулирования. Обосновывая свою позицию, Игудин А.Г., обраща-

ет внимание на то, что в российской практике бюджетные ссуды приняли

большой размах и, как правило, возвращаются с запозданием [91, с. 9].

Вместе с тем, если безвозмездные и безвозвратные перечисления, к кото-

рым относятся дотации и субсидии, соответствуют и второму значению слова

transfer – перевод в собственность, то бюджетные кредиты предполагают воз-

вратность и возмездность, поскольку находятся во временном пользовании ор-

ганов власти. А если бюджетный кредит должен быть возвращен в пределах

финансового года, поскольку статья 134 Бюджетного кодекса РФ предполагает

его предоставление на срок до одного года, то к бюджетному регулированию он

не будет иметь никакого отношения, т.к. цель бюджетного выравнивания в

этом случае совершенно очевидно не достигается. При возврате бюджетного

кредита за пределами финансового года существующая сумма задолженности

не учитывается при определении дотаций, предназначенных для выравнивания

бюджетной обеспеченности, поскольку сумма дотации определяется на основе

оценки налогового потенциала территории.

Бюджетный кодекс РФ возвратил в бюджетную практику такое понятие,

как «субсидия». Этот термин практически не использовался в бюджетном про-

цессе 1990-х годов, хотя в Законе РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах

бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» субсидия упомина-

ется наряду с дотацией и субвенцией как безвозмездная помощь, передаваемая

в бюджеты нижестоящих уровней. Условием ее получения является долевое

финансирование целевых расходов. В межбюджетных отношениях субсидия

приобретает все большее значение, поскольку ее получение накладывает ответ-

ственность на органы власти по изысканию собственных средств.

Бюджетное регулирование должно дополняться субвенциями, доводимы-

ми до нижестоящих бюджетов с использованием технологий программного фи-

нансирования. В таком случае предметом финансовой поддержки будет не про-

сто содействие социально-экономическому развитию региона или муниципали-

тета, а решение конкретных задач с предполагаемыми результатами и четкими

сроками на основе разработки и реализации целевых программ. Поэтому в за-

конодательстве нужно сформулировать критерии и порядок отбора нуждаю-

щихся территорий, определения объема необходимых им средств, условия пре-

доставления и меры ответственности за их целевое использование.

С учетом вышеизложенного, субвенция, предоставляемая бюджету дру-

гого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основе

на осуществление целевых расходов, может рассматриваться как перспектив-

ный инструмент бюджетного регулирования. Усиление значимости субвенций

в соответствии с поправками в Бюджетный кодекс РФ от 20.08.2004 г. связано с

передачей средств через бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований

для финансирования обязательств вышестоящих уровней власти. В этом случае

сохраняется целевое назначение выделенных средств, но они не решают задачу

бюджетного регулирования, а, значит, не должны учитываться при анализе

бюджетной обеспеченности. Неслучайно они не включены в состав собствен-

ных доходов.

Тем не менее, учет таких субвенций, предназначенных для финансирова-

ния обязательств вышестоящих уровней власти, позволит определить совокуп-

ную бюджетную обеспеченность субъектов РФ и муниципальных образований

и ее дифференциацию на территории всей страны. Значение же субвенций в их

традиционном понимании, получивших в ст. 129 название «иных», имеет пря-

мое отношение к бюджетному регулированию и бюджетной обеспеченности.

Следует отметить, что дотация, субвенция и субсидия как формы наделе-

ния финансовыми ресурсами бюджетов несовершенны. Эти источники бюдже-

тов лишены стимулирующих свойств, они создают, по мнению многих авторов,

у администраций-получателей иждивенческое настроение. Такая практика пе-

редачи средств не всегда способствует развитию хозяйственной инициативы

администраций, снижает их воздействие на экономические процессы на терри-

тории и уменьшает на этой основе возможности увеличения доходной части их

бюджетов, ослабляет финансовый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, субвенций и

субсидий, полностью исключить их из инструментов наделения территориаль-

ных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к

решению проблемы ликвидации дотации и передачи в больших размерах от-

числений от неустойчивых источников доходов положение бюджетов может

быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассовым разрывам и необходимо-

сти многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом

это осложнит финансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, суб-

венций и субсидий другими средствами. Они необходимы в тех населенных

пунктах, где, во-первых, в силу сложившихся условий экономический потенци-

ал не может быть расширен до таких размеров, чтобы обеспечить формирова-

ние необходимых доходов, во-вторых, имеются обоснованные и масштабные

проекты, решение которых не под силу местным органам власти.

Выбор пропорции между объемом средств, передаваемых местным бюд-

жетам в форме отчислений от налогов, дотаций и субсидий, должен заклю-

чаться в выборе соотношения приоритетов: стимулирования муниципальных

органов власти к развитию налоговой базы и равномерностью распределения

финансовых ресурсов.

Самым серьезным недостатком действующего механизма бюджетного ре-

гулирования является то, что он состоит из разрозненных и не всегда регламен-

тируемых законодательными нормами форм перераспределения бюджетных

средств. Поэтому сфера действия каждой из вышеназванных форм, их сочета-

ние, конкретные размеры перераспределяемых с их помощью финансовых ре-

сурсов каждый раз определяются по-разному, индивидуально. Соответственно,

влияние этих методов разнонаправлено, а зачастую и просто взаимоисключаю-

ще, что, как правило, приводит к субъективизму при принятии финансовых ре-

шений. Такая практика сложилась не только между субъектами РФ и муници-

пальными образованиями, но и между Российской Федерацией и ее субъектами.

Наибольшую критику вызывает распределение Фонда регионального развития,

призванного выравнивать обеспеченность территорий объектами инфраструк-

туры, но направляющего ныне 2/3 средств всего двум субъектам РФ, и в связи с

этим усугубляющим проблему территориального выравнивания.3

Единые подходы к организации всех видов финансовой помощи, зало-

женные в новой редакции Бюджетного кодекса РФ, призваны в максимальной

степени реализовать потенциал их совокупного целенаправленного воздействия

на экономику региона. Это позволит изменить методологию бюджетного вы-

равнивания, понимаемого как совокупность выделяемых нижестоящим бюдже-

там средств в расчете на душу населения, с целью достижения определенных

стандартов государственных услуг на всей территории страны.

Механизмы бюджетного выравнивания в отрыве от бюджетного стиму-

лирования, естественно, не могут быть использованы в качестве инструмента

активной региональной политики экономического роста. Без учета анализа и

прогноза состояния бюджетов территорий они неизбежно будут работать в от-

рыве от общих региональных интересов. Соответственно, совершенствование

механизмов бюджетного выравнивания посредствам оказания финансовой по-

мощи территориям необходимо проводить в целях повышения заинтересован-

ности органов власти на местах в расширении собственной доходной базы, раз-

витии инвестиционной активности, проведении структурных преобразований в

их экономике. Вышестоящие органы власти могут и должны заниматься вырав-

ниванием финансового положения территорий на основании их налогового по-

тенциала, но, в конечном итоге, ответственность за балансирование бюджетов

органов местного самоуправления, за обеспечение нормального уровня потреб-

ления государственных услуг ложится на местные органы власти. И для них

проблема самодостаточности экономического потенциала местного самоуправ-

ления становится главной.

Логика реализации идеи о выравнивании возможностей территорий к са-

моразвитию в процессе бюджетного регулирования должна строиться не на

нынешних, а на принципиально иных схемах распределения доходов, расходо-

вания бюджетных средств и оказания финансовой помощи, базирующихся,

прежде всего, на программно-целевом бюджетном финансировании, которые

успешно используются во многих странах. А это, по мнению Подпориной И.В.,

означает, не простое деление бюджетных средств (в том числе и налоговых до-

ходов), а деление их в интересах территорий и конечных бюджетополучателей

на договорной основе с органами местного самоуправления, где взаимно увя-

зывается и ответственность бюджетополучателей, и интересы территорий, и

возможности увеличения их налогового потенциала [112, с. 19].

В зарубежной практике существуют два концептуальных подхода к про-

блеме бюджетного выравнивания, основанных на исследованиях Рассела

Метьюза [51, с. 78].

При первом подходе задача определяется как выравнивание условий про-

изводства социальных благ на отдельных территориях. Он применяется в тех

случаях, когда особое значение придается цели реализации единых стандартов

социальных услуг на всей территории страны. Этот подход позволяет донору

контролировать бюджет реципиентов, влиять на структуру и объем их бюджет-

ных расходов. Подход реализуется через систему целевых грантов.

Во втором подходе выравниваются условия бюджетной деятельности тер-

риториальных властей, что следует понимать, во-первых, как выравнивание

бюджетного потенциала, которое включает развитие условий по формированию

бюджетных доходов или выравнивание доходной функции; во-вторых, вырав-

нивание различий в затратах на производство социальных благ или выравнива-

ние расходной функции. Этот подход служит инструментом децентрализованного

управления. В нем делается упор на самостоятельность и бюджетную ответст-

венность реципиентов перед жителями их территорий. Требуемый (минималь-

ный, стандартный) уровень социальных услуг на всей территории страны дос-

тигается путем повышения бюджетных потенциалов нуждающихся в поддержке

территорий. Этот подход осуществляется с помощью общих или универсальных

трансфертов.

Уровень выравнивания определяется целями национальной политики.

Выравнивающим стандартом может быть признан фактический средний, или

медианный, уровень по всем территориям или по группе территорий, имеющей

наибольший бюджетный потенциал. По расходам в качестве стандартов исполь-

зуются не только усредненные фактические показатели, но и установленные со-

циальные нормы и нормативы.

Теорией бюджетного выравнивания не отдается предпочтения ни одной из

сторон процесса выравнивания - выравниванию по доходам или расходам. С

теоретических позиций они равны, поскольку нивелированию подлежат те раз-

личия, которые находятся вне сфер контроля территориальных властей. На

практике для территории с бюджетным потенциалом ниже определенного уров-

ня не имеет значения, с чем связана его финансовая слабость - с более плохими

условиями формирования доходов или более высокими бюджетными издержка-

ми. Как показывает опыт многих стран, региональные различия в бюджетных

затратах могут быть даже более контрастными, чем различия в условиях фор-

мирования доходов региональных бюджетов.

Хотя оба подхода к бюджетному выравниванию позволяют сочетать две

стороны процесса выравнивания, на практике первый подход обычно использу-

ется только для выравнивания потребностей в финансировании расходов, а вто-

рой - часто только в целях выравнивания условий образования доходов. Лишь в

немногих странах практикуется комплексное горизонтальное выравнивание. В

соответствии с двумя подходами к бюджетному выравниванию существуют раз-

личные модели регулирования межбюджетных отношений.