Существование подобного договора предусмотрено ст. 18 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды». Комплексное природопользование является одним из принципов охраны окружающей среды (ст. 3 Закона), а заключение такого договора продиктовано необходимостью реализации принципиальных основ природопользования.
Под комплексным природопользованием понимается использование одного или нескольких природных ресурсов одновременно с учетом охраны окружающей природной среды и соблюдением требований рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
Договорные обязательства при оформлении комплексного природопользования обусловлены тем, что практически всегда использование одних природных ресурсов неизбежно затрагивает интересы охраны и рационального использования других ресурсов.
Например, лицензии на разработку недр с целью добычи полезных ископаемых не регулируют вопросов охраны земель, вод, лесов. А эти вопросы должны быть затронуты при развертывании добычи полезных ископаемых, иначе хозяйственная деятельность такого рода неизбежно приведет к разрушению природной среды. Поэтому заключение и исполнение договора по комплексному природопользованию позволит устранить этот пробел. Такому заключению должно предшествовать решение всех вопросов, связанных с пользованием конкретными ресурсами и конечными последствиями такой эксплуатации. И только завершающим этапом может служить выдача лицензии.
На основе лицензии природопользователь ставит перед органами охраны окружающей природной среды вопрос о заключении договора. Комитет по экологии города, района, области, края, республики изучает все документы, характеризующие намерения природопользователя по эксплуатации природного ресурса, и назначает экологическую экспертизу.
Таким образом, лицензия и положительное заключение экологической экспертизы являются основными документами, которые требуются по Закону РФ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 18) для заключения договора о комплексном природопользовании. Заключение договора осуществляется исполнительной властью города, района, края, республики в зависимости от того, кто владеет природными ресурсами. Орган исполнительной власти может распоряжаться только теми ресурсами, в отношении которых он выполняет полномочия собственника либо владельца.
Договор возлагает на природопользователя обязанности по рациональному использованию природных ресурсов и соблюдению требований охраны окружающей природной среды, а также норм экологической безопасности. За невыполнение условий договора или нарушение их природопользователь несет ответственность и обязан возместить причиненный вред.
Договор на комплексное природопользование является пока еще новым видом договорных связей в области природопользования. К сожалению, еще не разработаны типовые формы договоров, не решены окончательно вопросы, касающиеся наличия связей с данным договором других договорных отношений по одному и тому же предмету.
Экологическая экспертиза
Цель экологической экспертизы — провести оценку влияния использования природного ресурса (сброса или выброса продуктов отхода) на состояние окружающей природной среды.
Экологическая экспертиза является предупредительной мерой, позволяющей предотвратить вредоносную деятельность со стороны пользователя природных ресурсов. Суть ее предупредительного назначения выражается в том, что она проводится в виде предварительной проверки соответствия хозяйственных решений, деятельности и ее результатов требованиям охраны окружающей природной среды, рационального пользования природными ресурсами, а также требованиям экологической безопасности общества.
Однако не всякая профилактическая работа по вышеуказанному соответствию требований может считаться экологической экспертизой. Предварительная проверка может принять форму экологической экспертизы, если она выполнялась специальной комиссией, назначаемой уполномоченным на то органом.
Государственная экологическая экспертиза назначается уполномоченным органом государства в области охраны окружающей природной среды (Минприрода). Ее выводы имеют силу подведомственного документа, обязательного к исполнению.
Ведомственная экологическая экспертиза может проводиться по приказу соответствующего ведомства. Ее результаты сохраняют силу внутри соответствующей ведомственной структуры, если они не противоречат выводам государственной экологической экспертизы.
Общественная экологическая экспертиза организуется по инициативе общественных объединений и проводится негосударственными структурами. Ее заключение может иметь форму рекомендаций.
Научная экологическая экспертиза проводится по инициативе научных учреждений или высших учебных заведений. Она может быть проведена по инициативе отдельных ученых или научных коллективов. Ее заключение носит информационный характер.
Экологическая экспертиза включает в себя: сбор информации, ее обобщение, рассмотрение материалов на комиссии, оценку материалов экспертизы и составление заключения.
Основные принципы экологической экспертизы сформулированы в ст. 35 Закона РФ Об охране окружающей среды. Несмотря на то, что они относятся к государственной экспертизе, их необходимо использовать в любой эколого-экспертной деятельности. Государственная экологическая экспертиза должна строиться на обязательности, научной обоснованности, независимости и вневедомственности при широкой гласности и участии общественности.
Принцип обязательности в государственной экологической экспертизе имеет два значения: во-первых, обязательность проведения ее в тех программах, проектах, сооружениях, которые способны оказать негативное влияние на окружающую среду или здоровье человека. Это значит, что финансирование и осуществление работ по данным проектам и программам может быть разрешено вышестоящими органами только после положительного заключения государственной экспертизы. Во-вторых, обязательность выполнения тех выводов, которые содержатся в заключении экспертизы.
Принцип научной обоснованности означает, что выводы экологической экспертизы должны быть обоснованными и научно аргументированными, базироваться на принципах охраны окружающей природной среды и, прежде всего, на научно обоснованном сочетании экологических и экономических интересов, обеспечивающих приоритет охраны жизни и здоровья человека, реальные гарантии прав человека, на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду.
Экологическая экспертиза проводится на твердой законодательной основе. Для ее проведения используют утвержденные Правительством РФ Закон РФ «Об охране окружающей природной среды», Закон «О государственной экологической экспертизе», ведомственные инструкции Минприроды России, имеющие обязательное значение для всех министерств и ведомств.
Независимость и вневедомственность экологической экспертизы призваны обеспечить свободу заключения эколого-
экспертной комиссии по результатам работы. Она должна руководствоваться только фактами, научными принципами их обоснования и действующими законами. Экологическая экспертиза должна отстаивать принципы охраны окружающей природной среды, а не интересы отдельного ведомства или группы людей.
Широкая гласность о существовании опасного объекта, назначении по нему экологической экспертизы являются обязанностью государственных органов охраны окружающей природной среды. Обязательным является также широкая и своевременная информация этими органами населения об экологической обстановке. Гласность экологической информации также тесно связана с привлечением общественности к участию в проведении экологической экспертизы. Формы такого участия могут быть различны: рассмотрение предложений граждан или общественных объединений о проведении экологической экспертизы вредного объекта; включение представителей общественности, прессы в состав экспертных комиссий; ознакомление общественности (населения) с результатами экологической экспертизы; проведение референдумов. Законодательная основа участия общественности и граждан в назначении и проведении экологической экспертизы заложена в ст. 12 Закона РФ «Об охране окружающей природной среды».
Субъектами государственной экологической экспертизы должны выступать три стороны: заказчик, подрядчик, потребитель.
Заказчиком является властная государственная структура, наделенная правом назначать подобную экспертизу: Минприроды и ее территориальные органы, а в необходимых случаях — правительственные органы Федерации либо ее субъектов.
Подрядчиком является исполнитель задания по экологической экспертизе. Им могут быть как отдельные специалисты, так и целые научно-исследовательские институты. Экспертиза может выполняться комиссией, состоящей из специалистов, подобранных и назначенных компетентным органом.
Потребителем в данной системе общественных отношений выступает предприятие или организация, являющиеся собственником объекта, ставшего предметом экспертного анализа.
Объектами экологической экспертизы могут быть документы, предшествующие хозяйственной деятельности, негативно воздействующей на природную среду, сама вышеназванная деятельность и ее продукты. Закон РФ «Об охране окружающей природной среды» (ст. 37) не устанавливает единого перечня объектов, он дает лишь общую характеристику. Но из текста Закона следует вывод, что любой проектный документ, любое мероприятие, намечаемое к реализации на территории России, новая техника, оборудование, продукция, материалы потенциально могут рассматриваться в качестве объектов государственной экологической экспертизы. Детальный перечень объектов, подлежащих государственной экспертизе, установлен в Положении, утвержденном постановлением Правительства РФ от 22 сентября 1993 года.
Обязательной государственной экспертизе также подлежат экологические обоснования лицензий и сертификатов, проектов нормативной технической и инструктивно-методической документации в части охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Временная инструкция по экологическому обоснованию хозяйственной деятельности в предпроектных и проектных материалах (Минприроды России, 16 июля 1992 г.) называет 15 экологически опасных видов хозяйственной деятельности, требующих особого внимания, проведения специальных исследований, дополнительных научных и проектных работ. В их числе: атомная промышленность, энергетика, металлургия, нефтехимия, нефте- и газопереработка, химическая промышленность, добыча полезных ископаемых; транспорт нефти и газа, продуктов их переработки, производство целлюлозы, бумаги и картона; производство, хранение, транспортировка и уничтожение боеприпасов, взрывчатых веществ и ракетного топлива; транспортировка, хранение, утилизация, захоронение токсичных и ядовитых отходов; животноводческие комплексы, птицефабрики, мелиоративные системы; крупные склады для хранения нефтяных, химических продуктов, ядохимикатов и пестицидов.
В стандартах на новую технику, технологию, материалы, вещества, выпускаемую продукцию потребления устанавливаются экологические требования с целью предупреждения вреда окружающей природной среде, здоровью и генетическому фонду человека. Проверка соответствия этих объектов требованиям экологии — задача экологической экспертизы.
Особым объектом экологической экспертизы является человек, его жизнь и здоровье во взаимосвязи с окружающей
природной средой. Такая экспертиза называется эколого-санитарной. Ее задача — установить причинную связь между состоянием здоровья человека, его изменениями и вредным воздействием окружающей среды под влиянием антропогенной деятельности. Проведение эколого-санитарной экспертизы имеет принципиальное значение для решения вопроса о возмещении вреда здоровью граждан от неблагоприятного воздействия окружающей среды.
Близко к ней стоит эколого-нормативная экспертиза. Ее задача — исследовать соответствие требованиям экологической безопасности нормативов качества окружающей природной среды, предельно допустимых концентраций, выбросов, сбросов вредных веществ, предельно допустимого уровня радиационного воздействия, воздействия шума, вибрации, магнитных полей. В процессе такой экспертизы проверяется эффективность показателей качества окружающей природной среды с точки зрения здоровья человека, охраны его генетического фонда.
Самостоятельное значение приобретает эколого-правовая экспертиза. Ее объектом являются законы, указы, правительственные постановления и распоряжения, нормативные акты министерств и ведомств, нормативные акты субъектов Федерации, принимаемые ими в рамках отведенной компетенции. Необходимость проведения эколого-правовой экспертизы вытекает из обязанности, возложенной Законом РФ «Об охране окружающей природной среды» на законодательные и нормативные органы. В действующем законодательстве нет исчерпывающего перечня объектов экологической экспертизы. Субъекты Федерации в принимаемых ими нормативных актах вправе устанавливать свои виды объектов экологической экспертизы, обусловленные спецификой местных условий.
Использование природы представляет собой экономические отношения между людьми по поводу природных благ. Знание этих отношений, а также прав на природопользование в различных его формах позволяет не только повысить специалисту эффективность работы своего предприятия, но и снизить вред, причиняемый природной среде.
Вопросы для самопроверки:
1. Природопользование. Понятие, сущность, цели.
2. Виды и формы природопользования.
3. Юридические права потребления природных ресурсов.
4. Лицензирование и виды лицензий.
5. Актуальные проблемы регулирования природопользования.
6. Формы осуществления природопользования.
7. Основные обязанности природопользователя, права и обязанности арендодателя.
8. Формирование рынка экологических услуг.
9. Требования рационального использования и воспроизводства природных ресурсов.
10. Назначение и организация экологической экспертизы.
