Отзыв депутата, выборного должностного лица местного самоуправления

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в число институтов непосредственной демократии включает голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления (ст. 24).

Характеризуя институт отзыва в целом и специально на уровне местного самоуправления, можно отметить следующее. Отзыв существовал в советский период как один из принципов представительной системы народовластия. Создавая новую систему народного представительства, современная Россия сначала попыталась отказаться от отзыва депутатов и выборных должностных лиц избирателями. Причина ясна: если сохранить отзыв, не исключено его использование как средства борьбы с политическими противниками - мотивом отзыва может стать иная политическая ориентация депутата, выборного лица.

Однако довольно скоро стало ясно: в деятельности новых представительных учреждений, депутатов, выборных должностных лиц государственной власти и местного самоуправления много изъянов, не имеющих никакой политической окраски. С этим что-то надо делать, и здесь отзыв может сыграть свою положительную роль. Конечно, если депутат, выборное должностное лицо старается работать, добросовестно относится к своему долгу, даже если у него не все получается, нельзя применять такую меру, как отзыв. Но когда становятся очевидными такие явления, как неучастие избранного депутата в работе представительного органа, неявка на сессии, заседания комитетов и комиссий, уклонение от встреч с избирателями, использование своего статуса для извлечения коммерческих выгод (например, получение хороших кредитов, муниципальных заказов, помещений для размещения магазинов, палаток и т.п.), тем более серьезные правонарушения, не может быть оснований для уклонения депутата, иного выборного лица от юридической ответственности, в этом случае допустимо прибегнуть и к отзыву.

На федеральном уровне все началось именно с законодательства об основах местного самоуправления. Федеральный закон 1995 г. "Об общих принципах" предусмотрел возможность отзыва депутатов представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления. Для депутатов и выборных должностных лиц государственной власти ряда субъектов РФ отзыв был установлен их конституциями, уставами, а также законами.

Конституционный Суд РФ в постановлении от 24 декабря 1996 г. определил общую возможность существования института отзыва как института непосредственной демократии, а в постановлении от 7 июня 2000 г., оценивая возможность отзыва главы субъекта РФ, также записал, что, в принципе, он допустим как выражение воли народа, институт непосредственной демократии. Но отзыв не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти и в конечном счете самой демократии. По позиции Конституционного Суда РФ недопустима облегченная процедура отзыва. В условиях свободных выборов может иметь место избрание соответствующего должностного лица голосами меньшинства от общего числа зарегистрированных избирателей. Без установления дополнительных, более строгих требований к голосованию при отзыве в сравнении с выборами отзыв может быть осуществлен голосами граждан, также составляющих меньшинство, но голосовавших на выборах против избрания данного лица. Во избежание этого законодатель обязан предусмотреть, чтобы голосование по отзыву назначалось лишь при условии, что собраны подписи весьма значительного числа избирателей по отношению к голосовавшим на выборах соответствующего должностного лица, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании. В условиях демократического правового государства, идеологического и политического многообразия, многопартийности, а также поскольку избираемое посредством всеобщих свободных выборов лицо не связано императивным мандатом, основанием для отзыва может служить лишь его неправомерная деятельность, т.е. конкретное правонарушение, факт совершения которого этим лицом установлен в надлежащем юрисдикционном порядке. Сама процедура отзыва должна обеспечивать лицу возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для отзыва, а избирателям - проводить агитацию как за, так и против отзыва, а также гарантировать всеобщее равное прямое участие избирателей в тайном голосовании по отзыву. Защита чести и достоинства отозванного лица, его гражданских прав и свобод осуществляется в судебном порядке.

Специально по вопросам отзыва депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления Конституционный Суд РФ высказался в постановлении от 2 апреля 2002 г. по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Закона Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе" в связи с жалобами заявителей А.Г. Злобина и Ю.А. Хнаева.

В частности, заявители просили признать неконституционными соответственно:

нормы красноярского закона о том, что выборное лицо может быть отозвано по решению избирателей, как не оправдавшее их доверия, в связи с невыполнением им своих обязанностей, нарушением Конституции РФ, федеральных законов, законов края или устава муниципального образования, а также в связи с совершением действий, не достойных звания выборного должностного лица;

нормы корякского закона о том, что утрата доверия избирателей в качестве основания для отзыва выборного должностного лица связывается с неудовлетворенностью избирателей деятельностью выборного лица, вызванной невыполнением предвыборной программы, официально объявленным этим лицом изменением своей политической ориентации при условии, что она была одним из определяющих факторов при его избрании, или отказом от контактов с избирателями, от ведения приема избирателей, рассмотрения их жалоб и заявлений.

По мнению Конституционного Суда РФ, реализация указанных оснований отзыва может быть такова, что то или иное решение либо действие (бездействие) выборного лица, которое ставит под сомнение доверие к нему населения и является согласно уставу муниципального образования основанием для отзыва, "может стать известным избирателям без его предварительного юрисдикционного подтверждения". И далее Суд подчеркнул: тем большее значение при отзыве приобретает судебная защита, предполагающая, в частности, возможность установления судом по инициативе отзываемого лица или другого надлежащего заявителя, что то или иное действие (бездействие) отзываемого лица не имело места или от его воли не зависело наступление тех последствий, которые оцениваются как основание для утраты к нему доверия, и потому дальнейшее осуществление процедуры отзыва исключается. А оспариваемые нормы законов "допускают расширительную интерпретацию, не содержат гарантий недопустимости субъективной оценки его деятельности, а сам перечень обстоятельств, с которыми связывается утрата доверия избирателей к этому должностному лицу как основание его отзыва, не исключает, что к таковым могут относиться не конкретные действия (бездействие), а общая негативная оценка деятельности должностного лица без ее обоснования подлежащими проверке фактами, что противоречит Конституции РФ, поскольку тем самым могут произвольно ставиться под сомнение результаты выборов, завершившихся избранием соответствующего должностного лица".

Таким образом, в постановлении Конституционного Суда РФ (от 7 июня 2000 г.) прямо говорилось, что в судебном порядке надо установить факт правонарушения как основание возбуждения вопроса об отзыве, а в постановлении от 2 апреля 2002 г. предполагается: следует в судебном порядке доказать связь любых вариантов негативных последствий, которыми недовольны граждане, с действиями или бездействием выборного лица. Из второго документа не вытекает, что "конкретизированные основания" непременно выглядят как правонарушения; или же надо расширительно подходить к понятию правонарушения и видеть его даже тогда, когда лицо что-то делало, но этого оказалось недостаточно для получения положительного результата.

Конституционный Суд РФ подтвердил в постановлении от 2 апреля 2002 г.: во избежание необоснованного отзыва, прежде всего произвольного вынесения на голосование вопроса об отзыве, в уставе муниципального образования или в законе субъекта РФ (в случае урегулирования им института отзыва) должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва - не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах, с тем чтобы соответствующее регулирование не было неопределенным. А за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано.

Приведенные положения из постановлений Конституционного Суда РФ от 7 апреля 2000 г. и от 2 апреля 2002 г. предопределяют содержание соответствующих норм актов, затрагивающих вопросы отзыва, в том числе и Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также законодательных актов субъектов РФ.

Федеральный закон 2003 г. (ст. 24) определяет, что голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ для проведения местного референдума (логично спросить законодателя: почему не по правилам муниципальных выборов?), с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом. Основания для отзыва и процедура отзыва устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Часть 2 ст. 24 Федерального закона 2003 г. гласит, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Отзыв депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления можно представить как последовательность процедур, в определенной мере сходных с элементами избирательного процесса, но со своими особенностями.

1. Возбуждение инициативы и определение оснований отзыва. Как правило, инициатива отзыва исходит от избирателей (в некоторых субъектах РФ предусматривается, что инициатива отзыва на уровне местного самоуправления может исходить от представительного органа местного самоуправления, от органов власти субъекта РФ, однако вправе ли участвовать такие органы в инициировании отзыва - вопрос дискуссионный). Определенное число избирателей (устанавливаемое законодательством субъекта РФ, уставом муниципального образования) обращается в соответствующую избирательную комиссию и просит их зарегистрировать как инициативную группу. Причем такой комиссией является избирательная комиссия муниципального образования, а не избирательного округа, если речь идет об отзыве депутата.

Инициаторы отзыва должны сформулировать его основания. Федеральные законы, допускающие отзыв, исходят из положений изложенных в постановлений Конституционного Суда РФ 2000 г. и 2002 г., но при этом неодинаково говорят об основаниях.

Например, в Федеральном законе 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ" (в ред. 2003 г.) записано, что отзыв высшего должностного лица субъекта РФ возможен при одном из следующих оснований: нарушение им законодательства Российской Федерации и (или) законодательства ее субъекта, факт совершения которого установлен соответствующим судом; неоднократное без уважительных причин неисполнение этим лицом своих обязанностей, установленное судом (напомним, что в декабре 2004 г. было отменено избрание населением высшего должностного лица субъекта РФ, а соответственно и его отзыв).

Федеральный закон 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", как уже упоминалось, говорит, что основаниями для отзыва могут служить конкретные противоправные решения или действия (бездействие) отзываемого лица в случае их подтверждения в судебном порядке. В законах субъектов РФ встречаются формулировки, однако все они подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом.

2. Сбор подписей в поддержку назначения голосования по отзыву. Обычно по законодательству сбором подписей занимается инициативная группа, причем делает это за свой счет (как правило, создается фонд денежных средств, аналогичный избирательному фонду кандидатов на выборах).

3. Назначение голосования по отзыву. Как правило, решение по данному вопросу принимает избирательная комиссия муниципального образования, которая на период отзыва становится комиссией по отзыву. Она обязана проверить достоверность представленных подписей, а также их достаточность для назначения голосования по отзыву и при соответствующих условиях может отказать в назначении голосования. Кроме того, комиссия вправе отказать в назначении голосования, если инициаторы изменили основания возбуждения голосования по отзыву по сравнению с теми, по которым велся сбор подписей избирателей.

4. Агитация за отзыв и против отзыва. Эта стадия процедуры отзыва обязательно предполагает информирование отзываемого лица инициаторами отзыва, а также соответствующей избирательной комиссий. Информирование может иметь место уже на стадии инициативы отзыва. Лицо, в отношении которого возбуждается отзыв, вправе представлять инициаторам, избирателям, а также избирательной комиссии свои объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований отзыва. Естественно, что граждане вправе участвовать в агитации и высказываться за отзыв или против отзыва депутата, выборного должностного лица.

5. Голосование по отзыву. Это голосование проводится по тем же правилам, как и голосование на выборах, включая составление бюллетеня, списков участников голосования, создание участковых комиссий по проведению голосования по отзыву и проч. в бюллетене полагается указать не только фамилию, имя, отчество отзываемого, но и мотивы возбуждения вопроса об отзыве, а также варианты голосования ("за" или "против") с разъяснением порядка заполнения бюллетеня.

6. Определение результатов голосования. В развитие требований, изложенных в постановлениях Конституционного Суда РФ от 7 апреля 2000 г. и от 2 апреля 2002 г., законодательство устанавливает весьма высокие планки для признания отзыва состоявшимся. Для этого требуется, чтобы за отзыв проголосовало больше половины от числа участников голосования, включенных в списки для голосования по отзыву, но сколько граждан должно явиться на участки для голосования? В федеральном законодательстве нет данных, сколько, а в модельных законах об отзыве, подготовленных в ЦИК РФ несколько лет назад, речь шла о 75%.

В связи с отменой порога явки на выборах возникают вопросы по отзыву, на которые законодателю надо дать ответы. Если выборы считаются состоявшимся при любой, даже минимальной явке избирателей, надо ли сохранять очень высокий порог явки на голосование по отзыву? И еще: если победить на выборах теперь можно малым числом голосов, сохраняет ли смысл позиция Конституционного Суда РФ о том, что за отзыв должны проголосовать не меньше избирателей, чем проголосовавшие за избрание?