Тема 16. Государственное управление в середине 60-х

(методические рекомендации)

Реформы конца 50-х - начала 60-х годов создали в обществе обстановку хронической нестабильности и настроили против личности
реформатора самые различные слои: бюрократию и партийную номенклатуру, директорский корпус и военных. Группировка, сменившая
Н.С. Хрущева в 1964 году, попыталась сочетать консервативные идеологические установки с дозированным экономическим прагматизмом.
Две насущные задачи, стоявшие перед новым руководством – повышение
уровня жизни населения и поддержание высоких темпов экономического
развития - были принципиально нерешаемы прежними сталинскими методами. Ситуация в экономике требовала продолжения реформ; в этом же направлении действовал инерционный фактор, поскольку разработка планов экономических, преобразований активно велась в последние годы правления Н.С.Хрущева.

Новая концепция управления экономикой (1965 г.) была основана на сочетании административной централизации с определенной хозяйственной автономией предприятий. Предполагалось:

- свести к минимуму количество плановых показателей;

- оставлять большую часть прибыли в распоряжении предприятий;

- пересмотреть оптовые цены;

- вернуться к отраслевому принципу управления за счет воссоздания
министерств и образования ряда крупных государственных комитетов
(Госснаб, Госкомцен, Госкомитет по науке и технике);

Дайте оценку этим мероприятиям. Попытайтесь объяснить, почему реформа 1965 г. закончилась неудачей (см.: Верт Н. История советского государства. 1900 – 1991. М., 1992; Павлов В. Поражение (почему захлебнулась «косыгинская» реформа) // Родина. 1995. № 11; Хоскинг Дж. История Советского Союза. 1917-1991. М., I994).

Косвенным признанием провала реформы стала предпринятая в конце 70-х годов попытка рационализации управления за счет создания новых структур (промышленные и научно-производственные объединения, агропромышленные комплексы, территориально-производственные комплексы) и введения новых нормативов. Активно пропагандировались такие формы самоуправления на предприятиях, как «бригадный метод». Однако подобные полумеры не могли радикально улучшигь экономическую ситуацию, предотвратить вползание советской экономики в длительный системный кризис.

На протяжении "застойного" двадцатилетия органы государственной власти сохранялись практически в прежнем виде. Изменения были
незначительны и не затрагивали существа системы:
- 1964 г. - ликвидированы последствия разделения местных Советов
по производственному признаку;

- 1966 г. - увеличено с 4 до 16 число постоянных комиссий при обеих палатах Верховного Совета CCСP;

- I968 - I97I гг. - был укреплен статус низовых Советов как органов, обладающих всем комплексом властных полномочий на своих территориях;

- 70-е гг. - расширены контрольные полномочия Верховных Советов
СССР и союзных республик по отношению к правительству, активизировалась законотворческая деятельностъ Верховных Советов.

Конституция СССР 1977 г. ограничилась переименованием Советов депутатов трудящихся в Советы народных депутатов (в соответствии с доктриной «общенародного государства») и незначительными
изменениями в избирательной системе. Подробнее об этом см.: Кукушкин Ю.С., Чистяков О.И. Очерк истории Советской Конституции. М., 1987; Портнов В.П., Славин M.M. Этапы развития Советской Конституции. М., 1982.

Все эти новации, разумеется, не влияли на распределение власти.
Одновременно Конституция более решительно по сравнению с предшествующими закрепила «руководящую и направляющую роль КПСС». В соответствии с принципами «общенародного государства» подчеркивалось значение участия граждан и общественных организаций в управлении. В Конституции получили законодательное оформление новые формы непосредственной демократии: референдум и всенародное обсуждение.

Еще одним каналом привлечения граждан к управлению стала система народного контроля, получившая широкое развитие в 70-е годы.
Комитеты народного контроля существовали на всех уровнях как параллельная прокурорским органам структура, надзирающая за соблюдением законности.

Изменения в правоохранительной системе в конце 60-х годов свелись,
главным образом, к воссозданию союзного МВД в рамках правительственных мер «по дальнейшему укреплению советской милиции» (1968 г.). Можно считать это косвенным свидетельством возрастания роли репрессивного аппарата в государственном управлении. Пик преобразований пришелся на конец 70-х, когда были приняты законы о Верховном суде, о прокуратуре, о Государственном арбитраже, об адвокатуре. Существо перемен состояло в следующем:

- вводилась система арбитражных судов;

- была предпринята попытка развить принцип коллегиальности в правоохранительных органах;

- прокурорский надзор распространялся на государственные комитеты,
исполнительные и распорядительные органы местных Советов;

- уточнялись функции адвокатуры, повышалась степень ее автономии;

- более четко регламентировались полномочия и порядок работы Верховного суда СССР.

Подробнее об этом см.: Исаев И.А.. История государства и права
России. М., 1996; Курицын В.М. Становление социалистической законности. М., 1983;

На основании указанной литературы попробуйте определить главную тенденцию в развитии правоохранительной системы в конце 70-х годов. Как соотносится эта тенденция с масштабами теневой экономики,
криминализации государственных и общественных структур?

В заключение дайте общую характеристику государственной системы периода «застоя». В какой мере применимы к ней следующие оценки:
консерватизм, стабильность, иерархичность, приспособляемость, номенклатурный характер правящей элиты, превращение партийных органов в надгосударственные? Чем объяснить относительную долговечность систем подобного типа? Ответы на эти вопросы можно найти в специальной литературе (см.: Восленский M.С. Номенклатура. М., 1991; Миф о застое. - М., 1991; На пороге кризиса: нарастание застойных явлений в партии и обществе. - М., 1990; Погружение в трясину: Анатомия застоя. М., 1991; Прибытков В.А. Аппарат. СПб., 1995).

Тема 17. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ АППАРАТ В ГОДЫ «ПЕРЕСТРОЙКИ» (1985-1991 гг.)

ПЛАН

1. Преобразования начального этапа «перестройки» (1985 – 1988 гг.)

2. Экономическая реформа

З. Создание парламентской системы в СССР

4. Введение поста президента СССР

5. Кризис советской государственности и распад СССР

1. Преобразования начального этапа «перестройки»

(1985 -1988 гг.)

Вторая половина 1980-х гг. вошла в историю нашей страны под названием «эпоха перестройки». Она была инициирована новым советским руководством во главе с М. С. Горбачевым, пришедшим к власти в марте 1985 г. Целью реформ провозглашалось обновление социализма, совершенствование его политической и экономической системы. Но итоги перестройки оказались иными. Глубина и масштаб кризиса социализма советского образца, отсутствие продуманной в деталях программы преобразований, неблагоприятная внешнеэкономическая конъюнктура — все это привело к утрате реформаторами контроля над процессом реформ, краху социалистической системы и распаду СССР.

Курс на модернизацию социализма был провозглашен на апрельском (1985 г.) Пленуме ЦК КПСС. Одобренная тогда программа ускорения социально-экономического развития страны предлагала более активное использование достижений науки и техники в народном хозяйстве, приоритетное развитие машиностроительного комплекса, расширение прав предприятий, внедрение хозрасчета, укрепление порядка и дисциплины на производстве и т. д.

Курс на продолжение экономических реформ был подтвержден XXVII съездом КПСС (1986 г.). На 12 пятилетку планировалось увеличить темпы роста национального дохода до 20-22%, промышленной продукции – до 21-24%, сельского хозяйства – вдвое. Не удалось избежать традиционного завышения предполагаемых результатов, например обещаний к 2000 г. в 2,5 раза повысить производительность труда и экономический потенциал СССР в целом, а также согласно новой жилищной программе обеспечить каждую советскую семью отдельной квартирой или домом. Всерьез ставилась задача – догнать к 2000 г. США по уровню промышленного производства.

До 1987 г. новое руководство в качестве основного способа ускорения темпов экономического развития использовало административные меры. В частности, была сделана попытка перенести на гражданский сектор экономики методы управления, применявшиеся в военно-промышленном комплексе СССР. За образец управленческой структуры в правительстве была взята Государственная комиссия по военно-промышленному комплексу, объединявшая все министерства и ведомства этого профиля. По ее подобию были образованы специальные органы – Бюро Совета министров по машиностроению, затем – по топливно-энергетическому комплексу, химическому, агропромышленному комплексу, социальному развитию.

Еще одним примером попыток применения военно-административных методов управления экономикой было введение системы государственной приемки продукции на промышленных предприятиях по образцу военной приемки, действовавшей в оборонной промышленности. Реально эта мера привела только к образованию дополнительной бюрократической структуры.

Традиционным направлением реформаторской политики была борьба за укрепление трудовой дисциплины. Практически сразу после апрельского (1985 г.) Пленума было издано постановление ЦК КПСС «О мерах по преодолению пьянства и алкоголизма». Производство водки и ликероводочных изделий в 1985-1986 гг. сократилось вдвое. Уничтожение виноградников в Грузии, Армении, Крыму нанесло огромный ущерб многовековой традиции виноделия в этих регионах. Хронический дефицит алкогольных напитков и карточная система их распределения привели к массовому самогоноварению. Был нанесен катастрофический удар по бюджету. Недополученные казной средства составили в 1985 г. 60 млрд руб., в 1986 г. – 38 млрд, в 1987 г. – 35 млрд, в 1988 г. - 40 млрд.

Еще одна черта, унаследованная командой М.С. Горбачева от предшествующего руководства, – демонстративная готовность преследовать коррупцию в государственном аппарате. Первый удар пришелся на внешнеэкономическое ведомство. Были арестованы некоторые люди из ближайшего окружения Л.И. Брежнева. Наиболее ярким воплощением антикоррупционных устремлений новой власти стала деятельность следственной группы Т.Х. Гдляна и И.В. Иванова в Узбекистане. Аресты затронули, по существу, всю партийно-государственную элиту республики. Разоблачение коррупции встретило поддержку широких слоев населения, превратившись в политический фактор.

Реальные перемены общественных настроений в стране начались с проведения политики гласности. На страницах периодических изданий развернулись бурные дискуссии о ситуации в стране, о выборе пути общественного развития, о «белых пятнах» в истории советского общества. Гласность пробила брешь в идеологической монолитности советской системы. Ожидание перемен создавало общий оптимистический фон. Молодой энергичный лидер вызывал доверие. В 1985 -1986 гг. произошло существенное обновление руководства страны. Председателем Совета министров СССР стал Н.И.Рыжков, министром иностранных дел – Э.А. Шеварднадзе. В высших органах партии укрепились позиции Е.К. Лигачева, А.Н. Яковлева, В.А. Медведева, Б.Н. Ельцина – людей, по-своему понимавших необходимость реформ. Постепенно обозначились главные направления перестройки: 1) политическая реформа; 2)экономическая реформа.

Основные направления политической реформы. Целью политических преобразований на первом этапе было провозглашено создание демократической модели социализма. Основные направления реформирования политической системы свелись к следующим:

- возрождение полновластия Советов в центре и на местах;

- отказ от однопартийной системы, переход к политическому плюрализму и строительству реального гражданского общества;

- создание правового государства, основанного на принципах разделения властей, парламентаризме, приоритете прав человека;

- обновление в условиях демократии федеративного устройства СССР.

Создание правового государства требовало изменения старого законодательства. В этот период были приняты законы о праве граждан на судебное обжалование действий администрации, о свободе прессы и СМИ, об общественных организациях, о въезде и выезде из СССР. Пересмотрено уголовное законодательство: отменены статьи «за антисоветскую пропаганду», ограничения в отношении религиозных организаций.

Гласность привела в движение широкие слои советской общественности. Возникли многочисленные общественные объединения и клубы в поддержку перестройки. В сентябре 1987 г. при Политбюро ЦК КПСС была создана комиссия во главе с А. Н. Яковлевым в целях дополнительного изучения материалов, связанных с репрессиями 1930—1950-х гг. Были реабилитированы многие лица, невинно осужденные по процессам 1930-х гг., в том числе Н.И. Бухарин, А.И Рыков, Г. Е. Зиновьев, Л. Б. Каменев. Одновременно реабилитировалась деятельность диссидентов- правозащитников.

В 1987 г. при организации выборов в местные Советы был проведен политический эксперимент. Впервые с 1920-х гг. в ряде мест состоялись альтернативные выборы. Итоги эксперимента оказались следующими: избиратели в 9 раз чаще, чем на предыдущих выборах голосовали «против» депутатов в областные и краевые Советы; власти столкнулись с массовой неявкой на избирательные участки, в том числе «без объяснения причин». В частности, не состоялись выборы в 9 округах. Это были первые раскаты приближающихся политических бурь.

Изменения в жизни страны повлекли за собой размежевание граждан на сторонников и противников преобразований. Этот политический разлом затронул все слои советского общества. В стране стали появляться оппозиционные партии и движения. Однако доминирующее положение КПСС делало невозможной сколько-нибудь заметную конкуренцию с ней новых политических сил. Широкий общественный резонанс вызвала отставка в октябре 1987 г. популярного тогда в народе Б. Н. Ельцина с поста первого секретаря Московского городского комитета КПСС.

Состоявшаяся в июне 1988 г. XIX Всесоюзная партийная конференция обсудила ход перестройки в стране. Она объявила целью политической реформы создание «правового социалистического государства». Конференция рекомендовала внести ряд изменений в государственную систему страны.

В декабре 1988 г. Верховный Совет СССР принял законы об изменении структуры высших органов государственной власти и избирательной системы. В соответствии с ними учреждался новый орган — Съезд народных депутатов СССР, а Верховный Совет реорганизовывался в постоянно действующий парламент. Выборы отныне должны были проводиться исключительно на альтернативной основе.

Перемены в общественно-политическом строе СССР раскололи КПСС. Ослабление партии в совокупности с неудачами экономического реформирования и ростом межнациональной напряженности привело на рубеже 1980 — 1990-х гг. к глубокому кризису советской государственности, дестабилизировало всю систему государственного управления.

2. Экономическая реформа.

Главной задачей экономической реформы, начиная с 1987 г., являлся переход от административных к экономическим методам управления производством. Первые попытки демонтажа административно-командной системы, предпринятые в рамках политики перестройки, относятся к 1987 г. Тогда был принят закон «О государственном предприятии», предусматривавший перевод предприятий на хозрасчет и самофинансирование. Предприятия получали право самостоятельно планировать свою деятельность, устанавливать прямые и горизонтальные связи с другими предприятиями, действовать на основе контрактов, заказов, экономических нормативов.

Переход предприятий на новые принципы хозяйствования осуществлялся с большим трудом. В условиях отсутствия развитой инфраструктуры, института посредничества, товарно-сырьевых бирж предприятия не могли наладить ни закупку сырья, ни продажу собственной продукции. К началу реформы убыточные предприятия составляли приблизительно 30% от общего числа, а 25 % получали чрезвычайно низкую прибыль. Лишение таких предприятий государственный дотаций открывало им прямой путь к банкротству.

В 1988 г. принимается закон о кооперации. В нем формально было зафиксировано равноправие кооперативного и государственного секторов экономики. Закон дал толчок быстрому развитию кооперации, новым явлением в экономике становится выведенная из тени индивидуальная трудовая деятельность. Произошли изменения и в организации сельскохозяйственного производства: появились первые фермерские хозяйства. Однако их удельный вес был невелик. К концу 1990 г. в них производилось менее 1% сельскохозяйственной продукции страны. В целом легализованный частный сектор быстро становился сферой притяжения «теневых» капиталов. Формирующаяся рыночная экономика приобретала полукриминальный, спекулятивный характер.

Решить главную задачу экономической реформы и перейти от преимущественно административных к преимущественно экономическим методам управления производством в тот период не удалось. В условиях диспропорций и перекосов в народном хозяйстве, товарного дефицита, архаической системы ценообразования и несовершенства законодательства воспользоваться в полном объеме предоставленной самостоятельностью было очень сложно. Ослабление централизованного управления экономикой приводило к нарушению складывавшихся десятилетиями связей, местничеству и региональному сепаратизму. Плановые задания не выполнялись, наблюдалось падение производства.

К концу 80-х гг. государственный бюджет лишился двух главных источников своего пополнения: доходов от экспорта сырья (нефти и газа) и средств от продажи алкоголя. Падение цен на нефть и газ на мировом рынке привело к тому, что эта статья экспорта только в 1985-1986 гг. сократилась на одну треть. Осложнение экономического положения СССР толкало правительство к внешним займам. Платежи и погашение кредитов постепенно загоняли страну в долговую яму.

Экономическая реформа, подорвав административно-командную систему и не создав ей равноценной замены, окончилась провалом. Неудача на одном из главных направлений перестройки в конечном счете определила ее судьбу.

Бюрократия и перестройка. Перестройка была начата по инициативе М.С. Горбачева и еще нескольких человек из высшей партийно-государственной элиты. Она получила, особенно на начальном этапе, поддержку со стороны большинства слоев советского общества. Правда, их заинтересованность в переменах носила различный характер. Интеллигенция рассчитывала получить большую свободу для индивидуального творчества, рабочие и служащие связывали с ней достижение более справедливого порядка распределения общественного богатства, крестьянство — надежду стать подлинными хозяевами своей земли и труда. Однако общий ход, масштаб и характер перестройки во многом были определены экономическими и политическими интересами советского правящего класса — номенклатуры.

К началу 1980-х гг. значительная ее часть стала тяготиться коммунистическими условностями, зависимостью личного благополучия от служебного положения. Чтобы формально узаконить свое господство, стать настоящим собственником, ей необходимо было уничтожить социалистическую собственность и соответствующую партийно-государственную надстройку, которые в течение многих десятилетий являлись основой ее власти и благополучия. Это раскололо номенклатуру на «партократов», оставшихся верными прежним идеалам и ценностям и потому стремившихся во что бы то ни стало сохранить отжившую систему, и «реформаторов», активно включившихся в процесс преобразования советского общества и надеявшихся направить его в нужное им русло.

3.Создание парламентской системы в СССР

В 1988 — 1990 гг. в Конституцию СССР были внесены изменения, перестроившие всю систему высших органов государственной власти и управления. Важнейшее место в ней занимал Съезд народных депутатов - прямое продолжение съездов Советов, работавщих в 1917 – 1936 гг.

Этот орган наделялся всей полнотой власти в стране и был правомочен рассматривать любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР. К исключительным полномочиям Съезда относились: принятие Конституции и внесение в нее поправок; вопросы национально-государственного устройства; границы СССР и границы союзных республик; определение основных направлений внутренней и внешней политики; утверждение перспективных государственных планов; избрание Верховного Совета СССР, а также Председателя и Верховного Совета СССР и его первого заместителя. С декабря 1989 г. Съезд народных депутатов СССР избирает Комитет конституционного надзора – независимый орган, наблюдавший за соответствием издававшихся законов и подзаконных актов Конституции СССР.

Количественный состав Съезда был установлен в 2250 депутатов. Одна треть (750 депутатов) избиралась от территориальных округов, другая треть (750 депутатов) — от национально-территориальных округов по следующим нормам представительства: 32 депутата от союзной республики, 11 депутатов — от автономной республики, 5 депутатов — от автономной области и по 1 депутату — от автономного округа. Выборы депутатов в округах проводились на альтернативной основе. Наконец, последняя треть (750 депутатов) избиралась от общесоюзных общественных организаций на их форумах. При этом закон о выборах определял квоту для организаций, исходя из их роли в общественно-политической жизни страны. Так, по 100 мест выделялось для КПСС, профсоюзов и кооперативных организаций, по 75 — для ВЛКСМ, женских, ветеранских организаций, объединений научных работников, творческих союзов и иных общественных объединений. Выборы от общественных организаций позволяли избираться на съезд на безальтернативной основе и фактически без учета мнения населения. Именно таким способом были избраны депутатами Съезда высшие руководители партии и правительства, включая самого М. С. Горбачева. Срок полномочий депутатов Съезда был установлен в пять лет. Съезды должны были собираться не реже одного раза в год. В действительности они созывались чаще. Всего за период с 1989 по 1991 г. состоялось пять Съездов народных депутатов СССР. Они проходили в обстановке полной гласности, и их заседания, как правило, транслировались по телевидению.

С образованием Съезда народных депутатов изменились правовой статус и порядок формирования Верховного Совета СССР. Он превращался в постоянно действующий законодательный и распорядительный орган государственной власти. Избирался Верховный Совет на Съезде народных депутатов из их числа. Верховный Совет, как и прежде, состоял из двух палат — Совета Союза и Совета Национальностей. В каждой из палат было по 271 депутату (всего — 542 депутата). Конституция установила сложный порядок обновления депутатского корпуса Верховного Совета: ежегодно он должен был изменяться на 1/5.

Верховный Совет СССР имел довольно широкие полномочия. Он назначал выборы народных депутатов, утверждал состав правительства, образовывал и упразднял министерства, избирал судей высших судов СССР, назначал и смещал Генерального прокурора, принимал законы, ратифицировал и денонсировал международные договоры.

Для предварительного рассмотрения законопроектов Совет Союза и Совет Национальностей могли создавать постоянные комиссии, а Верховный Совет в целом – постоянные комитеты.

Руководил работой Верховного совета избиравшийся на Съезде народных депутатов Председатель Верховного Совета.

Управление в СССР в 1989 – 1990 гг.

(по изменениям, внесенным в Конституцию в декабре 1988 г.)

Съезд народных депутатов СССР

Верховный Совет СССР (постоянно действующий орган народных депутатов)

Первый съезд народных депутатов СССР открылся 25 мая 1989 г. На съезде и позже, в Верховном Совете СССР, – началось политическое структурирование, возникла парламентская оппозиция. Было объявлено об образовании Межрегиональной депутатской группы (МДГ), в состав которой вошли сторонники радикальных реформ. Сопредседателями ее стали историк Ю.А. Афанасьев, академик А.Д. Сахаров, опальный партийный функционер Б.Н. Ельцин, Г.Х. Попов и др. Принципиальными положениями программы МДГ были: признание частной собственности, в том числе на землю; введение рыночных отношений; отмена 6-й статьи Конституции СССР о «руководящей и направляющей роли КПСС»; децентрализация власти; введение многопартийности; образование нового федеративного государства на добровольной основе с широкими правами субъектов федерации.

Позже появилось влиятельное парламентское объединение «Союз», отстаивающее СССР как целостность, сохранение единого юридического, экономического, культурного пространства всей страны. Лидером его стал А.И. Лукьянов, возглавивший Верховный Совет СССР с марта 1990 г.

В 1990 г. прошли выборы на съезды народных депутатов союзных республик. Во многих республиках депутаты настаивали на принятии деклараций о государственном суверенитете своих республик по отношению к СССР. Декларации о суверенитете были приняты: в марте 1990 г. – в Грузии, Литве и Эстонии; в мае 1990 г. – в Латвии; в июне 1990 г. – в Узбекистане и Молдавии, в июле 1990 г. – в Белоруссии и на Украине.

Весной 1990 г. состоялись альтернативные выборы народных депутатов РСФСР. Председателем Верховного совета РСФСР стал Б.Н. Ельцин. Первым съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г. огромным большинством была принята Декларация о суверенитете РСФСР, провозглашавшая принцип верховенства республиканских законов над союзными.

Резко осложнилось положение внутри КПСС. Выборы подорвали основу номенклатурного способа управления в стране. В 1986 – 1989 гг. сменилось 82,2% секретарей райкомов и горкомов партии, 90,8% секретарей обкомов, крайкомов и республиканских партийных организаций.

Впервые с начала 20-х годов в партии стали формироваться политические платформы, имевшие отличия от официальной линии ЦК КПСС. Группировке крайне левых, готовивших учредительный съезд Российской коммунистической партии в составе КПСС, противостояло социал-демократическое крыло – «Демократическая платформа в КПСС». Параллельно с этим наблюдался фактический раскол партии по республиканскому принципу. Компартии республик Прибалтики, Армении, Азербайджана демонстрировали свою самостоятельность по отношению к Москве. С 1990 г. начала формироваться Компартия РСФСР, где сильны были позиции противников М.С. Горбачева.

Нарастание политического кризиса шло одновременно с ухудшением экономического положения. Снижались объемы производства, усиливались инфляционные тенденции, увеличивался дефицит государственного бюджета. Дополнительная эмиссия в 1990 г. составила 25 млрд руб. Стремительно сокращались золотовалютные ресурсы. Если в 1990 г. в Госфонде СССР хранилось 484,6 т золота, то к 1 сентября 1991 г. – только 264 т. Повсеместно стали вводиться талоны на предметы первой необходимости. В апреле 1991 г. государство вынуждено было пойти на непопулярную меру – разрешить предприятиям самостоятельно устанавливать цены на значительную часть своей продукции.

Кризисные явления в экономике и дефицит товаров народного потребления вызывали понятное недовольство населения, которое многократно усиливалось прессой. В условиях гласности СМИ могли освещать многие ранее закрытые темы. Начав с критики сталинского периода, пресса переключилась на деятельность В.И. Ленина, современных лидеров партии и руководителей государства. В центре внимания оказалась проблема льгот и привилегий партийно-государственного аппарата. Большой общественный резонанс вызвали публикации о злоупотреблениях служебным положением и преступлениях высокопоставленных должностных лиц.

4. Введение поста Президента СССР

Пост Президента СССР был учрежден на III Съезде народных депутатов. Соответствующая поправка к Конституции гласила, что Президент СССР избирается всенародным голосованием на пятилетний срок. Однако первый и последний Президент СССР М.С. Горбачев в порядке исключения был избран Съездом народных депутатов 15 марта 1990 г. Вице-президентом СССР стал Г.И. Янаев, который выполнял по поручению президента отдельные его функции и мог замещать последнего в случае его болезни или отставки.

Президенту отводилось важное место в системе высших государственных органов. Он являлся главой государства, обеспечивал взаимодействие органов власти и управления, представлял на утверждение Верховного Совета кандидатуры главы правительства, министров, Генерального прокурора, председателей Верховного и Высшего арбитражного судов СССР, персональный состав Комитета конституционного надзора СССР. Президент назначал и смещал высшее военное командование, вел международные переговоры, назначал и отзывал дипломатических представителей, имел право объявлять мобилизацию и состояние войны, вводить военное или чрезвычайное положение. Президент СССР мог активно влиять на деятельность Верховного Совета СССР, ограничивал его полновластие. Так, Президент обладал правом отклонять принятые Верховным Советом законы и направлять их на повторное обсуждение; он мог ставить перед Съездом народных депутатов СССР вопрос об избрании Верховного Совета СССР в новом составе. У Президента СССР было право издавать указы нормативного характера экономической и социальной направленности, он мог даже создавать новые органы и другие государственные структуры «для ускорения формирования союзного рынка».

В декабре 1990 г. VI съезд народных депутатов СССР наделил Президента СССР дополнительными полномочиями, предоставив ему право возглавлять систему органов государственного управления СССР и обеспечивать ее взаимодействие с высшими органами государственной власти страны. Совет министров СССР был переименован в Кабинет министров СССР, а Председатель Совета министров – в Премьер-министра СССР. Переименование повлекло и существенное изменение статуса Кабинета министров, который переставал быть высшим исполнительным и распорядительным органом СССР, поскольку эти функции переходили Президенту

Президент СССР возглавил Совет безопасности СССР – новый государственный орган, на который возлагалась «выработка рекомендаций по проведению в жизнь общесоюзной политики в области обороны, поддержанию надежной государственной, экономической и экологической безопасности, преодолению последствий стихийных бедствий и других чрезвычайных ситуаций, обеспечению стабильности и правового порядка в обществе».

Управление в СССР в период с декабря 1990 по декабрь 1991 гг.

(по дополнениям, внесенным в Конституцию IV съездом народных депутатов СССР)

Созданная в СССР в 1989 – 1990 гг. государственно-политическая система нового типа в целом оказалась неспособной к управлению страной в условиях кризиса. Конкретные меры подменялись пустыми разговорами о необходимости перестройки, ее историческом значении и трудностях переходного периода. Формально увеличив объем своих властных полномочий, М.С. Горбачев к 1991 г. фактически утратил личный авторитет и статус всесоюзного лидера.

Начало российских реформ. После избрания Б.Н. Ельцина Председателем Верховного Совета СССР руководство России попыталось осуществить рыночные реформы. Летом 1990 г. Верховный Совет РСФСР принял экономическую программу «500 дней» С.С. Шаталина и Г.А. Явлинского - программу перехода СССР к рыночным отношениям в максимально сжатые сроки. Для ее доработки была создана совместная российско-союзная группа экономистов во главе с академиком С.С. Шаталиным. Однако программа вызвала резкое противодействие в Совете министров СССР, так как предусматривала передачу широкого круга функций от центра республикам. Решительными противниками программы выступили руководители Совмина СССР Н.И. Рыжков и Л.И. Абалкин.

Отказ от совместных действий союзного и российского правительств вызвал нарастание противостояния и соперничества между союзными и российскими органами управления. В январе 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял закон «О собственности в РСФСР». Этим законом в России возрождалась частная собственность, причем сфера ее действия не ограничивалась ни размерами, ни отраслями. Признавались права частной собственности на землю, капитал и средства производства, разрешалось создавать частные предприятия любых размеров и с широким диапазоном деятельности. Предприниматель получил право привлекать любое количество наемных работников.

Одновременно Совет министров РФСР и Верховный Совет РСФСР вели последовательную работу по переводу союзных предприятий, находившихся на территории РСФСР, под юрисдикцию России. Такие действия вызывали растерянность и возмущение союзных ведомств. Для союзного центра стала реальной перспектива утраты прав собственности на крупнейшие промышленные предприятия, определявшие экономический, финансовый и оборонный потенциал СССР.

Весной 1991 г. в России развернулась кампания по избранию первого Президента республики. На президентских выборах 12 июня 1991 г. Б.Н. Ельцин одержал убедительную победу: за него было подано 57,3% голосов, тогда как шедший вторым Н.И. Рыжков собрал 16,9%. 10 июля 1991 г. впервые в истории России состоялась процедура вступления в должность Президента России. Б.Н. Ельцин принес присягу, в которой обязывался соблюдать Конституцию, защищать суверенитет России, уважать и охранять права и свободы человека и гражданина.

Всенародное избрание на высший государственный пост дало Б.Н. Ельцину политическое превосходство над М.С. Горбачевым, легитимность которого в качестве Президента СССР была основана только на решении Съезда народных депутатов. Это обстоятельство выводило противостояние союзного и республиканского руководства на новый уровень

5. Кризис и крах советской государственности. Распад СССР

Углубление политического кризиса. Реформы в государственном аппарате 1988—1990 гг. не остановили центробежных тенденций в государственном развитии СССР. Во второй половине 1980-х гг. во многих союзных республиках были образованы народные (национальные) фронты и движения, ставшие вскоре влиятельнейшей политической силой. На первых порах их руководители ставили умеренные цели. Они настаивали на признании родного языка в республиках государственным, обеспечении реальной самостоятельности местных органов власти, региональном хозрасчете. В условиях неспособности союзного центра решить экономические проблемы и прекратить межнациональные конфликты в республиках усилились позиции сил, выступавших за отделение от СССР и провозглашение независимости.

В Грузии, Молдавии, Латвии, Литве, Эстонии участились акции представителей коренной национальности, добивавшихся предоставления республике суверенитета и возможности выйти из состава СССР. Достаточно распространенными стали конфликты на межнациональной почве (Азербайджан, Казахстан, Молдавия, Узбекистан и др.), сопровождавшиеся вспышками насилия. Так, во время конфликта узбеков с турками-месхетинцами в июне 1989 г. было убито около 100 человек, ранено более 800, разрушено и разграблено более 500 домов.

Партия и союзное правительство предприняли ряд крайне неудачных попыток противопоставить сепаратистским настроениям армию и танки. Так, 9 апреля 1989 г. в Тбилиси солдатами был разогнан несанкционированный митинг около Дома правительства, в котором участвовало около 10 тыс. человек. 12 января 1991 г. с помощью солдат и танков была проведена операция по захвату литовского телевидения в г. Вильнюсе. Через несколько дней был захвачен латвийский телецентр в г. Риге. В ходе названных операций имелись жертвы, что вызвало возмущение населения и рост его недовольства действиями союзного руководства.

Националистические и сепаратистские настроения в ряде республик поддержали их высшие органы государственной власти. В ноябре 1988 г. Декларация о государственном суверенитете была утверждена Верховным Советом Эстонии. Несмотря на то, что власти Союза ССР признали ее недействительной, примеру Эстонии последовали Литва, Латвия и Азербайджан, принявшие в 1989 г. идентичные по содержанию декларации. В 1990 г. о своем государственном суверенитете объявили и все другие союзные республики, включая РСФСР. Состоявшиеся в 1990 г. выборы глав республик (президентов) и их высших органов власти принесли победу сторонникам отделения от СССР.

Результатом «парада суверенитетов» стало заметное перемещение политической власти из союзного центра в республики. Вместе с тем неконституционное, стихийное освобождение республик от диктата центра не стало победой сил демократии и национального возрождения. К власти в большинстве республик пришли национальные элиты, которые стали проводить в отношении проживавших на их территории национальных меньшинств политику дискриминации. Возросла угроза неконтролируемого распада СССР.

17 марта 1991 г. был проведен всесоюзный референдум о будущем Союза. За сохранение СССР высказалось 76,4% от общего числа лиц, участвовавших в голосовании. В ряде республик референдум был фактически проигнорирован. В апреле 1991 г. в подмосковной резиденции Президента СССР Ново-Огарево начались переговоры М.С. Горбачева с руководителями девяти союзных республик. В ходе переговоров был выработан проект нового союзного договора, предусматривавшего преобразование СССР в Союз суверенных государств (ССГ). Подписание его было намечено на 20 августа 1991 г.

Августовский путч 1991 года и распад СССР. Ново-Огаревское соглашение резко осложнило отношения между Президентом СССР и союзными органами власти – Верховным Советом СССР, Кабинетом министров СССР и крупнейшими союзными министерствами, а также всей коммунистической номенклатурой. Заключение нового Союзного договора автоматически привело бы к отставке всех союзных структур. Реальность толкала консервативное крыло руководства страной к решительным действиям.

18 августа 1991 г. М.С.Горбачев был фактически арестован в своей крымской резиденции – Форосе и под предлогом болезни отстранен от исполнения обязанностей Президента СССР. В стране вводилось чрезвычайное положение сроком на шесть месяцев, запрещались митинги и забастовки, приостанавливался выпуск оппозиционных газет. Одновременно было объявлено о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению в СССР (ГКЧП) в составе: вице-президента Г.И. Янаева, премьер-министра В.С. Павлова, руководителей силовых ведомств В.А. Крючкова (КГБ), Б.К. Пуго (МВД), Д.Т. Язова (Минобороны), а также В.А. Стародубцева, О.Д. Бакланова, А.И. Тизякова. ГКЧП объявил своими задачами преодоление экономического и политического кризиса, межнациональной конфронтации и социальной анархии в стране.

В Москву были введены войска. Центром сопротивления ГКЧП стал Белый дом, где находились Верховный совет, Правительство и Администрация Президента России. В своем обращении к гражданам России Б.Н. Ельцин расценил действия ГКЧП как государственный переворот и призвал поддержать законно избранные власти. На защиту российского руководства пришли тысячи москвичей. Войска заняли выжидательную позицию. Большинство республик (за исключением республик Средней Азии и Азербайджана) не признали ГКЧП. Массовые выступления против путчистов прошли во многих крупнейших городах России. Не ожидая организованного сопротивления своим действиям, ГКЧП потерял контроль над развитием событий, и 22 августа 1991 г. все его члены были арестованы.

Путч изменил соотношение сил. Попытка переворота окончательно подорвала политические позиции Президента СССР М.С. Горбачева, лишив его последних реальных рычагов власти. Одна за другой республики стали объявлять о своей независимости. 21 – 22 августа 1991 г. Верховные Советы Латвии, Эстонии, Литвы объявили о восстановлении своих старых конституций, действовавших до 1940 г. 23 августа 1991 г. была провозглашена независимость второй по значению республики СССР — Украины. Лишь две республики — РСФСР и Казахстан удержались от этого шага.

В начале сентября 1991 г. собрался V Съезд народных депутатов СССР. Он объявил о самороспуске и осуществил реорганизацию органов государственной власти и управления. Кабинет министров был упразднен, а его функции экономического характера переданы Комитету по оперативному управлению народным хозяйством. Одновременно создавался Государственный совет СССР, наделявшийся полномочиями высшего органа власти на переходный период, до подписания нового союзного договора.

Была предпринята попытка создать новые межреспубликанские органы управления - Межреспубликанскую продовольственную комиссию СССР, Совет по гуманитарной помощи, Союзно-республиканский валютный комитет СССР, Совет по предпринимательству при Президенте СССР, Межгосударственный пенсионный резервный фонд СССР, Межгосударственный комитет по образованию, Комитет по делам военнослужащих и членов их семей при президенте и др.

В сентябре 1991 г. Госсовет СССР признал независимость прибалтийских государств — Эстонии, Латвии, Литвы. В октябре он расформировал КГБ. На его основе создавалось пять новых ведомств: Межреспубликанская служба безопасности, Комитет по охране государственной границы, Центральная служба разведки, Комитет правительственной связи, Служба охраны. В ноябре 1991 г. на заседании Госсовета был одобрен текст нового союзного договора. Тогда же было принято решение об упразднении 70 министерств и ведомств СССР. Предполагалось оставить в качестве межгосударственных органов Союза только 10 ведомств. Управление остальными отраслями должно было быть передано суверенным государствам Союза.

1 декабря 1991 г. на Украине состоялся референдум, свыше 2/3 участников которого проголосовали за полную независимость Украины. 8 декабря 1991 г. высшие руководители РСФСР, Украины и Белоруссии — Б.Н. Ельцин, Л.М. Кравчук и С.С. Шушкевич — в Беловежской пуще втайне от М.С.Горбачева подписали соглашение о прекращении действия союзного договора 1922 г. и роспуске всех государственных структур СССР. Хотя легитимность этого решения оспаривалась многими, распад СССР стал свершившимся фактом. 25 декабря 1991 г. М.С. Горбачев, оказавшись в роли президента несуществующего государства, сложил свои полномочия.

Заявив о роспуске СССР, Б.Н. Ельцин, Л.М. Кравчук и С.С. Шушкевич провозгласили создание Содружества Независимых Государств (СНГ). Фактически это была форма цивилизованного роспуска СССР и попытка найти способ сосуществования бывших союзных республик на постсоветском пространстве. 21 декабря на встрече в Алма-Ате к договору об образовании СНГ присоединились еще восемь бывших союзных республик.

Контрольные вопросы и задания

1. Какие изменения произошли в политической системе, экономике и общественной жизни СССР на начальном этапе горбачевской перестройки?

2. Назовите основные направления экономической реформы конца 80-х гг. Почему она потерпела неудачу?

3. Какие новые органы появились в ходе преобразований в государственном аппарате в 1989 — 1991 гг.?

4. Что общего и каковы различия в системе высших органов власти и управления СССР образца 1924-1936 гг. и финального периода перестройки (1989 – 1991 гг.)?

5. В чем, по Вашему мнению, заключаются причины распада СССР?

Тема 16. Государственное управление в середине 60-х – первой половине 80-х ГГ.