Концептуальные проблемы российского законодательства об иностранных инвестициях

 

К сожалению, забегая вперед, следует отметить, что анализ российского законодательства в данной области связан по преимуществу с критическими замечаниями и указанием на несовершенство правового регулирования, отход от принятых в международной практике стандартов и сложившихся принципов. Не изменилось такое положение вещей и после принятия нового Федерального закона «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации», с которым связывались надежды на коренное обновление и усовершенствование правового регулирования. Здесь мы вынуждены согласиться с мнением H.H. Вознесенской о том, что «принятый в 1999 г. Закон „Об иностранных инвестициях“ оказался хуже предыдущего, в нем не отражены цели и задачи привлечения иностранных инвестиций, а главное, он не учитывает современных тенденций регулирования инвестиционных отношений, нашедших отражение во многих международных соглашениях о защите и поощрении иностранных инвестиций, участницей которых является Россия». Попробуем на основе конкретного правового анализа уяснить основные недостатки и недоработки нового Федерального закона.

Прежде всего нельзя подробно не остановиться на недостатках самой концепции Федерального закона. Особенно бросается в глаза отсутствие четко определенного предмета регулирования рассматриваемого нормативного акта, проработки вопросов его соотношения с правилами других федеральных законов. Фактически содержание Федерального закона (особенно в его первоначальном варианте, отклоненном Президентом РФ) можно охарактеризовать как набор неких специальных норм, регулирующих отношения с участием иностранных инвесторов и коммерческих организаций с иностранными инвестициями. При этом выбор этих специальных норм выглядит в значительной мере произвольным. Данный концептуальный недостаток был справедливо отмечен Президентом РФ в п. 1 уже упоминавшегося ранее письма от 31 июля 1998 г. №Пр‑1093: «Федеральный закон не определяет достаточно четко природу регулируемых им отношений… Ввиду отсутствия у Федерального закона четко определенного предмета регулирования большая часть его статей содержит не правоустанавливающие нормы, а лишь отсылки на отраслевые законы».

Окончательный текст Федерального закона также не свободен от отмеченного недостатка. В п. 1 ст. 1 Закона установлено, что он регулирует «отношения, связанные с государственными гарантиями прав иностранных инвесторов при осуществлении ими инвестиций на территории Российской Федерации». Вместе с тем целый ряд норм Федерального закона явно выходит за пределы обозначенного предмета регулирования. При этом дополнительно включенные нормы (не устанавливающие государственные гарантии прав иностранных инвесторов) не предлагают исчерпывающего правового регулирования затрагиваемых вопросов, нося по преимуществу отсылочный или бланкетный характер. В результате такого рода нормы вместо того, чтобы разрешить ряд важных практических проблем, еще более усугубляют ситуацию, порождая коллизии с нормами других законодательных актов. Речь идет, в частности, о ст. 16 («Льготы, предоставляемые иностранному инвестору и коммерческой организации с иностранными инвестициями, по уплате таможенных платежей») и ст. 20 («Создание и ликвидация коммерческой организации с иностранными инвестициями»[165]).

Статьей 37 Закона РФ от 21 мая 1993 г. № 5003‑1 «О таможенном тарифе»[166]и постановлением Правительства РФ от 23 июля 1996 г. № 883 «О льготах по уплате ввозной таможенной пошлины и налога на добавленную стоимость в отношении товаров, ввозимых иностранными инвесторами в качестве вклада в уставный (складочный) капитал предприятий с иностранными инвестициями»[167]было предусмотрено, что товары, ввозимые на таможенную территорию Российской Федерации в качестве вклада иностранного учредителя в уставный (складочный) капитал, освобождаются от обложения таможенными пошлинами при условии, что товары не являются подакцизными, относятся к основным производственным фондам, ввозятся в сроки, установленные учредительными документами для формирования уставного (складочного) капитала. При этом не было предусмотрено каких‑либо ограничений по кругу иностранных инвесторов, имеющих право использовать предоставленную таможенную льготу. Однако ст. 16 нового Федерального закона установила, что «льготы по уплате таможенных платежей предоставляются иностранным инвесторам и коммерческим организациям с иностранными инвестициями при осуществлении ими приоритетного инвестиционного проекта в соответствии с таможенным законодательством Российской Федерации и законодательством Российской Федерации о налогах и сборах». Применение данной нормы на практике вызвало немалые затруднения, поскольку, с одной стороны, она является отсылочной (адресует к действующему таможенному и налоговому законодательству), но с другой стороны, упоминает лишь приоритетные инвестиционные проекты в качестве основания для предоставления льгот.

С принятием нового Федерального закона признан утратившим силу Закон РСФСР от 4 июля 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР» (с послед, изм. и доп.) (ст. 25 нового Федерального закона)[168]. При этом нельзя не обратить внимание на то, что в сферу правового регулирования нового Федерального закона не вошли многие вопросы, которые ранее затрагивались Законом РСФСР «Об иностранных инвестициях в РСФСР». В частности, новый Федеральный закон вообще не упоминает о таких объективно существующих правовых институтах, как концессионные договоры (в том числе соглашения о разделе продукции), свободные экономические зоны. Более того, в п. 2 ст. 1 Федерального закона прямо предусмотрено, что он не распространяется на отношения, связанные с вложениями иностранного капитала в банки и иные кредитные организации, страховые организации, а также в некоммерческие организации для достижения определенной общественно полезной цели.

Логически из этого следует, что в указанных выше случаях иностранный инвестор (или коммерческая организация с иностранными инвестициями) не может воспользоваться теми гарантиями прав, которые описаны в Федеральном законе. Такой подход законодателя выглядит в достаточной мере странным. Как справедливо отмечает Н.Л. Платонова, «даже если допустить, что содержание некоторых гарантий нуждается в корректировке с учетом особенностей отношений, складывающихся в упомянутых сферах, изъятие данных отношений из‑под действия одновременно всех государственных гарантий выглядит неестественным»[169]. Действительно, специфика банковских, страховых отношений или отношений в рамках соглашения о разделе продукции никак не исключает возможности и необходимости применения таких основополагающих гарантий прав иностранных инвесторов, как гарантия правовой защиты (ст. 5), гарантия перехода прав и обязанностей (ст. 7), гарантия компенсации при национализации (ст. 8), гарантия обеспечения надлежащего разрешения спора (ст. 10) и т.д.

Отсутствие продуманной внутренней концепции и четкого определения сферы действия нового Федерального закона с неизбежностью ставит вопрос о месте и роли этого нормативного акта в отечественной правовой системе. На наш взгляд, принятие комплексного законодательного акта (а именно таким по своей природе является Федеральный закон, затрагивающий отношения, регулируемые различными отраслями права) оправданно лишь в том случае, когда в таком комплексном акте предлагается развернутое и исчерпывающее регулирование какой‑либо социальной или экономической сферы деятельности. В противном случае мы вынуждены согласиться со следующим высказыванием H.H. Вознесенской: «Тогда встает вопрос о значимости этого Закона (имеется в виду новый Федеральный закон. — A.A.), и приходится признать, что он не является общим основополагающим актом и, следовательно, нужен другой, более полный, более обоснованный и более профессиональный закон об иностранных инвестициях»[170]. К данной позиции присоединяется и Н.Л. Платонова, подчеркивая, что «значительное расхождение между заявленным в названии акта и реальным предметом регулирования, отраженным в конкретных нормах, обычно не приводит к положительным результатам»[171].

При рассмотрении концептуальной основы Федерального закона нельзя не обратить внимание также на то, что решение весьма большого числа ключевых вопросов делегировано на уровень подзаконных актов, принимаемых Правительством РФ. В круг этих вопросов входят в том числе установление правил аккредитации филиалов иностранных юридических лиц в РФ, утверждение процедуры регистрации приоритетных инвестиционных проектов, определение критериев неблагоприятных изменений в законодательном регулировании инвестиций в целях применения стабилизационной оговорки, обозначение критериев целесообразности введения запретов и ограничений на осуществление иностранных инвестиций и целый ряд других важных вопросов. Как точно отмечают А.Н. Кучер и М.С. Никитин, «можно утверждать, что все наиболее значимые положения Закона (приоритетные проекты, стабилизационная оговорка, аккредитация филиалов и др.) не являются нормами прямого действия, так как могут применяться только после издания соответствующих актов федеральных органов исполнительной власти… Только после принятия нормативных актов, разработка которых предусмотрена в Законе, определения и закрепления в соответствующих актах механизмов и способов государственного контроля можно будет говорить об определении реального режима иностранного инвестирования в России. И этот режим может оказаться как более либеральным, так и более жестким, чем закрепленный в общих чертах в Законе»[172]. Как уже отмечалось выше, Правительство РФ не торопится с принятием указанных актов, поэтому неопределенность по ряду ключевых вопросов применения Федерального закона сохраняется вплоть до настоящего момента.

Федеральный закон, следуя модной на сегодня у отечественного законодателя манере, описывает в ст. 2 основные понятия, используемые в Федеральном законе. Предлагаемые в этой статье легальные де финиции вызывают огромное количество вопросов.

В первую очередь ряд авторов высказывают интересные критические замечания относительно определения самого понятия «иностран ная инвестиция». Дело в том, что в экономической теории иностранной инвестицией принято считать увеличение запасов капитала в экономике принимающего государства, при этом приобретение акций (долей участия) в иностранной компании должно быть связано с приростом имущества (капитала) этой компании. Такой подход позволяет отделить процесс иностранного инвестирования от многочисленных случаев простого приобретения имущества и других объектов гражданских прав, находящихся на территории иностранного государства. В связи с этим инвестированием в его классическом понимании является исключительно приобретение акций (долей участия) при учреждении компании или при увеличении ее уставного капитала, но никак не путем приобретения акций (долей участия) на вторичном рынке у одного из акционеров (участников) компании.

Федеральный закон не проводит различий между внесением иностранным инвестором вклада в уставный капитал коммерческой организации с иностранными инвестициями, с одной стороны, и покупкой акций (долей) или иного имущества у любых третьих лиц, которые при этом могут являться иностранными гражданами или юридическими лицами, с другой стороны. Как отмечает Н.Л. Платонова, «ознакомление с указанными понятиями приводит к выводу о том, что, согласно Закону, наряду с прочими формами вложений в качестве иностранной инвестиции должна рассматриваться и, соответственно, влечь предоставление государственных гарантий и льгот также обычная купля‑продажа практически любого не исключенного из оборота имущества, представляющего собой объект предпринимательской деятельности, осуществленная лицом, подпадающим под категорию иностранного инвестора»[173]. В этой связи можно вновь отметить несоответствие заявленной сферы действия Федерального закона реальному положению дел — более подходящим названием для Федерального закона выглядит следующее: «О гарантиях иностранных лиц в связи с приобретением объектов предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации».

Следующим важным вопросом является анализ приведенного в Федеральном законе определения прямой иностранной инвестиции. К сожалению, в данном случае Федеральный закон вновь не учел положения экономической теории и имеющийся международный опыт. В частности, Международный валютный фонд рекомендовал понимать под прямым инвестированием «капиталовложение, которое производится с целью приобретения долгосрочного участия в предприятии, действующем в стране, не являющейся страной инвестора, или которым инвестор стремится к получению реального влияния в управлении предприятием»[174]. Сходное определение прямых иностранных инвестиций содержится в Кодексе либерализации движения капиталов Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР): «…инвестиции, осуществляемые с целью установления длительных экономических связей между предпринимательскими организациями, а также инвестиции, обеспечивающие их собственнику эффективный контроль за управлением предприятием»[175].

Таким образом, общепризнанным в международной практике критерием разграничения иностранных инвестиций на прямые и портфельные является возможность реального влияния на управление юридическим лицом. В Федеральном законе этот основополагающий критерий оказался опущен. В нем взят за основу сугубо формальный признак наличия у инвестора не менее 10 % доли (вклада) в уставном капитале коммерческой организации. Такой подход подвергается критике в литературе[176], поскольку возможна как ситуация, когда 10‑процентный пакет акций не дает возможности каким‑либо образом влиять на управление компанией, так и ситуация, когда (при большой распыленности акций среди мелких акционеров) пакет акций менее 10 % дает возможность оказывать решающее влияние на управление юридическим лицом.

Бросается в глаза также то обстоятельство, что из окончательного варианта Федерального закона исчезло понятие «портфельных инвестиций». Получается, что понятие «прямые инвестиции» оказалось произвольно вырванным из контекста и лишенным своей традиционной парной категории «портфельных инвестиций».

Не ясна логика законодателя и в части включения в понятие прямых иностранных инвестиций двух других случаев — вложения в основные средства филиала и лизинг. Что касается вложения в основные средства филиала, то здесь налицо диссонанс с описанным выше традиционным понятием инвестирования. Ведь Федеральный закон вслед за ГК РФ справедливо считает филиал иностранного лица обособленным подразделением этого юридического лица (головной организации), по долгам которого несет непосредственную имущественную ответственность данное юридическое лицо (п. 3 ст. 4 Федерального закона). Из этого следует вывод, что при вложении капитала в средства своего филиала собственником имущества остается иностранное юридическое лицо, а увеличения российского капитала не происходит. По образному выражению А.Н. Кучер и М.С. Никитина, «в экономическом смысле в данном случае происходит поступление денежных средств на территорию РФ, однако в юридическом смысле может иметь место лишь „перекладывание средств из кармана в карман“ одного лица, так как собственником ввозимых средств остается иностранный инвестор».

Что касается включения лизинга в круг прямых иностранных инвестиций, то такой подход ставит вопрос о том, почему за рамками этого понятия остались другие договорные формы ведения предпринимательской деятельности иностранными юридическими лицами на территории РФ, такие, как строительство, покупка предприятия как имущественного комплекса, долгосрочные займы, соглашения о разделе продукции и другие виды концессионных договоров.

В конечном счете мы вынуждены констатировать, что отечественный законодатель в значительной мере произвольно объединил некоторые правовые институты под названием «прямые иностранные инвестиции» без учета сложившихся международных стандартов определения данного понятия. Более правильным выходом из ситуации выглядели бы отказ законодателя от произвольного изменения сложившегося понятия прямой иностранной инвестиции и введение новой категории, используемой исключительно для целей данного Федерального закона («существенная иностранная инвестиция», «иностранная инвестиция с особым правовым режимом» и т.п.[177]).

Вызывает нарекания также формулировка понятия «приоритетный инвестиционный проект», которое используется прежде всего для целей применения стабилизационной оговорки. Во‑первых, приоритетный инвестиционный проект является разновидностью инвестиционного проекта, а инвестиционный проект в свою очередь — это обоснование экономической целесообразности, объема и сроков осуществления прямой иностранной инвестиции. Из этого следует, что к иным видам инвестиций, связанных с привлечением крупных капиталов иностранных лиц (строительство крупных производственных объектов, покупка предприятия как имущественного комплекса), понятие приоритетного инвестиционного проекта не может быть применено и особо льготный правовой режим им недоступен. Во‑вторых, при определении критериев отнесения инвестиционного проекта к приоритетному сделана ссылка на курс Центрального банка РФ по отношению к иностранным валютам на день вступления в силу Федерального закона (14 июля 1999 г.). В связи с инфляцией рубля по отношению к основным мировым валютам такая ситуация неизбежно ведет ко все увеличивающемуся разрыву между рублевым порогом приоритетного инвестиционного проекта (суммарный объем иностранных инвестиций не менее 1 млрд рублей или минимальная доля (вклад) иностранных инвесторов в уставном (складочном) капитале коммерческой организации с иностранными инвестициями не менее 100 млн рублей) и этим же самым показателем в иностранной валюте. Иными словами, несмотря на то, что на день фактического вложения иностранной валюты размер инвестиций будет реально соответствовать установленному рублевому порогу, иностранному инвестору будет отказано в квалификации инвестиционного проекта в качестве приоритетного, если используемый курс Центрального банка РФ на день вступления в силу Федерального закона (курс, который на сегодня не имеет с экономической точки зрения никакого значения) приведет к тому, что установленный рублевый порог не будет достигнут. Такое положение вещей неизбежно ставит в преимущественное положение инвесторов, имеющих возможность осуществлять капиталовложения в рублях, а не в иностранной валюте.

 

Коммерческие организации с иностранными инвестициями и обособленные подразделения иностранных юридических лиц как субъекты отношений, регулируемых российским законодательством об иностранных инвестициях

 

Следующим важным вопросом следует признать определение круга тех субъектов, на которых распространяет свое действие Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». На первый взгляд, исходя из прочтения преамбулы и ст. 1 Федерального закона, может сложиться впечатление, что Федеральный закон распространяет свое действие исключительно на иностранных инвесторов. Однако внимательный анализ текста Федерального закона показывает, что это не так, поскольку в ряде норм наряду с иностранными инвесторами фигурируют и коммерческие организации с иностранными инвестициями (далее — КОИИ). Пункт 5 ст. 4 Федерального закона устанавливает, что «иностранный инвестор, коммерческая организация с иностранными инвестициями, созданная на территории Российской Федерации, в которой иностранный инвестор (иностранные инвесторы) владеет (владеют) не менее чем 10 процентами доли, долей (вклада) в уставном (складочном) капитале указанной организации, при осуществлении ими реинвестирования пользуются в полном объеме правовой защитой, гарантиями и льготами, установленными настоящим Федеральным законом».

Данная норма в сопоставлении с определением понятия «реинвестирование», приводимого в ст. 2 Федерального закона, вызывает закономерный вопрос: как КОИИ может что‑либо реинвестировать, если она не осуществляет иностранные инвестиции, не являясь по смыслу Федерального закона иностранным инвестором? Очевидно, что первоначальное инвестирование осуществлялось иностранным инвестором, и поэтому только он с точки зрения элементарной логики может затем реинвестировать полученную прибыль. Логичность данной норме может придать только следующее парадоксальное с практической точки зрения толкование. Когда КОИИ, используя в том числе иностранные инвестиции в ее уставный капитал, первоначально осуществляет капиталовложения в какой‑либо инвестиционный проект, то эти капиталовложения не пользуются защитой со стороны Федерального закона. Если же прибыль, полученная КОИИ в результате этих капиталовложений, не распределяется среди ее участников (в том числе иностранных), а вновь вкладывается в какие‑либо инвестиционные проекты, то в отношении таких реинвестиций Федеральный закон применяется в полном объеме. Дело остается «за малым» — изобрести механизм, с помощью которого можно было бы определить, какие средства первоначально использовала КОИИ при осуществлении капиталовложений (предположим, что помимо иностранного инвестора инвестиции в уставный капитал КОИИ осуществлял также российский участник, а кроме того, на счетах КОИИ имелись денежные средства, полученные в результате предшествующей предпринимательской деятельности). Аналогичный механизм потребуется и на этапе реинвестирования КОИИ прибыли, полученной на первом этапе. Очевидно, что эта задача нерешаема, а значит, и подобного рода толкование выглядит абсурдным.

Необходимо также отметить, что нормы Федерального закона, описывающие конкретные виды правовых гарантий (ст. 8, 9, 16), никак не связывают их предоставление КОИИ с отмеченной процедурой реинвестирования. Таким образом, подход законодателя к определению сфер деятельности КОИИ, подпадающих под действие Федерального закона, нельзя признать удачным.

Справедливости ради необходимо отметить, что данная проблема четкого определения круга участвующих субъектов встает не только в связи с отечественным Федеральным законом. Она является достаточно острой и при заключении двусторонних соглашений о поощрении и взаимной защите иностранных капиталовложений. Как правило, нормы этих соглашений касаются только иностранных инвесторов. Однако в последнее время наметилась тенденция, связанная с распространением некоторых положений этих соглашений на юридические лица, в которых инвесторы той или иной договаривающейся стороны имеют существенный интерес (существенную долю участия)[178].

Очевидно, что данный вопрос имеет в своей основе то глубинное противоречие между экономическим содержанием и правовой формой, которое было показано в первой главе настоящей работы. Конечно, с экономической точки зрения КОИИ, в уставном капитале которой иностранные инвесторы имеют преобладающее участие, тяготеют к этим иностранным инвесторам, входят в единый экономический комплекс имущества такого иностранного инвестора. С этих позиций является логичным распространение на КОИИ всех тех гарантий и льгот, которыми пользуются сами иностранные инвесторы. Именно так считает Н.Г. Доронина, руководствуясь следующей аргументацией: «Поскольку в ФЗИИ (Федеральном законе об иностранных инвестициях. — A.A.) определяется режим деятельности иностранного инвестора, решающим должен быть не коллизионный, а материально‑правовой критерий, например критерий, в соответствии с которым можно определить, кто контролирует деятельность того или иного юридического лица. В зависимости от такого критерия, так называемого критерия контроля, то или иное юридическое лицо может быть отнесено к категории иностранного или национального инвестора. Если контроль над национальным предприятием осуществляет иностранное юридическое лицо, то указанное национальное юридическое лицо (предприятие) для целей регулирования иностранных инвестиций может быть отнесено к понятию «иностранный инвестор»»[179].

Однако представляется, что эта аргументация приемлема для целей экономической теории, но не для норм законодательства и международных соглашений. С правовой точки зрения КОИИ является формально самостоятельным юридическим лицом, имеющим к тому же национальность другого государства. В этом контексте распространение на КОИИ действия специальных гарантий и льгот иностранных инвесторов уже не выглядит столь очевидным.

Кроме того, если мы основываемся на экономическом подходе, рассматривая КОИИ исключительно как правовой институт осуществления иностранным инвестором собственных капиталовложений, то неизбежно встает проблема: на каком же уровне нам остановиться в наделении специальными гарантиями и льготами национальных юридических лиц, использующих иностранный по своему происхождению капитал? Предположим, что иностранный инвестор создает на территории России КОИИ со своим 100‑процентным участием. В дальнейшем эта КОИИ в свою очередь создает новое российское юридическое лицо уже со своим преобладающим участием. С экономической точки зрения и первую созданную КОИИ, и ее дочернее общество необходимо рассматривать как носителей иностранного капитала. Но ведь это дочернее общество может создать третье общество со своим преобладающим участием и так далее по цепочке. Законодатель неизбежно будет вынужден на каком‑то из уровней волевым образом установить границу применения специальных гарантий и льгот.

В Федеральном законе достаточно четко эта граница проведена в отношении второго и последующих уровней подчиненных юридических лиц: в соответствии с п. 4 ст. 4 «дочерние и зависимые общества коммерческой организации и с иностранными инвестициями не пользуются правовой защитой, гарантиями и льготами, установленными настоящим Федеральным законом, при осуществлении ими предпринимательской деятельности на территории Российской Федерации».

В то же время в отношении первого уровня (собственно КОИИ) такой четкости не наблюдается. С одной стороны, Федеральный закон не включает КОИИ в число субъектов, на которые в полном объеме распространяется его действие, но с другой стороны, в отношении КОИИ применяется целый ряд гарантий и льгот, установленных Федеральным законом. При этом выбор круга таких гарантий и льгот, применяемых к КОИИ, выглядит в большой мере произвольным. Например, трудно объяснить, почему гарантии при национализации и реквизиции (ст. 8) распространяются на КОИИ, а гарантии правовой защиты деятельности (ст. 5) не распространяются. В этой связи выглядит справедливым следующее замечание H.H. Вознесенской: «Логического объяснения такому выборочному распространению норм Закона на КОИИ мы не находим; критерии выбора также непонятны и в Законе не объяснены»[180].

Говоря о КОИИ, нельзя не обратить внимание на то, что отечественный законодатель в очередной раз поменял легальную терминологию. Необходимо более подробно остановиться на данном вопросе в силу его большой практической значимости.

С 1987 по 1991 г. единственной формой осуществления иностранными юридическими лицами предпринимательской деятельности на территории СССР и РСФСР являлись совместные предприятия (постановления Совмина СССР от 13 января 1987 г. № 48 и № 49). Принципиальной правовой особенностью этого периода было то, что совместное предприятие рассматривалось в качестве особой организационно‑правовой формы юридического лица наряду с существовавшими на тот момент формами, доступными исключительно для отечественных лиц (государственные предприятия, кооперативы и др.). Иными словами, корпоративные нормы, регулировавшие создание и деятельность юридических лиц с иностранным участием, в этот период были полностью обособлены от общего корпоративного законодательства и имели большую специфику (например, структура органов управления совместного предприятия не включала такого органа, как общее собрание участников). После отмены в 1988 г. требования о том, что советской стороне должно принадлежать не менее 51 % уставного капитала, нормы о совместных предприятиях фактически стали распространяться и на юридические лица со 100‑процентным иностранным участием.

Ситуация изменилась после принятия Закона РСФСР 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР». В нем в качестве основной родовой категории употреблялось понятие «предприятие с иностранными инвестициями» (далее — ПИИ). ПИИ в свою очередь подразделялись на предприятия с долевым участием иностранных инвестиций (именно для этой группы стало использоваться понятие «совместное предприятие») и предприятия, полностью принадлежащие иностранным инвесторам. Наиболее принципиальное изменение правового статуса этих юридических лиц было связано с тем, что ПИИ уже не рассматривалось в качестве самостоятельной организационно‑правовой формы: ст. 12 Закона 1991 г. устанавливала, что ПИИ создаются и действуют в форме акционерных обществ и других хозяйственных обществ и товариществ. Перерегистрации в общие организационно‑правовые формы, предусмотренные Законом РСФСР «О предприятиях и предпринимательской деятельности», подлежали и созданные до этого момента совместные предприятия.

В новом Федеральном законе произошла очередная смена терминологии, которая, однако, уже не связана со столь серьезными содержательными изменениями. Поскольку новый Гражданский кодекс РФ применяет понятие «предприятие» по преимуществу не по отношению & субъектам права, а по отношению к объектам права (предприятию ка^ имущественному комплексу — ст. 132 ГК), то и новый Федеральный закон изменил в наименовании слово «предприятие» более корректным выражением — «коммерческая организация».

Несмотря на то что в 1991 г. юридические лица с иностранным участием вернулись в лоно общего корпоративного законодательства и общих организационно‑правовых форм, процедура их государственной регистрации всегда отличалась спецификой. Это положение осложняли также постоянные изменения состава регистрирующих органов и порядка проведения процедуры регистрации. Согласно ст. 16 Закона РСФСР 1991 г. «Об иностранных инвестициях в РСФСР» государственными органами, осуществляющими регистрацию ПИИ, являлись Министерство финансов РСФСР или иные уполномоченные на это органы. Предприятия, объем иностранных инвестиций в которых превышал 100 млн рублей (до деноминации), регистрировались Минфином с разрешения правительства. В ноябре 1991 г. Минфин делегировал часть своих функций по государственной регистрации ПИИ администрациям субъектов РФ. Затем в мае 1992 г. функции по регистрации иностранных инвестиций были переданы Комитету по иностранным инвестиции ям при Минфине России. Постановление Правительства РФ от 28 мая 1992 г. № 357 «О некоторых вопросах ведения Государственного реестра предприятий»[181]гласило: «Установить, что Комитет по иностранным инвестициям при Министерстве финансов Российской Федерации осуществляет государственную регистрацию предприятий с иностранными инвестициями нефтегазодобывающей, нефтегазоперерабатывающей и угледобывающей отраслей независимо от величины их уставного капитала, а также предприятий, объем иностранных инвестиций в которые превышает 100 миллионов рублей».

Указом Президента РФ от 14 августа 1992 г. № 889[182]было образовано Российское агентство международного сотрудничества и развития (РАМСиР), которому были переданы полномочия по регистрации ПИИ на федеральном уровне. Однако в 1994 г. и эта структура была ликвидирована. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 6 июня 1994 г. № 655[183]при Министерстве экономики РФ была создана Государственная регистрационная палата, в которой должна была производиться государственная регистрация ПИИ, объем иностранных инвестиций в которые превышает 100 млн рублей, а также ПИИ топливно‑энергетического комплекса (независимо от объема иностранных инвестиций). В иных случаях государственная регистрация ПИИ производилась местными органами власти с занесением всех ПИИ в реестр иностранных инвестиций, ведущийся Государственной регистрационной палатой при Министерстве экономики РФ. Таким образом, в реальности сложилась система, которую можно было бы назвать «двойной регистрацией», когда для завершения процедуры создания ПИИ необходимо было подать документы как в Государственную регистрационную палату при Министерстве экономики РФ, так и в местные органы власти, которые вели общие реестры юридических лиц, создаваемых на территории данного административно‑территориального образования[184].

Описанная выше «чехарда» с определением органа, ответственного за государственную регистрацию ПИИ, была связана с нерешенностью более общего организационного вопроса о выборе государственного органа (системы органов), ответственных за проведение государственной политики в области иностранных инвестиций.

По концепции Закона РСФСР 1991 г. таким компетентным органом должен был стать Минфин РСФСР. В 1992 г. был образован специальный Комитет по иностранным инвестициям при Минфине России. Однако уже через несколько месяцев эта структура была сломана. По примеру некоторых западных стран была предпринята попытка создания разветвленной специализированной системы органов в целях регулирования и координации деятельности, связанной с иностранными инвестициями на территории России. Как уже отмечалось, в августе 1992 г. было образовано Российское агентство международного сотрудничества и развития (РАМСиР), на него возлагались следующие задачи:

— разработка и обоснование предложений по формированию государственной инвестиционной политики;

— регистрация на федеральном уровне предприятий с участием иностранного капитала;

— экспертиза конкретных инвестиционных проектов и программ;

— создание и координация деятельности соответствующих институтов, необходимых для целенаправленной работы на федеральном уровне с иностранными и отечественными инвесторами.

Такими институтами должны были стать Федеральная регистрационная палата, централизованный информационный банк данных об инвестиционных проектах (Росинформинвестцентр), Российский банк реконструкции и развития (РБРР), Государственная инвестиционная корпорация (Госинкор), Центр проектного финансирования, Международное агентство гарантий инвестиций в Россию в структуре Европейского банка реконструкции и развития. Указанные организации были образованы к осени 1993 г., однако в сентябре 1994 г. Правительство РФ ликвидировало РАМСиР без каких‑либо достаточно ясных и мотивированных оснований. В результате функции регулирования инвестиционной деятельности вновь оказались распыленными между большим количеством федеральных министерств и ведомств[185].

После упразднения РАМСиР соответствующие функции были переданы МВЭС России, а затем и Министерству экономики РФ. Новый Федеральный закон об иностранных инвестициях в ст. 24 указывает на то, что Правительством РФ определяет федеральный орган исполнительной власти, ответственный за координацию привлечения иностранных инвестиций в экономику РФ. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. № 1419[186]таким федеральным органом было признано Министерство экономики РФ.

К сожалению, новый Федеральный закон не внес ясности в вопрос О процедуре государственной регистрации КОПИ. В п. 1 ст. 20 оказалась закрепленной расплывчатая формулировка, а именно, что создание и ликвидация коммерческой организации с иностранными инвестициями осуществляются на условиях и в порядке, которые предусмотрены ГК РФ и другими федеральными законами. Сразу же после вступления в силу Федерального закона возник вопрос о том, подразумевает ли данный Закон изменение сложившейся процедуры регистрации ПИИ и передачу регистрации в органы юстиции, как это предусмотрено в ст. 51 ГК РФ. Образовавшаяся коллизия была разрешена только после издания письма Минюста России от 26 июля 1999 г. № 5893‑ЭР «О регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями»[187], в котором со ссылкой на ст. 8 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» было указано, что впредь до введения в действие закона о регистрации юридических лиц применяется действующий порядок регистрации коммерческих организаций с иностранными инвестициями.

Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129‑ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц»[188], введенный в действие с 1 июля 2002 г., не предусматривает каких‑либо особенностей процедуры государственной регистрации КОИИ. При этом сам текст Закона не устанавливает перечень регистрирующих органов и содержит лишь отсылочную норму в ст. 2[189].

Непростую судьбу в отечественном законодательстве имеет также вопрос о деятельности на территории РФ обособленных подразделе ний иностранных юридических лиц, не наделяемых статусом самостоятельного юридического лица. 30 ноября 1989 г. постановлением Совмина СССР № 1074 было утверждено Положение о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций[190]. Парадокс заключается в том, что вплоть до 1999 г. этот нормативный акт оставался единственным документом, в котором достаточно подробно регулировались вопросы открытия обособленных подразделений иностранных юридических лиц на территории России. При этом указанный нормативный акт касался исключительно такой разновидности обособленных подразделений, как представительство. В отношении филиалов иностранных юридических лиц сохранялась полная правовая неопределенность, поскольку, с одной стороны, их создание не было запрещено, но с другой стороны, ни один нормативный акт федерального уровня не устанавливал процедуру их аккредитации. В этих условиях подавляющее большинство иностранных юридических лиц открывали свои обособленные подразделения на территории России в форме представительств.

С принятием части первой нового Гражданского кодекса РФ ситуация серьезно осложнилась, поскольку ст. 55 ГК РФ не предусматривает возможности для представительств осуществлять функции юридического лица (вести коммерческую деятельность на основе обособленной производственной базы), ограничивая их назначение исключительно представлением интересов юридического лица вне места его нахождения и осуществлением защиты этих интересов. Тем не менее до сегодняшнего момента распространены случаи, когда представительство иностранного юридического лица осуществляет предпринимательскую деятельность на основе обособленной производственной базы, рискуя навлечь на себя обоснованные нарекания со стороны российских контролирующих органов.

Новый Федеральный закон, наконец, достаточно подробно описал порядок создания и ликвидации филиалов иностранных юридических лиц. Однако положения Федерального закона заставляют поставить вопрос другого плана, связанный с тем, что в тексте Федерального закона ни разу даже не упоминается возможность создания обособленного подразделения в форме представительства. Такая неточность норм Федерального закона заставляет задуматься о возможности существования обособленных подразделений иностранных юридических лиц в форме представительств после даты вступления его в силу. Думается, что отказывать представительствам в праве на существование было бы неправильно и даже абсурдно. Во всяком случае формально не отменены и не признаны не действующими на территории России постановление Совмина СССР 1989 г. и другие нормативные акты, в которых упоминаются представительства иностранных юридических лиц. Тем не менее, по‑видимому, стоит поддержать точку зрения тех авторов, которые считают необходимой «переаккредитацию» в филиалы тех представительств иностранных юридических лиц, которые фактически ведут на территории РФ коммерческую деятельность на основе обособленной производственной базы.

Завершая рассмотрение вопросов, связанных со спецификой российского законодательства об иностранных инвестициях, следует, что состояние дел в этой отрасли законодательства продолжает желать лучшего. По многим актуальным проблемам отсутствуют ясные и последовательные решения, используемые российским законодателем подходы зачастую не соответствуют сложившейся международной практике. Связано это, на наш взгляд, прежде всего с тем, что до сегодняшнего времени отсутствует четкая и продуманная концепция в сфере иностранных инвестиций. А, как известно, состояние законодательства об иностранных инвестициях является одной из важнейших составляющих того, что экономисты называют «инвестиционным режимом». Без улучшения качества современного законодательства об иностранных инвестициях вряд ли можно говорить о решении проблемы привлечения в страну необходимых для эффективного экономического развития капиталовложений.