Понятие референдума и его конституционно-правовая природа

Единственным источником власти и носителем суверенитета в Российской Федерации является народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и местного самоуправления. Одним из способов непосредственного выражения власти народа является референдум. Известно, что референдум (лат. referendym - сообщаю, докладываю) - форма прямой демократии.

Классические примеры прямого волеизъявления мы находим уже в глубокой древности. Как известно, в греческих и римских общинах прямой вотум закона собранием народа был общепризнанным способом законодательства.

Референдум входит в число правовых институтов, сравнительно мало изученных отечественной правовой наукой. В специальной литературе имеют место различные определения института референдума.

Первые теоретические исследования института референдума в советский период, рассматривая референдум как институт буржуазной демократии, давали ему негативную оценку. В частности, под референдумом главным образом понималось право народа через голосование отвергать законы, принятые народным представительством. После того как правомочность использования института референдума (понимаемого как опрос) была закреплена Конституцией СССР 1936 г., меняется и оценка данного института в научной литературе. Референдум, по мнению авторов того времени, состоял в непосредственном обращении к избирателям для решения законодательного или иного вопроса, а совокупность норм, регулирующих непосредственное обращение к избирателям по законодательным или иным вопросам и составляла государственно-правовой институт референдума. Конституция СССР 1936 г. определила референдум как всенародный опрос (ст.49). В советской юридической литературе такое отождествление референдума и всенародного опроса, как в Конституции СССР 1936 года, имело место и в трудах советских ученых.

Выдающийся ученый В.Ф. Коток определял референдум как «утверждение того или иного государственного решения путем народного голосования, придающего ему окончательный и обязательный характер»[145]. Но, вместе с тем, опираясь на формулировку в Конституции СССР 1936 г. (ст.49.) референдума как всенародного опроса, он отождествляет всенародный опрос и всенародное голосование по законопроекту и выделяет как разновидность референдума - плебисцит (от латинского слова plebs -простой народ, scitum - решение), применяемый, как правило, для решения территориальных и других конкретных государственных вопросов. Несколько позже, аналогично характеризует эти формы демократии и В.Т. Кабышев, который считает, что некоторые формы референдума не должны быть связаны с голосованием. Свое полное согласие с таким определением референдума выражает другой советский ученый Л.А. Григорян, который прямо говорит: «Мы согласны с В.Ф.Котоком, считающим, что между понятием всенародного опроса и всенародного голосования, практически нет разницы...Мы согласны с В.Ф. Котоком и в том, что, по существу, нет различий между референдумом и плебисцитом»[146].

Анализируя приведенные определения института референдума можно заметить, что, определяя данное понятие, цитируемые авторы соотносят его с такими понятиями как всенародный опрос, всенародное обсуждение, плебисцит. Исходной для нас является позиция, согласно которой все вышеуказанные понятия являются различными способами прямой демократии, как по форме, так и по существу.

Будучи правовыми формами волеизъявления народа, плебисцит и референдум - довольно близкие по содержанию понятия. Они имеют однотипную юридическую природу, представляют непосредственное выражение воли народа. Процедура проведения плебисцита ничем не отличается от процедуры проведения референдума. В одних странах (Россия, Франция, Италия и др.) предпочитают использовать понятие «референдум», а в других (Коста - Рика, Чили и др.) - «плебисцит». Основное различие, на которое указывают сторонники разграничения данных понятий - это вопросы, которые выносятся на плебисцит (внешнеполитические) и референдум (внутриполитические).

Присоединяясь к мнению большинства авторов, мы рассматриваем данные понятия тождественными. На наш взгляд, если определить плебисцит как международный референдум суть понятия не изменится. Плебисцит, как и референдум, имеет императивное значение.

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод, что одним из основных моментов, характеризующих референдум и отличающих его от других форм непосредственного народовластия, является императивность решения, принятого на референдуме.

Как элемент конституционной системы страны референдум закреплен в ч. 2 ст. 3 Конституции РФ, где он вместе с выборами характеризуется в качестве высшего непосредственного выражения власти народа.

Действующий Федеральный конституционный закон «О референдуме РФ» 2004 г. определяет референдум Российской Федерации как «всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения».

Обратим внимание на то, что приведенные выше дефиниции определяют референдум как всенародное голосование. На наш взгляд, референдум не просто голосование, это - прямое волеизъявление граждан, которое осуществляется посредством голосования. Следовательно, голосование - это способ, при помощи которого выражается воля граждан. Именно то, что голосование, в первую очередь, способ выражения воли народа, а не само выражение его воли, является сущностной характеристикой голосования, отличающей его от референдума. Избежать этого недостатка в своем определении референдума удалось М.В. Баглаю, который пишет: «В мировой практике референдум - это осуществляемое путем тайного голосования утверждение (или не утверждение) гражданами проекта какого - либо документа или решения, согласие (или несогласие) с теми или иными действиями парламента, главы государства или правительства»[147]. Это определение, по нашему мнению, имеет смысл закончить словами «имеющее императивное значение».

Виды референдума

Референдум, являясь государственно-правовым институтом, непосредственно выражающим суверенитет народа, в науке конституционного права России классифицируется по разным основаниям.

В зависимости от предмета референдума, то есть выносимого на него вопроса, выделяются конституционный, законодательный, международно-правовой и местный референдумы.

Предметом конституционного референдума является внесение изменений в Конституцию либо принятие новой Конституции.

Предметом законодательного референдума является принятие (непринятие) законопроекта, внесение изменений или отмена действующих законов.

Международно-правовой референдум (плебисцит) проводится для решения вопросов, возникающих в межгосударственных отношениях. Предметом такого референдума может быть вступление в международные организации, ратификация или денонсация международных договоров, решение вопросов о международно-правовой судьбе территории.

Местный референдум проводится по вопросам местного значения. Современное российское законодательство допускает проведение всех вышеназванных видов референдумов.

По характеру юридической силы решения, принятого на референдуме, в отечественной литературе различают консультативный и императивный референдумы.

Консультативный референдум проводится для выяснения мнения населения по каким - либо вопросам, окончательное решение по которым принимает орган, инициирующий проведение референдума. Решение, принятое на консультативном референдуме, не имеет обязательной силы.

Решения императивного референдума обязательны для исполнения всеми органами и лицами на территории, в рамках которой они были приняты. Такие решения не нуждаются в дополнительном утверждении и могут быть изменены (отменены) только путем референдума. Ниже мы более подробно остановимся на рассмотрении целесообразности разграничения референдумов на такие виды как консультативный и императивный.

Референдумы, в зависимости от условий, необходимых для их проведения, делятся на обязательные и факультативные.

Обязательный референдум проводится в связи с необходимостью, установленной законом, и является одним из способов принятия какого - либо государственного решения.

Факультативные референдумы проводятся только при наличии инициативы определенных законом субъектов. Российское законодательство не содержит положений об обязательном проведении референдума (хотя в нем и указывается, что вопрос о принятии новой Конституции РФ выносится на общероссийский референдум, но существует оговорка, что это возможно только при условии, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции Российской Федерации, проекта нормативного акта или вопроса, обязательное вынесение на референдум которых предусмотрено международным договором Российской Федерации.

По территориальному принципу референдумы делятся на общегосударственные, субъектов Федерации и местные.

В общегосударственном референдуме участвуют все граждане, обладающие правом на участие в референдуме. Референдумы субъектов Федерации проводятся в пределах территории субъекта Федерации.

Местные референдумы проводятся в пределах административно-территориальных (муниципальных) образований. Соответственно решения, принятые на референдумах различаются по территории своего действия.

В России законодательством предусмотрены референдум Российской Федерации, референдум субъекта Российской Федерации и местный референдум.