Преобразования государственного аппарата в первой четверти XVIII в

Бюрократизация государственного аппарата проходила на раз­ных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных струк­тур.

Уже во второй половине XVII в. исчезают остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города. Центральные органы управления, такие как Боярская дума и прика­зы, прежде чем трансформироваться в новые структуры, проделали значительную эволюцию. Боярская дума из органа, вершившего вместе с царем все важнейшие дела в государстве, к концу XVII в. превращается в периодически созываемое совещание приказных судей. Она превращалась в контрольный орган, наблюдавший за деятельностью исполнительных органов (приказов) и органов мест­ного управления.

Численность Боярской думы постоянно возрастала, и ее внутрен­няя структура начала дифференцироваться: уже в конце XVII в. из состава Думы официально выделилась Ближняя дума — прототип кабинета министров.

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие транс­формации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает окончательно. Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) сущест­венно отличались от принципов (традиция, спонтанность) Боярской думы.

Столь же сложный путь проделала система центральных отрасле­вых органов управления — приказов.

Число приказов уменьшалось в ходе этого процесса, но общая численность штата чиновников возрастала.

Реформы высших органов власти и управления, проведенные в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

1) 1699—1710 гг. Для этого этапа характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в струк­туре местного самоуправления, военная реформа;

2) 1710—1719 гг. Ликвидация прежних центральных органов влас­ти и управления, создание новой столицы, Сената, проведение пер­вой областной реформы;

3) 1719—1725 гг. происходит образование новых органов отрасле­вого управления коллегий, проводится вторая областная реформа, реформа церковного управления, финансово-налоговая реформа, создается правовая основа для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган во время нахождения Петра I в военном походе. По Указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно заме­щать царя.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешне­торговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочи­ях Сената ничего не говорилось.

Организационная структура Сената включала присутствие, где выносились решения, и канцелярию во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Решения принимались коллегиально и только единогласно.

Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреждена должность генерал ревизора, которого несколько позже сменил обер-секретарь Сената. Для усиления контроля со стороны императора при Сенате учреждались должности гене­рал-прокурора и обер-прокурора. Им были подчинены прокуроры при коллегиях.

Генерал-прокурор одновременно руководил заседаниями Сената и осуществлял контроль за его деятельностью. Генерал-прокурор и обер-прокурор могли быть назначены и отстранены только мо­нархом.

В конце 1717 г. начала складываться система коллегий: назначены Сенатом президенты и вице-президенты, определены штаты и поря­док работы. Кроме руководителей в состав коллегий входили четыре советника, четыре асессора (заседателя), секретарь, актуариус, реги­стратор, переводчик и подьячие. Специальным указом предписыва­лось с 1720 г. начать производство дел «новым порядком».

Уже в декабре 1718 г. был принят реестр коллегий:

1) Иностранных дел; 2) Казенных сборов; 3) Юстиции; 4) Ревизи­онная (бюджетная); 5) Военная; 6) Адмиралтейская; 7) Коммерц (торговля); 8) Штатс-контора (ведение государственных расходов); 9) Берг-Мануфактур-коллегия (Горнодобывающая и Промыш­ленная).

В 1721 г. была учреждена Вотчинная коллегия, заменившая По­местный приказ, в 1722 г. из единой Берг-Мануфактур-коллегии выделилась Мануфактур-коллегия, на которую кроме функций уп­равления промышленностью были возложены задачи экономичес­кой политики и финансирования. За Берг-коллегией остались функ­ции горнодобычи и монетного дела.

Деятельность коллегий определял Генеральный регламент (1720), объединивший большое число норм и правил, детально рас­писывающих порядок работы учреждения.

Создание системы коллегий завершило процесс централизации и бюрократизации государственного аппарата. Четкое распределение ведомственных функций, разграничение сфер государственного уп­равления и компетенции, единые нормы деятельности, сосредоточе­ние управления финансами в едином учреждении — все это сущест­венно отличало новый аппарат от приказной системы.

С учреждением новой столицы (1713) центральный аппарат переместился в Санкт-Петербург: Сенат и коллегии создавались уже там.