О процессуальных нормах Конституции Российской Федерации

 

В нашей юридической литературе большое значение придается классификации правовых норм. Настолько большое, что возникает даже сомнение в практической надобности этого, в отличие, скажем, от надобности подробной классификации в биологии. Например, в одной из работ о нормотворчестве авторы, рассматривая только «те классификации, которые имеют наибольшее значение для нормотворчества», называют более дюжины классификаций правовых норм [1: с. 32-38]. Согласно одной из них нормы делятся на материальные и процессуальные. Такое деление представляется нелогичным, поскольку слова «процессуальный» и «материальный» не являются антонимами. Но в настоящей статье речь пойдет о процессуальных нормах или нормах процессуального характера, содержащихся в Конституции Российской Федерации.

Вначале зададимся вопросом: какие процессы вообще могут регулироваться конституционными нормами. Теоретически – любые, если авторы основного закона посчитают это целесообразным. Однако конституционные нормы регулируют, прежде всего, избирательный процесс, посредством которого граждане избирают своих высших представителей, от которых во многом зависит качество законов государства и, соответственно, качество жизни в нем. О чем свидетельствует, например, текст Конституции США, принятой первой из ныне действующих.

Другими наиболее важными процессуальными нормами основного закона следует признать нормы о законодательном процессе, от которого также в значительной мере зависит качество законов. Здесь примерами могут служить Конституция Французской Республики, которая была принята второй из ныне действующих, а также Основной закон Федеративной Республики Германии, в котором есть раздел VII с названием «Законодательство Федерации».

В Конституции США, помимо отмеченного выше, также довольно подробно урегулированы процедуры прекращения полномочий Президента и передачи их соответствующему должностному лицу, в том числе и на случай, если Президент «не в состоянии осуществлять полномочия и обязанности своей должности». Это в какой-то мере гарантирует от конституционных кризисов, подобных тем, что случились в СССР в августе 1991 года и в Украине в феврале 2014 года. Как известно, в Конституции СССР не был предусмотрен порядок передачи президентской власти в случае болезни Президента, а в Конституции Украины – порядок передачи такой власти на тот случай, если Президент покинул свою страну и «не в состоянии осуществлять полномочия и обязанности своей должности» (см. вышеназванную цитату из Конституции США).

Анализ процессуальных норм Конституции Российской Федерации (далее также – Конституция) приводит к несколько неожиданным выводам.

Только в двух статьях Конституции содержатся нормы, которые можно отнести к избирательному процессу, а именно: о выборах Президента России (ст. 81) и о формировании российского парламента (ст. 96). Причем, сказанное содержит долю условности, потому что собственно процедуры избрания высших народных представителей в этих статьях отсутствуют.

Относительно норм Конституции о законодательном процессе, следует отметить, что они содержатся в пяти статьях (статьи 104-108), но написаны они не вполне толково (ясно), вследствие чего Конституционный Суд России вынужден был толковать уже восемь их положений и терминов [2].

И как это не покажется странным, но больше всего процессуальных норм Конституции, так или иначе, связанны с процессом уголовным (статьи 19–23, 25, 46–52, 54, 61, 63, 89, 103, 118, 123, 125). Для сравнения: во Всеобщей декларации прав человека, которая полностью посвящена правам и их защите, содержится всего семь статей с подобными нормами (статьи 5, 9-12, 14, 30).

В Конституции США нормы уголовно-процессуального характера содержатся в двух статьях (III и IV) и в двух поправках к Конституции (V и VI). При этом одна из этих норм явно отвечает не интересам обвиняемых в совершении преступлений, а интересам правосудия: «Лицо, обвиненное в одном штате в преступлении, скрывающееся от правосудия и обнаруженное в другом штате, по требованию исполнительной власти штата, из которого это лицо совершило побег, подлежит выдаче для препровождения в штат, юрисдикции которого подлежит данное преступление» (ст. IV).

Конституция Французской Республики также содержит немного норм уголовно-процессуального характера, причем, каждая такая норма сопровождается ссылкой на соответствующий закон. Например: «Никто не может быть произвольно лишен свободы. Судебная власть … обеспечивает соблюдение этого принципа в соответствии с условиями, предусмотренными законом» (ст. 66). То есть, в Конституции Франции отсутствуют нормы уголовно-процессуального характера прямого действия.

Особенностью норм уголовно-процессуального характера Конституции Российской Федерации является не только их обилие, но и то, что некоторые из них, на наш взгляд, несколько затрудняют следствие и правосудие, давая тем самым хоть и небольшие, но преференции обвиняемым в совершении преступлений.

Например, в части 2 статьи 22 Конституции записано: «Арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов». Возможно, последняя норма вполне подходит для других европейских стран, ни одна из которых по своей территории не может сравниться даже с территорией Таймырского Долгано-Ненецкого муниципального района в России. У нас же эта норма не выдержала проверку временем очень скоро. Уже через полгода после принятия Конституции Президент Российской Федерации вынужден был издать Указ от 14.06.1994 г. № 1226 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности», в соответствии с которым допускалось задержание лиц по подозрению в причастности к организованной преступности до судебного решения на срок до 30 суток. При этом никто из субъектов, имевших право обратиться в Конституционный Суд с запросом о соответствии данного Указа Конституции, не сделал этого, видимо, понимая целесообразность его издания. И этот Указ действовал в течение трех лет, вплоть до его отмены самим Президентом России.

В части 2 статьи 23 Конституции записано, что ограничение принадлежащего каждому права на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений «допускается только на основании судебного решения». Это означает, что если кто-либо в интересах следствия прослушает телефонные переговоры подозреваемых в совершении преступления без наличия соответствующего судебного решения, то он совершит преступление, предусмотренное в части 2 статьи 138 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Для получения такого решения следователь обязан обратиться по инстанции, после чего руководитель органа, осуществляющего оперативно-розыскную деятельность, должен направить судье запрос на проведение необходимого оперативно-розыскного мероприятия и т.д. Однако, из-за неизбежных в этом случае процедур, действия следователя перестают быть оперативными в ином смысле, то есть, быстрыми и своевременными, так как будет упущено время, и другой возможности прослушать подозреваемых в совершении преступления может уже не быть.

Понимая это, законодатель предусмотрел в статье 8 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» часть третью, которая начинается со слов: «В случаях, которые не терпят отлагательства и которые могут привести…». Статья разумная, но Конституции противоречит. И даже последующий судебный контроль действий следователя, строго говоря, этого противоречия не устраняет.

В части 2 статьи 49 Конституции записано: «Обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность». На первый взгляд, все правильно. Но ведь эту норму можно трактовать и так, что на многие вопросы следователя обвиняемый может не отвечать, так как его ответы на эти вопросы могут расцениваться как доказательства его невиновности. Например, ответ на вопрос о том, на какие средства обвиняемый, имеющий скромные доходы, приобрел дорогостоящую недвижимость. Именно это положение Конституции стало препятствием применению в России статьи 20 Конвенции ООН против коррупции («Незаконное обогащение»), принятой Генеральной Ассамблеей ООН 31 октября 2003 года. Потому что в соответствии с этой статьей только «при условии соблюдения своей конституции» государство-участник Конвенции рассматривает возможность принятия законодательных мер, позволяющих признать уголовно наказуемым деянием незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать.

В части 3 статьи 49 Конституции записано: «Неустранимые сомнения в виновности лица толкуются в пользу обвиняемого». Это положение не суть принцип презумпции невиновности. Потому что во Всеобщей декларации прав человека этот принцип сформулирован иначе: «Каждый человек, обвиняемый в совершении преступления, имеет право считаться невиновным до тех пор, пока его виновность не будет установлена законным порядком путем гласного судебного разбирательства, при котором ему обеспечиваются все возможности для защиты» (п. 1 ст. 11).

Если рассуждать логично, то неустранимые сомнения в виновности обвиняемого вообще никак не должны толковаться, они должны просто игнорироваться. Значение должны иметь не сомнения, а доказательства. Представляется, что в Конституции был неудачно интерпретирован словесный оборот из статьи 30 Всеобщей декларации прав человека, где сказано: «Ничто в настоящей Декларации не может быть истолковано как...». То есть, в Декларации сказано: «не может быть истолковано», а в нашей Конституции – «толкуются».

Это положение также нелогично, как если бы оно заканчивалось словами «толкуются в пользу обвинителя» или, что кажется более гуманным – «в пользу потерпевшего».

В части 2 статьи 50 Конституции записано: «При осуществлении правосудия не допускается использование доказательств, полученных с нарушением федерального закона».

Допустим, в деле о разбое, совершенном при отягчающих обстоятельствах, отсутствуют доказательства. Но потерпевший от разбоя совершил кражу (мелкую) предмета для приобщения его к уголовному делу в качестве доказательства. Понятно, что он должен нести ответственность за эту кражу, но непонятно, почему украденный им предмет не может быть использован в качестве доказательства в деле о разбое.

В части 3 статьи 123 Конституции записано: «Судопроизводство осуществляется на основе состязательности... сторон». Здесь надо сказать, что судопроизводство не являются неким соревнованием вроде бега на сто метров. Иначе выходит, что исход дела в значительной мере зависит от мастерства обвинителя и защитника. А сам судья может не вникать в суть дела, а только оценивать их мастерство.

О рассмотрении дел судом с участием присяжных заседателей (ч. 2 ст. 47 Конституции), в составе которых, кстати сказать, довелось быть автору настоящей статьи, надо писать отдельную статью.

В Конституции содержится норма, которая дает преференцию и осужденным: «принудительный труд запрещен» (ч. 2 ст. 37). Законодатель в статье 103 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации («Привлечение к труду осужденных к лишению свободы») установил, что «каждый осужденный к лишению свободы обязан трудиться в местах и на работах, определяемых администрацией исправительных учреждений» и тем самым создал противоречие закона Конституции, в которой сказано, что она имеет «прямое действие» и законы ей «не должны противоречить» (ч. 1 ст. 15). Ведь эта норма Конституции не сопровождается оговоркой «иначе как в случаях, установленных федеральным законом, или на основании судебного решения», которая имеет место, например, в статье 25 Конституции, где сказано о запрете «проникать в жилище против воли проживающих в нем лиц».

Да, в статье 8 Международного пакта о гражданских и политических правах, принятого резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной Ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 года, сказано, что термином «принудительный или обязательный труд» не охватывается какая бы то ни была «работа или служба, которую, как правило, должно выполнять лицо, находящееся в заключении на основании законного распоряжения суда». Но ведь этот пакт имеет приоритет только над федеральными законами, но не над Конституцией Российской Федерации.

 

Можно говорить о разных причинах описанной выше особенности нашей Конституции. Возможно, определенную роль здесь сыграли лоббисты, но более вероятно – страхи из нашего не всегда безупречного «уголовно-процессуального прошлого», которые жили в людях, работавших над проектом Конституции в Конституционной комиссии Российской Федерации, а затем и в Конституционном совещании. Если обратиться к материалам последнего, можно увидеть, что когда обсуждались уголовно-процессуальные нормы, то иногда дискуссии шли не о концепции той или иной нормы, а только о том, как сформулировать ее текст, например:

«при осуществлении правосудия не допускаются доказательства, полученные с нарушением закона»;

«при осуществлении правосудия признаются не имеющими юридической силы доказательства, полученные с нарушением закона»;

или «доказательства, полученные с нарушением закона, не имеют юридической силы» [3: с. 6].

И вышло так, что наша Конституция защищает обвиняемых лучше, чем международные акты о правах человека. Насколько это оправдано, пусть судят специалисты по уголовно-процессуальному праву. Однако для автора данной статьи больший интерес представляют конституционные нормы, связанные с избирательным и законодательным процессами, и в силу его профессиональной деятельности, и в силу значения этих норм, которое было отмечено в начале статьи.

Как уже было сказано, процессуальные нормы избирательного права в Конституции практически отсутствуют. Поэтому в этой сфере законодатель ничем не связан и под каждые новые выборы может принимать новый избирательный закон в зависимости от конъюнктуры дня. При этом он может принимать далеко не идеальные избирательные процедуры, которые вряд ли могли бы найти место в Конституции государства, хотя бы в силу авторитета последней. Не будем отмечать все недостатки нашей избирательной системы, а остановимся только на способе определения избранного депутата Государственной Думы в одномандатном избирательном округе или, как принято говорить, на «избирательной системе», применяемой при выборах по одномандатным избирательным округам.

Как известно, половина депутатов Государственной Думы первого-четвертого созывов избирались от одномандатных округов по мажоритарной системе относительного большинства. По такой же «системе» будут избираться депутаты седьмого созыва. В соответствии с ней избранным в избирательном округе считается кандидат, получивший больше голосов избирателей, чем любой другой кандидат, то есть, это может быть не обязательно абсолютное большинство голосов (более половины всех проголосовавших), а относительное.

Не будем строить свои аргументы на предположениях, вроде того, что если пятнадцать кандидатов будут представлять партии с примерно одинаковыми (надо полагать, положительными) программами, а один кандидат выступит с экзотической, то у последнего будет больше шансов стать депутатом, потому что голоса сторонников «положительных» программ рассеются между «одинаковыми» кандидатами. Сделаем оценку этой «системе» на основе фактов.

Анализ результатов выборов депутатов Государственной Думы первого созыва в 1993 году показывает, что во многих избирательных округах депутатами были избраны кандидаты, получившие менее десяти процентов голосов избирателей. Меньше всего получил кандидат от Мытищинского избирательного округа № 109 (Московская область) – немногим более пяти процентов избирателей, проживавших в этом округе[1].

Результаты выборов депутатов Государственной Думы третьего созыва в 1999 году рассмотрим в другом аспекте.

В Арсеньевском избирательном округе № 49 (Приморский край) первый результат (победителя) составил 80 783 голоса, а следующий за ним результат – 79 793. При этом за остальных кандидатов было отдано более 100 тыс. голосов, а против всех – более 50 тысяч.

В Котласском избирательном округе № 60 (Архангельская область) результат победителя составил 49 797 голосов, а следующий за ним результат – 48 430. При этом за остальных кандидатов было отдано более 165 тыс. голосов, а против всех – более 45 тысяч.

В Пушкинском избирательном округе № 113 (Московская область) результат победителя составил 49 319 голосов, а следующий за ним результат – 48 952. При этом за остальных кандидатов было отдано более 87 тыс. голосов, а против всех – более 30 тысяч[2].

Подобные примеры можно продолжать, но вывод уже очевиден: при проведении второго тура голосования по двум кандидатурам, получившим в первом туре наибольшее число голосов, победителем мог бы стать и другой кандидат, причем, при гораздо большей поддержке избирателей. В качестве доказательства этого могут служить итоги голосования в первом и втором турах на выборах народных депутатов РСФСР в 1990 году. Здесь уместно отметить, что при выборах депутатов Национального Собрания Франции во второй тур допускаются кандидаты, получившие в первом туре как минимум 12,5 процентов голосов. Кстати сказать, на вышеупомянутых выборах 1999 года в Адыгейском избирательном округе № 1 (Республика Адыгея) четыре «первых» кандидата получили соответственно 46 516, 44 244, 37 926 и 33 735 голосов избирателей. При этом за остальных кандидатов было отдано 19 599 голосов, а против всех – 9 548. То есть, не исключено, что если бы во втором туре участвовали четыре первых кандидата, то победителем мог бы стать не первый, а четвертый кандидат, причем при большей поддержке избирателей, чем кандидат, ставший депутатом Государственной Думы.

Вероятно, законодатель понимает ущербность этой избирательной «системы». Иначе он установил бы такую же и при выборах Президента Российской Федерации. Однако он понимает, что с выборами главы государства так поступать опасно, потому что от него зависит слишком многое и нельзя допустить, чтобы им стал какой-нибудь «экзотический» кандидат. И можно с уверенностью сказать, что если бы законодателю пришлось устанавливать конституционный порядок избрания депутатов Государственной Думы, то этот порядок был бы более совершенным.

Конституционные нормы достаточно подробно регулируют законодательный процесс, однако качество принимаемых законов постоянно подвергается критике, а сами законы довольно часть изменяются, что свидетельствует о том, что законодатель эту критику принимает. О низком качестве наших законов настолько общеизвестно, что нет необходимости приводить соответствующие статистические данные или высказывания главы государства. Причин такого качества законов немало, однако, стоит остановиться на одной из самых главных: в нашем законодательном процессе отсутствует обязательная, всесторонняя, квалифицированная и объективная экспертиза законопроектов, рассматриваемых в Государственной Думе. В Регламенте последней предусмотрены только три обязательных экспертизы, осуществляемых силами ее Аппарата: правовая, лингвистическая и юридико-техническая. В нем также сказано, что Комитет Государственной Думы имеет право (но не обязан) привлекать к своей работе экспертов, а также принять решение о проведении «независимой экспертизы» (ч. 2 ст. 27) и «научной экспертизы» (ч. 1 ст. 112) законопроекта. Из чего следует, что у законодателя нет не только эффективной системы экспертной оценки принимаемых законов, но и должного понимания такого института как экспертиза законопроектов. Потому что не существует таких видов экспертизы, как независимая и научная. Принципы независимости и научности должны быть в основе любой экспертизы законопроекта (правовой, лингвистической, концептуальной, финансовой, социальной, технической и т.д.). Понятие концептуальной экспертизы у нас вообще отсутствует, хотя концепция закона важнее всех остальных его сторон.

В Конституции Французской Республики предусмотрены три (!) экспертизы законопроектов, находящихся на рассмотрении парламента. Подобный опыт был бы полезен и нам.

 

Литература

 

1. Москалькова Т.Н., Черников В.В. Нормотворчество: научно-практическое пособие. – 2-е изд., доп. и испр. – Москва: Проспект. 2015. – 448 с.

2. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 23.03.1995 г. № 1-П «По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации». Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 12.04.1995 г. № 2-П «По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации». Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 22.04.1996 г. № 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации».

3. Конституционное совещание. Стенограммы. Материалы. Документы. Том 4. – М.: Юрид. лит., 1995. – 480 с.