Эволюция банковского законодательства в России

В начале XX в. российское банковское законодательство отражало общие тенденции, складывающиеся в мировом банковском хозяйстве. Существовали законы, регулирующие деятельность как Государственного банка, так и отдельных банковских институтов.

Российские банковские законы, отражая общие закономерности, имели, однако свои особенности, отличающие их от европейского законодательства. В частности, закон о Государственном банке предоставлял ему не только возможность быть эмиссионным центром, но и осуществлять кредитование народного хозяйства.

Октябрьская революция 1917 г., последующие события обобществле­ния в России привели к отрицанию многообразия типов банков как по функциональному назначению (характеру деятельности), так и виду собственности. Постепенно из банковской практики и банковского законо­дательства исчезают коммерческие, ипотечные, муниципальные (городские) банки, кредитная кооперация, мелкие кредитные учреждения, а также законодательные нормы, определяющие их деятельность. Впро­чем, постепенно исчезает и само банковское законодательство, уступая место постановлениям правительства, принимаемым вслед за решениями партийных съездов.

К началу 30-х годов банковское законодательство, регулирующее деятельность кредитных учреждений, было крайне ограниченным. Накануне перестройки Верховным Советом СССР был принят закон о кредитной системе. Его особенность однако состояла в том, что он не претендо­вал на подробное описание норм банковской деятельности. Можно сказать, что в нем содержались лишь общие основы, принципы деятельности банков в условиях централизованной системы управления.

Данный закон оставлял подавляющую часть положений о кредитовании, расчетах, других операциях банков специальным инструкциям Госбанка СССР, Стройбанка СССР, Сбербанка СССР и Внешторгбанка СССР. К примеру, по системе Госбанка СССР действовала инструкция № 1, регламентирующая кредитование сезонных отраслей промышлен­ности, заготовительных организаций, транспорта и связи. Отдельно суще­ствовали инструкции, определяющие правила кредитного планирования (инструкция № 8), организации безналичных расчетов (инструкция № 2), кредитования несезонных отраслей промышленности (инструкция № 3), кредитования торговли и сбыто-снабженческих организаций (инструкция № 4), кредитования совхозов (инструкция № 14), кредитования колхозов и т.д. Все банки были государ­ственного типа, они подчинялись единым правилам, приобретавшим силу ведомственного «закона» и действовавшим по всей территории страны.

Наряду с данным законом был принят закон о предприятии (объеди­нении), где банкам был отведен небольшой отдел (параграф), описыва­ющий основные направления банковской деятельности.

 

 

1.3. ОСОБЕННОСТИ ПЕРВЫХ БАНКОВСКИХ ЗАКОНОВ

1990 ГОДА

На смену монополии ведомственных инструкций пришли законы, утвержденные высшей законодательной властью Верховным Советом. Их особенности состояли в следующем.

1. Банковские законы при всей их очевидной необходимости были приняты не сразу с начала объявленной банковской реформы. Известно, что перестройка банковской системы в СССР началась в 1987 г. Согласно постановлению Совета Министров СССР на базе учреждений Госбанка были образованы три новых банка - Агропромбанк, Промстройбанк и Жилсоцбанк, получившие право осуществлять разнообразные операции, включая как краткосрочное, так и долгосрочное кредитование.

Первые кредитные учреждения нового типа стали создаваться в 1989г. Однако и здесь их создание не сопровождалось формированием достаточной законодательной базы. Возникла ситуация, при которой новые банковские законы и ведомственные банковские инструкции не были созданы, а старые регулирующие акты не поспевали за практикой

2. В 1990 г. были приняты банковские законы, регулирующие деятель­ как эмиссионного, так и коммерческих банков. Характерно при этом то, что в те годы образовалось двоевластие законов. Дело в том, что в 1990 г. еще существовал СССР, поэтому наряду с законом о Госбанке СССР на территории России действовал и закон «О Центральном банке РФ (Банке России)». Деятельность коммерческих банков стала регулироваться Законом «О банках и банковской деятельности».

3. Первые банковские законы закрепляли многообразие форм со­бственности на банки, утверждали принципы рыночного хозяйства в банковском секторе, в том числе принцип, по которому государство не отвечает за деятельность банков, а банки за деятельность государства.

Впервые в Законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» был определен особый его статус как эмиссионного центра, его новые функции и задачи. Деятельность Центрального банка РФ должна была приобрести черты независимого эмиссионного института, использующего рыночные инструменты регулирования денежного оборота и управления банковской системой. В законе были обозначены нормативы, регулиру­ющие деятельность коммерческих банков, порядок лицензирования и надзора за работой кредитных институтов.

В Законе «О банках и банковской деятельности» была сделана первая попытка на новой основе определить понятия «банка» и «банковской системы», уточнить операции, которые могли выполнять кредитные учреждения. Закон определял взаимоотношения банка с его клиентами на основе анализа их кредитоспособности, ликвидности кредитных институтов, обеспеченности ссуд. Первые банковские законы бесспорно имели положительное значение, ибо устанавливали юридические нормы, законодательно закреплявшие новые правила игры в банковском секторе.

4. Децентрализация управления экономикой, переход к рыночным отношениям не означали, однако введение полной, ничем не ограниченной деятельности банков. Новое законодательство предусматривало сохранение контроля за многообразными сторонами деятельности банков. На Центральный банк РФ, как отмечалось, была возложена обязанность осуществлять надзор за деятельностью кредитных институтов.

5. При всех своих положительных свойствах данные законы страдали однако явными недостатками. В них еще было много «белых пятен». Зачастую ли законы не были актами прямою действия. Законы как бы отсылали субъекта к инструкциям Центральною байка РФ. В Законе «О банках и банковской деятельности» недостаточно четко был отражен перечень банковских операций, не было проведено различий между банками и другими кредитными учреждениями, выполняющими отдельные банковские операции.

6. Банковское законодательство тех лет отличалось своим переходным характером. Оно отражало общее состояние, когда Центральный банк РФ уже не был прежним Государственным банком, но и не являлся банком рыночного типа.

В Законе «О Центральном банке РФ» (редакция 1990 г.) недостаточно четко еще были обозначены функции и задачи Центрального банка РФ, порядок надзора за деятельностью коммерческих банков.

7. Банковские законы не позволяли в полной мере осуществлять контроль со стороны государства за определенной частью банковских операций. Развитие рынка порождало создание инвестиционных фондов, которые принимали вклады от населения, не обеспечивая в последующем не только выплату обещанных дивидендов, но и возврат позаимствованных денежных средств. Законы 1990 г. не защищали вкладчиков от потерь и махинаций, да и сейчас у населения нет полных гарантий от не возврата их депозитов, положенных не только в специальные финансовые ин­ституты, но и в коммерческие банки, аккумулирующие средства граждан.

8. Банковские законы 1990 г. не создавали систему безопасности банковской системы. Отсутствие системы страхования вкладов, с одной стороны, могло усилить возможность банковских банкротств из-за мас­сового оттока вкладов населения. Неустойчивость банковской системы усиливалась и тем, что банки не формировали у себя специальных резервов, гарантирующих их ликвидность.

9. К сожалению, в начале и середине 1990 гг. можно было наблюдать и слабую исполнительную дисциплину. Банки закрывались не только по причине отзыва лицензий, они наказывались за целый ряд нарушений. Так, только за 5 месяцев 1994 г. по Москве было оштрафовано 154 коммерческих банка (примерно каждый пятый из них), в том числе за следующие нарушения:

• недовзнос средств в фонд обязательных резервов - 31 банк;

• нарушение лимита открытой валютной позиции – 57 банков;

• нарушение правил выпуска и регистрации ценных бума - 22 банка;

• непредставление отчета о результатах расхода средств на

• потребление предприятиями и организациями - 20 банков;

• непредставление отчетов о кассовых оборотах 24 банка.

10. В целом банковское законодательство, отражая противоречия переходного периода, начальной стадии формирования банковской си­стемы рыночного типа, определенный недостаток знаний о том, как должна выглядеть эта система, было в известной степени упрощенным,
несовершенным. Не случайно уже в 1993-1994 гг. началась работа по подготовке проекта новых банковских законов.

 

1.4. ОСНОВНАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА СОВРЕМЕННОГО БАНКОВСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

 

Новая редакция банковских законов, регламентирующих деятель­ность эмиссионного и коммерческих банков, появилась в 2006г.: Федеральный закон «О Центральном банке Российской Федерации (банке России)» от 26.04.1995г. и Федеральный закон «О банках и банковской деятельности» от 29 12.2006г. № 246-ФЗ.

Принятая редакция этих законов не является кардинальным изменением законодательной базы. Напротив, по существу, это новая редакция прежних законов, ставящая перед собой цель прежде всего устранить явные недостатки прежних законов. В какой-то степени создателям законов эго удалось.

Из законов были частично изъяты отсылки к нормативным актам Центрального банка РФ, в связи с чем они приблизились к нормативным актам прямого действия.

Законы стали более подробными. Это касается описания порядка ли­цензирования банковской деятельности, отзыва банковских лицензий, предоставления отчетности.

Законы сохранили и продвинули идеологию функционирования банков рыночного типа. Прежде всего это касается идеи универсальности. Закон действителен для всех банков, всех их типов. Унифицированным остается контроль за банками.

Универсальность законов не означает, что они отвергают принцип необходимости функционирования многообразия банков в условиях рыночного хозяйства. Напротив, законы допускают существование разных банков но типу собственности, юридическому статусу, характеру деятельности, перечню выполняемых операций, не допускают принципа уравниловки в управлении банками.

Новые законы направлены на известную либерализацию банковской деятельности, устранение излишней бюрократии, субъективизма чиновников. Так, в Законе «О банках и банковской деятельности» при создании кредитного учреждения, устранены ограничения на число участников, размеру их доли в уставном капитале. Сократился перечень документов, необходимых для оформления регистрации банков (при одновременном усилении требований к ним). Для облегчения банковской деятельности введена заявительная процедура создания филиалов и др.

В Федеральном законе «О Центральном Банке РФ (Банке России)» введены статьи, посвященные Национальному банковскому Совету как органу, задачей которого является рассмотрение Концепции совершенствования банковской системы, проектов основных направлений государственной денежно-кредитной политики, политики валютного регулирования и валютного контроля, наиболее важных вопросов регулирования деятельности кредитных организаций и др. Председателем Национального банковского Совета (НБС) является Председатель Центрального банка РФ. В его состав входят 15 членов, в том числе представители обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации, представитель от Президента Российской Федерации, министр финансов, министр экономики РФ. 6 членов НБС назначаются Государственной Думой по представлению Председателя Центрального банка РФ из числа представителей кредитных организаций и экспертов.

В целом структура Федерального 'закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» выглядит следующим образом:

Глава I. Общие положения (ст. 1- 8).

Глава II. Капитал Банка России (ст. 9 и 10).

Глава III. Органы управления Банком России (ст. 11 - 18).

Глава IV. Взаимоотношения Банка России с органами Го-

сударственной власти и органами местного само-

управления (ст. 19 - 23).

Глава V. Отчетность Банка России (ст. 24 - 26).

Глава VI.Организация наличного денежного обращения

(ст. 27 - 34).

Глава VII. Денежно-кредитная политика (ст. 35 - 44).

Глава VIII. Операции Банка России (ст. 45 - 49).

Глава IX. Международная и внешнеэкономическая дея -

тельность (ст.50 - 54).

Глава Х. Банковское регулирование и надзор (ст. 55 - 76).

Глава XI. Взаимоотношения с кредитными организациями

ст. 77 - 79).

Глава XII. Организация безналичных расчетов (ст. 80 - 82).

Глава XIII. Принципы организации Банка России (ст. 83 – 87)

Глава XIV. Служащие Банка России (ст. 88 - 92).

Глава XV. Аудит Банка России (ст. 93 - 95).

 

Определенные отличительные особенности есть и у Федерального закона «О банках и банковской деятельности». Его структура имеет следующий вид:

Глава I. Общие положения (ст. 1 - 11).

Глава II. Порядок регистрации кредитных организаций и вы

дача им лицензий на осуществление банковских

операций (ст. 12 - 23).

Глава III. Обеспечение стабильности банковской системы,

защита прав, интересов вкладчиков и кредиторов

кредитных ор­ганизаций (ст. 24 - 27).

Глава IV. Межбанковские отношения и обслуживание клиен-

тов (ст. 28 -34).

Глава V. Филиалы, представительства и дочерние органи-

зации кре­дитной организации на территории ино

странного государ­ства (ст. 35).

Глава VI. Сберегательное дело (ст. 36 - 39).

Глава VII. Бухгалтерский учет в кредитных организациях

(ст. 40 - 43).

Новые банковские законы в известной степени модернизируют российское банковское законодательство. В качестве достижений здесь мож­но выделить разграничение понятий банка и кредитного учреждения; Центральному Банку РФ предписано прекратить свое участие в капталах кредитных учреждений, запрещается кредитовать бюджет (если это не предусмотрено федеральным законом о бюджете), обеспечить взаимо­действие с банками и их ассоциациями при принятии наиболее важных решений нормативного характера.

В новой редакции Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)» более рельефно стала просматриваться идея обеспе­чения стабильности банковской системы, в том числе посредством осуществления постоянного надзора за соблюдением кредитными ор­ганизациями банковского законодательства, нормативных актов Центрального банка РФ. Закон ввел новые обязательные нормативы. Среди них: предельный размер не денежной части уставною капитала, раз­меры валютного, процентного и иных рисков, минимальный размер резервов, создаваемых под высокорисковые активы, нормативы испо­льзования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц и др. В Законе «О банках и банковской де­ятельности» декларируется необходимость создании Федерального Фонда обязательного страхования вкладов. Участниками этого фонда должны стать как банки, осуществляющие привлечение средств населения, так и ЦБ РФ. Кроме того, закон дает банкам право объединяться в целях добровольного создания Фондов страховании вкладов граждан и юридических лиц.

Разумеется, принятая новая редакция двух банковских законов сдела­ла определенный шаг вперед в области совершенствования российского банковского законодательства, однако далеко не все вопросы оказались решенными. В Федеральном законе «О Центральном банке РФ (Банке России)» еще не в полной мере прописаны функции данного эмиссион­ного института. Сохранилось некоторое количество отсылочных норм. В банковском законодательстве по-прежнему отсутствуют как прямые банковские законы (о кредитах, платежах, банкротстве банков и др.), так и параллельно действующие законодательные акты (об инвестиционных фондах, финансово-промышленных компаниях и др.). В условиях пере­ходного периода в стране еще не создана система банковских законов, которая позволяла бы полнее регулировать деятельность кредитных институтов.

Тем не менее при всех сохранившихся недостатках современные банковские законы позволяют банковской системе адаптироваться к условиям рыночной экономики, выполнять возложенные на нее задачи.