Тема 3. Основные этапы развития бюджета и бюджетной системы Беларуси

1.Зарождение бюджета в княжествах Полоцкой Руси и его развитие в Древнерусском государстве.

2. Развитие бюджета в Великом княжестве Литовском и Речи Посполитой.

3. Участие белорусских земель в формировании бюджета Российской империи.

4. Становление бюджетной системы Беларуси в составе России и СССР.

5. Особенности организации бюджетного процесса Республики Беларусь в условиях суверенитета страны. Характеристика первых самостоятельных бюджетов 1991-1992 гг.

В историческом развитии бюджета Республики Беларусь выделены этапы, соответствующие периодам развития государства:

1) IX в. – конец XII в. – зарождение бюджета в белорусских землях в составе Киевской Руси, системы государственных доходов, организации их сбора;

2) XIII в. – конец XVIII в. – развитие бюджета в Великом княжестве Литовском, Речи Посполитой. Переход к налоговому государству; трансформация бюджета в финансовую категорию; появление механизма сбора государственных доходов и контроля за их поступлением;

3) конец XVIII в. – 1919 г. – формирование бюджетов в составе России. Создается многоуровневая бюджетная система: местные бюджеты – земские, городские, мирские, планируются расходы на хозяйственные мероприятия территорий и социальные нужды. Бюджеты белорусских губерний участвуют в формировании общеимперских доходов;

4) с 1919 по 1990 г. – бюджет Беларуси в составе СССР, реорганизация финансовых отношений на основе перестройки хозяйственного механизма, преобразования форм и методов руководства экономикой. Изменились состав и структура доходов и расходов бюджета БССР, укрепилась доходная база местных бюджетов. Бюджетная система Беларуси формировалась как часть единой бюджетной системы мощного государства, способная к самостоятельному функционированию;

5) с 1991 г. по настоящее время – развитие бюджета и формирование национальной бюджетной системы Беларуси в условиях суверенитета республики и рыночных преобразований.

 

1. Зарождение бюджета в волостях-княжествах Полоцкой Руси и его развитие в Древнерусском государстве.

 

В VI – VIII вв. на землях, прилегающих к Западной Двине, Днепру и Припяти, осели славянские племена: кривичи, дреговичи, радимичи, которые составили ядро белорусской народности. Наряду с племенными образованиями создавались разноплеменные политические союзы. Так возникли раннефеодальные государственные формирования -- Полоцкое, Туровское и др.

Каждое княжество как государственное формирование имело свою казну – своеобразный бюджетный фонд. Казна княжества не отделялась от казны князя и была в полном его распоряжении. Она формировалась из материальных ценностей, и бюджет княжества еще не представлял собой финансовую категорию.

Образование княжеств у восточных славян происходило с формированием государственности -- Киевской Руси. В середине IX в. восточные славяне стали объединяться, чтобы противостоять агрессии соседей-варягов и хазар, которым они платили дань. Возглавлял государство великий князь, которому подчинялись удельные князья и бояре. Княжеские дружины охраняли торговлю, отражали набеги кочевников, держали в повиновении крестьян и мещан. Сохранилось вече как орган местного самоуправления. За выполнение функций по обороне и управлению князь получал от населения доходы, судебные пошлины и штрафы, которые поступали в казну.

Казна великого князя все еще не отделялась от казны государства, но по статусу она была уже общегосударственным бюджетным фондом.

Доходы великокняжеской казны формировались за счет дани с населения (позже – оброка), пошлин, доходов от продажи рабов, а также контрибуции с побежденных земель.

Расход ы великокняжеской казны на содержание княжеского двора и дружины носили общегосударственный характер. Дружина находилась на иждивении князя, который ее кормил, одевал, вооружал и снабжал лошадьми.

Основным источником доходов была дань – прямой налог с населения. Взималась: “повозом», привозом дани князю, и «полюдьем» -- сбором путем снаряжения экспедиций. Дань собиралась с «дыма», двора, плуга, единицей обложения данью было хозяйство крестьянина смерда-общинника.

С развитием торговли источником доходов становились торговые пошлины. Мыто, весчее и померное уплачивались торговцами за различные услуги. Мыто – пошлинный сбор с купцов за услуги при перевозке товаров через волоки или за упорядочение торговли на рынках силами особых приставов-мытников. Весчее и померное – сборы при перевешивании и измерении товаров.

Во внутреннем управлении волостями князья были самостоятельны. Их независимость от князя, стоявшего во главе государства, выражалась в обязанности отсылать ему дань и ходить по его зову на войну. В пределах отдельных княжеств функционировала собственная система сбора доходов в пользу князя.

Иначе говоря, формировалась княжеская казна на уровне местного самоуправления (прообраз местного бюджета).

Верховным собственником земли был великий князь, который регулировал ее распределение между своими подданными за службу (государственную или военную). Феодалы, получив землю, наделяли ею крестьян, которые несли повинности: дань, оброк продуктами, денежный оброк и барщину. Изначально основной формой повинностей была дань, На смену дани с ростом производительности труда феодалы переводили своих подданных на оброк продуктами, а позже – на денежный оброк и барщину.

К XII в. Древнерусское государство стало распадаться на отдельные княжества. Некоторые земли приобрели статус самостоятельных государств. К концу XII в. союз восточного славянства распался.

В IX – XII вв. в Древнерусском государстве были заложены основы формирования бюджетной системы. Действовала многоступенчатая система формирования доходов, включавшую уровни государства (великого князя), отдельных княжеств и более низкие ступени внутри них. Волости и крупные города формировали собственную казну – прообраз будущего местного бюджета. Таким образом, в IX – XII вв. сложилась упорядоченная, многоуровневая система формирования доходов государственного бюджетного фонда, организационные принципы которой в дальнейшем послужили основой создания бюджетной системы Беларуси.

2. Развитие бюджета в Великом княжестве Литовском, Речи Посполитой.

В конце XIII – начале XIV в. сложилось феодальное государство – Великое княжество Литовское (ВКЛ), в состав которого вошли и белорусские земли. Законодательная власть в ВКЛ принадлежала великому князю (господару). Он ведал и государственной казной (скарбом). Совещательным органом при государе была великокняжеская дума, а позже – паны-рада, в которой заседали крупнейшие феодалы. Без одобрения рады князь не мог распоряжаться государственной казноой, вводить новые налоги и сборы.

При князе формировался большой чиновничий аппарат, в котором имелись должности подскарбия: земского и дворного. Подскарбий земский ведал казной государства, а подскарбий дворный – непосредственно доходами и расходами великокняжеских имений. С ограничением власти великих князей и усилением полномочий рады и вальных соймов происходило постепенное отделение государственной казны от князя.

Бюджет государства представлял собой смету великокняжеских (а позже королевских) доходов и расходов. Основным источником доходов стали домены, или государственные имущества: земли, леса, реки. Великие князья раздавали их своим приближенным «на вечность» или с указанием сроков владения. Таким образом, земли ВКЛ получили различный статус: господарские (государственные), находившиеся непосредственно в собственности великого князя; частновладельческие; церковные имения.

Степень участия отдельных категорий земель и их владельцев в формировании доходов государственной казны не была одинаковой. Князь определял виды и размер доходов, которые обязывались вносить в государственную казну владельцы земель, пожалованных князем «в особое содержание».

Согласно привилеям, которые выдавались шляхте, она освобождалась от уплаты податей в отличие от частновладельческих крестьян, плативших все подати (кроме серебщины и ордынщины) в пользу своего хозяина. Церковные земли, как правило, не облагались повинностями.

В городах основная доля государственных доходов поступала с земель, в которых велось господарское хозяйство (государственное и великокняжеское). Доходы с великокняжеских владений шли князю, господарских (государственных) земель – в государственную казну.

Великокняжеские люди (сельскохозяйственное население и мещане) платили господарю подати деньгами и натурой, несли различные повинности: должны были платить дань, оброк продуктами, денежный оброк, отрабатывать барщину. В XIII – XIV вв. основной формой феодальных повинностей в ВКЛ был натуральный оброк, но сохранилась и дань. С XV в. получил развитие денежный оброк.

Земельные участки как единицы обложения в разных частях ВКЛ назывались по-разному: дым, дворище, сельцо или селище, жеребья. Позже и в господарских волостях, и в частных имениях единицы облагаемой земли стали называться волоками, что соответствовало волочной системе организации крестьянского хозяйства.

Размер повинностей зависел от величины земельного участка, которым наделялся крестьянин. Натуральный оброк вносился в виде дякла и мезлева. Термин «дякло» применялся ко всему, что уродилось и прибыло, за исключением скота, а «мезлева» - исключительно к скоту.

Среди плательщиков податей следует выделить данников, которые производили уплаты господарю большей частью из доходов от эксплуатации местных угодий. Они платили дань медовую, бобровую и куничную, а также грошовую, или серебряную. Грошовая (серебряная) дань бралась с пашенных земель, которыми владели данники, а натуральная – с их угодий.

Отдельную категорию плательщиков составляли слуги – крестьяне, главной повинностью которых была военная служба и ее снаряжение – панцирная служба. Панцирная служба освобождала несших ее лиц от других повинностей, но они обязывались за свой счет содержать коней, обеспечивать сбрую и броню. Это в значительной степени разгружало казну от военных расходов.

Ответственность по сбору податей ложилась на наместников-державцев и тивунов – ближайших помощников державцев в их хозяйственно-административной деятельности. На местах блюстителями господарских интересов выступали представители крестьянской власти. В различных местностях это были приставы, приказники, сотники, сорочники, десятники и старцы.

С введением денежных оброков для крестьян госказна превращалась в денежный фонд. Однако еще долго время сосуществовала натуральная форма податей в виде чинша.

В отдельных местностях ВКЛ Литовского взимались подымщина, воловщина, поголовщина, посощина (объектом обложения в данном случае были двор, вол, рабочий человек, соха).

Эти подати появились со времен татарского ига, и их названия отражают разные стадии обложения. Со временем их заменили или дополнили серебщиной –податью для военных целей, назначаемых на «вальных соймах». Схожей с серебщиной была ордынщина. Взималась в основном натурой, соболями, сукнами и, как серебщина, раскладывалась общей суммой по местам и по волостям.

Таким образом, серебщина и ордынщина были наиболее значимыми доходами, уплачивались в большей степени деньгами и обладали всеми признаками налогов.

Поземельные подати вместе с некоторыми другими «податками» и повинностями при пожаловании городу «магдебургского права» могли замениться общей денежной суммой. Кроме того, мещан налагались чрезвычайные подати в виде серебщины и ордынщины.

Источником доходов государства были регалии – фискальные права, доходные прерогативы казны -- – горная, соляная, лесная, речная, рыбной ловли, охоты, водяных и ветряных мельниц и др.

Таможенная регалия – взимание налога с привозимых, вывозимых, провозимых, продаваемых на рынках товаров. Таким же достоинством обладали монетная и судебная регалии как прерогатива верховной власти.

Регалии дали начало косвенным налогам в виде торговых пошлин и промысловых налогов. Мостовое, перевоз – это платежи за пользование мостом и перевозом. Бочечное, померное взималось на торгу при перемере продававшегося зерна. Такое же значение имела вага (или весчее). Взимамалась подужчина – пошлина с пустых подвод, ехавших на торг за покупками. Наместники-державцы собирали деньги в пользу господаря с лавок («клеток»). Регалии брались и натурой. Пиво и мед подлежали обложению капщиной и при производстве, и при торговле ими. Торговля вином облагалась корчомными пенязями.

При пожаловании магдебургского права «клетки» и «ятки мясные» уступались иногда «на местские потребы». Это правило распространялось также на весчее и померное, которые оставлялись месту вместе с другими великокняжескими доходами.

Данные факты говорят о разделении доходов между государственной казной и бюджетами городов.

Таким образом, в условиях сокращения доходов от домен регалии все более укреплялись как источник доходов государственной казны, символизируя переход от домениального хозяйства к налоговому государству. Казна формировалась из натуральных и денежных податей и платежей.

Началось разграничение доходов на поступающие в великокняжескую (государственную) казну и остающиеся в распоряжении отдельных владельцев и территорий. Часть из них носила название помещичьих, поскольку частным владельцам предоставлено было право взимать их с крестьян в свою пользу. Другая часть (наиболее значимые доходы) относилась к общегосударственным и взималась как с государственных, так и с частновладельческих крестьян.

Четко прослеживалось деление платежей на налоговые и неналоговые, а налогов – на прямые и косвенные. Великокняжеская казна все более становилась денежным бюджетным фондом, бюджет – финансовой категорией.

Дальнейшее развитие получила бюджетная система государства. В крупных городах при воеводах и старостах создавались особые господарские (государственные) скарбы, являвшиеся своеобразной городской казной, прообразом городского бюджета. Эти города стягивали к себе с волостей значительные господарские доходы, которые расходовались правлением города в основном на удовлетворение местных нужд.

Органы местного управления в лице наместников -- державцев, тивунов, старост и др., отвечали за сбор доходов, и во главе с подскарбием земским представляли прототип министерства финансов и налоговых органов. Они распоряжались доходами и осуществляли расходы в пределах поветов, волостей, могли вводить местные налоги и сборы.

Таким образом, в ВКЛ формировалась бюджетная система, налоговая система, за счет развития косвенного налогообложения увеличилось количество доходных источников казны, развитие получила и система сбора платежей.

В 1569 г. была подписана уния, на основании которой ВКЛ и Королевство Польское объединялись в одно государство – Речь Посполитую. Но ВКЛ и в составе Речи Посполитой оставалось самостоятельным княжеством, имело собственное правительство, армию, законодательство, территорию, административное деление и систему управления.

Сохранилась и система налогообложения. Наряду денежным оброком распространялись натуральные повинности. Дякло, мезлево и другие подати в XVI – XVII вв. даже увеличились.

Утвердилась фольварочно-барщинная система хозяйства. Раздел пашни на стандартные участки земли – волоки в качестве главной единицы обложения повинностями, должен был увеличить доходы казны. Значительная часть натуральных повинностей была заменена на денежную.

В доходах казны увеличивается поступления с городов. Более половины городского населения занималось еще сельским хозяйством. Горожане платили и денежные подати, выполняли различные повинности.

В торговую деятельность вовлекалось и хозяйство крестьян. Продажа продовольствия и сырья, поставляемого собственным сельским хозяйством и ввозимого из соседних стран, имела большое значение для внутренней торговли и привлечения доходов. С этих товаров при продаже взимался определенный сбор в пользу города.

Для ведения войн правительство Речи Посполитой занимало крупные суммы у магнатов, а взамен раздавало остатки государственных земель, поскольку на погашение долгов в государственной казне не было средств. Так в Беларуси в XVIII в. образовались латифундистские владения князей Радзивиллов, Огиньских, Вишневецких, Тышкевичей и др. В их собственность отходили и крупные города. Экономически обособленные владения становились государствами в государстве.

В 1772 г. к России отошла восточная часть белорусских земель с городами Полоцком, Могилевом, Витебском; в 1793 г. – центральная часть; в 1795 г. – западная часть Беларуси. Таким образом, белорусские земли были присоединены к России.

 

3. Участие белорусских земель в формировании бюджета Российской империи

Вхождение Беларуси в состав Российской империи способствовало ее вовлечению в общероссийский рынок, тесным связям с другими экономическими районами России. На территории Беларуси образовалось пять губерний: Могилевская, Витебская, Гродненская, Виленская и Минская.

Бюджетная система дореволюционной России состояла из государственного и местных бюджетов. Государственный бюджет охватывал всю империю, включая Беларусь, из него финансировались общегосударственные программы и мероприятия. Местные бюджеты включали бюджеты отдельных административных районов: губерний, волостей, сел, городов. Соответственно, различались уровни местных бюджетов: земские (губернские), мирские (волостные и сельские) и городские.

В белорусских губерниях формировалась значительная доля доходов госбюджета России: прямые и косвенные налоги, доходы от государственных имуществ, пошлины, лесной доход, выкупные платежи и прочие доходы.

Основную долю доходов составляли доходы от железных дорог: в 1900 г. их удельный вес в общем объеме доходов был равен 47,6 %, в 1910 г. – 50,7, в 1913 г. – 49,4 %. Роспись государственных доходов и расходов России состояла из двух частей: обыкновенной и чрезвычайной смет (бюджетов). В чрезвычайной смете помещались железнодорожные доходы и расходы, займы, выпуски билетов государственного казначейства. В Беларуси превышение доходов от железных дорог над эксплуатационными расходами ежегодно составляло 15 – 30 млн. руб. Значительные поступления в государственную казну обеспечивались и за счет лесного дохода: 6,5 % в 1900 г. и 6,8 % в 1913 г. Лесные богатства Беларуси нещадно эксплуатировались, давая казне от 6 до 12 млн руб. ежегодно.

В отношении прямого налогообложения необходимо отметить, что в царской России не было подоходного налога. Обложению подлежало имущество, а не доходы. Прямые налоги составили 3,3 % в 1900 г. и 4,2 % в 1913 г. от всех доходов бюджета, собираемых на территории Беларуси. Из них поступления промыслового налога и налога с денежных капиталов составили 2,1 – 2,6 % и 0,3 % соответственно в общих доходах бюджета.

Основные доходы бюджета в белорусских губерниях формировались за счет косвенного обложения, всей тяжестью ложившегося на малоимущее население.

Отголосками крепостничества были выкупные платежи в доходах государственного бюджета, отмененные в 1905 г.

Белорусские губернии отличались более низкими темпами роста государственных доходов в сравнении с империей в целом. Так, с 1900 по 1913 г. доходы на территории Беларуси увеличились на 75 %, в то время как по всей России – в 2 раза. В то же время расходы государственного бюджета в разрезе белорусских губерний составляли незначительную часть общеимперских расходов (табл. 3.2).

Расходы. 40,6 % расходов бюджета в 1900 г. и 36,1 % в 1913 г. составляли расходы Министерства путей сообщения. Их высокий удельный вес создавал видимость бюджетного финансирования казенных железных дорог, в то время как фактически в смете отражались эксплуатационные затраты, покрывавшиеся доходами от железных дорог.

На втором месте по объему стоят военные расходы, удельный вес которых составлял 26,7 % в 1900 г. и 25,1 % в 1913 г. Это означало, что каждый четвертый рубль из собираемых на территории белорусских губерний доходов шел на военные нужды.

Значительная часть расходов государственного бюджета на территории белорусских губерний предназначаласьна финансирование деятельности органов Министерства финансов, в основном связанной со сбором налогов с населения и организацией винной монополии (в 1913 г. – 17,6 %); на содержание аппарата управления, прокуратуры, судов, полиции и тюрем (9,3 %); на оплату мероприятий Министерства земледелия и государственного имущества (4,7 %).

Расходы бюджета на просвещение по пяти губерниям Беларуси они составили лишь 1,4 % общего объема расходов в 1900 г. и 4,4 % в 1913 г.

Расходы на здравоохранение (не считая тюремных больниц и военных госпиталей) полностью перекладывались на местные бюджеты.

Собираемые в пяти белорусских губерниях государственные доходы неизменно превышали расходы, финансируемые из государственного бюджета

С 1900 по 1913 г. выкачало с белорусских земель через госбюджет свыше 220 млн руб. в виде превышения доходов над расходами. Эта сумма перекрывала вложения в строительство железных дорог по чрезвычайному бюджету. Деньги шли крупным российским монополиям, поставлявшим для строительства металл, цемент, подвижной состав и т.п.

Таким образом, госбюджет Российской империи слабо способствовал социально-экономическому развитию Беларуси. Местные бюджеты не располагали достаточными финансовыми ресурсами для решения хозяйственных и социальных задач территорий.

С началом Первой мировой войны расходы госбюджета России к 1917 г. увеличились более чем в 8 раз. В поисках источников доходов бюджета правительство повысило прямые налоги, акцизы, однако не посмело ввести подоходный налог и обложить им прибыли финансовых монополий, несмотря на то, что закон о таком налоге был принят.

Чтобы обеспечить военные расходы царское, а затем и Временное правительство было вынуждено прибегнуть к займам и эмиссии бумажных денежных знаков.

Финансовая система России не выдержала испытания войной. Центральная власть и органы местного самоуправления накануне Октябрьской революции фактически оказались банкротами. Они все больше влезали в долги, не имея возможности погасить их в ближайшем будущем.

Победа Октябрьской революции 1917 г. и образование РСФСР требовали укрепления государственных финансов. В декабре 1917 г. Совнарком принял решение о сохранении всех налогов, взимавшихся до революции. Но собрать их было трудно: сократилось число объектов обложения в связи с остановкой многих предприятий; были упразднены некоторые налоги, например, поземельный (в связи с отменой частной собственности).

Первый бюджет советского государства был сформирован на шесть месяцев – с января по июнь 1918 г. предусматривалось, что 77 % его доходов составят поступления от государственных предприятий и имуществ; 55 % расходов предназначалось на народное хозяйство; 10 % – на социально-культурные мероприятия. Однако бюджет оказался малореальным и был исполнен по доходам на 31 %, а по расходам – на 32,9 %.

Для пополнения доходов местные Советы прибегали к контрибуциям с буржуазии, которые, не были устойчивым источником доходов, поэтому были введены чрезвычайные местные налоги, а затем и регулярные налоги (в отдельных уездах те и другие функционировали одновременно). Единства в налогообложении не наблюдалось, поскольку нуждавшиеся в средствах местные Советы избирали наиболее выгодный для бюджета источник обложения.

В октябре 1918 г. был принят декрет о чрезвычайном единовременном десятимиллиардном революционном налоге, ознаменовавший переход к чрезвычайному обложению в общегосударственном масштабе.

В условиях инфляции и обесценения валюты, когда денежные налоги утратили роль источника государственных и местных доходов, правительство обратилось к системе натуральных налогов.

После победы Октябрьской революции Беларусь оставалась в составе РСФСР. Война с Германией и Австро-Венгрией продолжалась, и значительная часть белорусских земель была оккупирована. После их освобождения 1 января 1919 г. была провозглашена БССР. С этого времени начался новый этап в ее истории.

 

.4. Развитие бюджета и бюджетной системы Белорусской Советской Социалистической Республики в составе СССР

Манифест от 1 января 1919 г. о создании БССР стал первым политическим и юридическим актом молодой республики Постановлением Временного рабоче-крестьянского правительства Белоруссии от 7 января 1919 года учрежден Комиссариат финансов республики, реорганизованный по решению 1 съезда Советов в феврале 1919 года в Народный комиссариат финансов БССР.

Страна обладала правом на самостоятельный бюджет, однако не могла его реализовать из-за польской оккупации и гражданской войны. Поэтому все финансирование осуществлялось через центральные ведомства по отдельным сметам. Фактически средства выделялись на основании заявок губернских органов и распоряжений наркоматов, которым подчинялись соответствующие предприятия и учреждения. Помощь в обеспечении БССР финансовыми ресурсами оказывала РСФСР через свое правительство и различные наркоматы.

Первый бюджет БССР был составлен в 1921 г. Переход к нэпу стимулировал развитие товарно-денежных отношений и укрепление финансов, укомплектование финансовых органов, способствовал созданию налоговой системы, введению денежных налогов. В период нэпа (1921—1930 гг.) происходит восстановление и развитие системы налогообложения. Преобладающее значение получают косвенные налоги. Введены акцизы на соль, сахар, керосин, табачные изделия, спички, текстиль, чай, кофе, водку. Действовало 86 видов платежей в бюджет. В1921 г. введен промысловый налог на торговлю и промыслы, который зависел от объема оборотов и применения наемного труда. В 1922 г. появился общегражданский налог, распространявшийся на все трудоспособное население.

В конце 1921 г. местные бюджеты отделились от государственного, были введены местные налоги. В городах их количество, ранее не превышавшее пяти, достигло 22. В негородских поселениях разрешалось введение девяти местных налогов.

Натуральный налог в сельской местности к концу 1921 г. превратился в 13 различных налогов. Натуральная форма обложения создавала неудобства как государству, так и крестьянам, поэтому в 1923 г. был введен единый сельскохозяйственный налог, заменивший все налоги с сельского населения.

С образованием в 1922 г. СССР государственный бюджет БССР вошел в состав бюджета единого государства, и его развитие в значительной степени определялось законодательными актами центрального правительства.

В 1930-е гг. прошла налоговая реформа, вызванная возрастанием роли бюджета как механизма перераспределения национального дохода, что требовало упорядочения системы мобилизации денежных доходов. Система платежей, сложившаяся в восстановительный период, насчитывала около 70 их видов.

Реформа вводила двухканальную систему изъятия доходов предприятий взамен множественности платежей. Чистый доход предприятий расщеплялся на два элемента – прибыль и налог с оборота с различными режимами их аккумуляции. Прибыль изымалась в бюджет частично, налог с оборота – полностью. Все платежи из прибыли были сведены в один платеж – отчисления от прибыли, а налог с оборота заменил 53 платежа. Для кооперативных предприятий устанавливались налог с оборота и подоходный налог. Сохранились и некоторые ранее действовавшие платежи.

Развитие получила и бюджетная система. Положение о местных финансах, принятое в 1926 г., и Положение о бюджетных правах СССР и союзных республик, (1927 г.), подчеркивали необходимость сбалансирования бюджетов. Но доходная база местных бюджетов была слаба, и большая доля их расходов покрывалась за счет общегосударственных доходов. В целях укрепления доходной базы республиканских и местных бюджетов в 1931 г. была установлена система отчислений от налога с оборота в эти бюджеты, за ними закреплялись доходные источники. В результате в 1933 г. налог с оборота составил в бюджете БССР 48,8 % всех доходов. Повысилась роль местных бюджетов, в 1930 – 1931 гг. получили самостоятельность сельские бюджеты.

Доходы государственного бюджета БССР за период с 1930 по 1940 г. выросли в 12,7 раза, достигнув 2 294 млн руб.

Мирное хозяйственное строительство прервала Великая Отечественная война. В течение трех лет территория Беларуси, была оккупирована, деятельность ее государственных и кооперативных предприятий была прекращена.

После освобождения в 1944 г. нагрузка по мобилизации финансовых ресурсов для восстановления хозяйства легла на бюджет республики, но в 1945 г. половина расходов покрывалась дотациями из союзного бюджета.

Восстановление экономики обеспечило рост доходов бюджета БССР и удельного веса доходов от отраслей хозяйства. Доля налога с оборота и отчислений от прибыли составила в доходах бюджета 1958 г. 68,9 % (в 1951 г. – 61 %). Основным источником доходов оставался налог с оборота (в 1958 г. -- 50,2 % доходной части бюджета).

На укрепление доходной базы бюджета БССР благотворно влияло увеличение поступлений подоходного налога с колхозов: в этот период его сумма стала целиком передаваться в бюджет республики, а до 1958 г. передавалось только 50 %.

Рост доходов от отраслей хозяйства позволил уменьшить налоги с населения (их удельный вес сократился с 15,2 в 1951 г. до 5,7 % в 1958 г.), а также поступления по госзаймам (с 7,7 % в 1951 г. до 1,9 % в 1958 г.).

В 1953 г. прошла реформа сельскохозяйственного налога. Для БССР были установлены минимальные ставки налога, предоставлялся ряд льгот, с нее списывались все недоимки, что привело к снижению поступлений сельскохозяйственного налога почти в 3 раза. Колхозники освобождались от налога на холостяков, малосемейных и одиноких граждан. Для городского населения повысился необлагаемый минимум по подоходному налогу для рабочих, служащих и приравненных к ним лиц.

Аккумуляция в госбюджете значительных финансовых ресурсов обеспечила финансирование социально-экономических программ. В расходной части бюджета доминирующими стали расходы на развитие экономики (с 22,5 % в 1951 г. до 52,2 % в 1958 г.). За 8 лет при общем росте расходов бюджета в 2,8 раза эти расходы увеличились в 6,5 раза. Почти треть (29 %) составляли расходы на сельское хозяйство. За счет этих ресурсов предполагалось ликвидировать отставание в развитии отрасли.

Одновременно сокращались расходы на социально-культурные мероприятия (с 65,8 в1951 г. до 38,2 % в 1958 г.), хотя абсолютная их величина выросла в 1,6 раза.

В 1960-е гг. усиливалась роль бюджета в перераспределении национального дохода, что отразилось на его составе и структуре. Введение в действие Закона о бюджетных правах Союза ССР и союзных республик (1959 г.) расширило права республик в определении как объема республиканских и местных бюджетов, так и направлений расходов. Республики могли использовать доходы, полученные в результате перевыполнения доходной части бюджета, на развитие хозяйства и культуры.

Экономическая реформа 1965 г. позволила изменить систему распределения, формы и методы аккумуляции денежных накоплений, перестроить взаимоотношения предприятий с бюджетом. Вместо отчислений от прибыли предприятия стали вносить в бюджет плату за фонды, осуществлять фиксированные платежи и перечислять свободный остаток прибыли.

Реформа 1965 г. усилила роль прибыли как важнейшего критерия деятельности предприятия и источника расширения производства. Это обусловило некоторую реструктуризацию доходов бюджета. Доля налога с оборота стала снижаться, а платежей из прибыли – возрастать. Если в 1958 г. их соотношение в доходах бюджета было 50,2 и 18,7 % соответственно, то в 1965 г. – 37,6 и 28,4 %.

Реформа изменила порядок финансирования госпредприятий: затраты на капвложения и прирост оборотных средств осуществлялись в первую очередь за счет собственных средств субъектов хозяйствования, а в недостающей части использовался банковский кредит. Бюджетные ассигнования направлялись лишь на особо важные объекты и мероприятия.

Однако мероприятия государства по совершенствованию финансовых отношений не были доведены до конца и не имели ожидаемого эффекта, поскольку не изменили систему управления, механизм хозяйствования.

В 1970-е гг. шла работа по улучшению форм и методов руководства экономикой, перестройке хозяйственного механизма. Одним из направлений этого процесса явилось внедрение нормативного метода распределения прибыли, основанного на разработке и доведении до предприятий системы экономических нормативов, установленных к прибыли и определяющих пропорции ее распределения между предприятием и государством. Предприятия, объединения вносили в бюджет плату за производственные фонды, за трудовые и природные ресурсы, по установленным нормативам делали отчисления от прибыли (дохода).

Мероприятия по перестройке хозяйственного механизма способствовали удвоению прибыли предприятий и хозяйственных организаций за период с 1970 по 1980 г. Это позволило почти вдвое увеличить поступление платежей из прибыли в бюджет, однако их доля в доходах бюджета сохранилась на прежнем уровне, что в основном явилось следствием роста поступлений налога с оборота с 35 % в 1970 г. до 41,6 % в 1980 г.

В 1980-е гг. по-прежнему основными источниками доходов бюджета оставались налог с оборота и платежи из прибыли. Однако их соотношение в доходах бюджета неоднократно менялось. С 1981 по 1985 г. удельный вес налога с оборота в доходах бюджета снизился на 10,5 %, а платежи из прибыли государственных предприятий и организаций увеличились. Но позже наблюдалась обратная тенденция: доля налога с оборота, постепенно увеличиваясь, достигла к 1990 г. 40,7 % в доходах бюджета при одновременном падении удельного веса платежей из прибыли.

Изменения в структуре доходов бюджета со второй половины 1980-х гг. были обусловлены: повышением цен на ряд товаров народного потребления, способствовавшим поступлениям налога с оборота; увеличением доли прибыли, оставляемой в распоряжении предприятий (результат начатого в 1984 г. экономического эксперимента); сокращением накоплений в народном хозяйстве (рентабельность в промышленности в 1985 г. упала на 4,4 % к уровню 1980 г. и на 10,9% к 1970 г.). Это отразилось на структуре расходов бюджета -- вырос удельный вес расходов на отрасли экономики (к 1989 г. -- 62,7 %)

В 1990 г. 64,1 % доходов бюджета формировалось за счет поступлений от народного хозяйства в виде налога с оборота и платежей из прибыли, но основная доля этих поступлений направлялась на финансирование самих отраслей (58,7 % расходов бюджета в 1990 г.). Расходы на социально-культурные мероприятия снизились с 40,1 % в 1981 г. до 31,1 % в 1990 г.

Конец 1980-х – начало 1990-х гг. характеризовались перестройкой хозяйственной и общественной жизни в СССР, расширением прав региональных органов власти. Существенно менялось и положение бюджетов союзных республик в составе бюджета СССР. С 1990 г. БССР, как и другие республики, перешла на полное самофинансирование своих расходов за счет собственных и закрепленных доходов, а также части доходов союзного значения, оставляемой в ее распоряжении. Вскоре республики обрели суверенитет, их бюджеты – самостоятельность. С 1991 г. наступил новый, пятый, этап в развитии Белорусского государства, и началось создание национальной бюджетной системы республики.

За время нахождения в составе СССР бюджетная система Беларуси сформировалась как часть единой финансовой системы государства, способной к самостоятельному функционированию. Дальнейшее ее развитие происходило в условиях рыночных преобразований, в связи с чем государственный бюджет Республики Беларусь приобрел особенности, свойственные рыночной экономике.

4.Особенности организации бюджетного процесса Республики Беларусь в условиях суверенитета страны. Характеристика первых самостоятельных бюджетов 1991-1992 гг.

В 1990-е гг. госбюджет приобретал особенности, свойственные пере­ходной экономике. Происходила трансформация его качественных и количественных параметров, выявлялась специфика бюджета, определялись тенденции его развития, значимые для принятия оперативных решений по корректировке бюджетной политики и выработке основных направлений реформирования бюджетного процесса.

До 1991 г. все этапы бюджетного процесса в БССР регламентировались законодательством СССР и осуществлялись строго в соответствии с бюджетными правами органов государственной власти и управления. Верховный Совет СССР устанавливал доходы и налоги, поступающие в союзный, pecпубликанские и местные бюджеты. В то же время республиканские и местные органы власти не имели права вводить и взимать налоги и доходы, не предусмотренные союзным законодательством. Наиболее крупные доходы госбюджета (налог с оборота, подоходный налог с населения) закреплялись за союзным бюджетом, часть из них шла на покрытие расходов союзных республик.

Верховному Совету СССР принадлежало право не только утверждать Госбюджет СССР и размеры отчислений от об­щесоюзных государственных доходов и налогов, рассматривать отчет об исполнении государственного бюджета СССР, но и устанавливать объемы госбюджетов союзных республик в общей сумме доходов и расходов (без выделения республиканских и местных бюджетов).

Бюджетный процесс в СССР был организован следующим образом: Совет Министров СССР как высший исполнительно- распорядительный орган определял порядок и сроки составления бюджета СССР, рассматривал проект бюджета и представлял его на утверждение Верховного Совета СССР, распоряжался резервным фондом Совмин СССР, регулировал процесс контроля за исполнением государ­ственного бюджета СССР.

В каж­дой из союзных республик ее Совет Министров определял порядок и сроки составления проекта бюджета республики, рассматривал его, вносил на обсуждение Верховного Совета, организовывал ис­полнение государственного бюджета республики и контроль за его исполнением, а также распоряжался своим резервным фондом.

Верховный Совет республик утверждал го­сбюджет республики и отчет о его исполнении. Он мог увеличивать общие суммы доходов и расхо­дов, устанавливаемые для республики в Госбюджете СССР, но без изменения размеров отчислений от общесоюзных го­сударственных доходов и налогов и лимитируемых расходов (фон­дов заработной платы, расходов на управление и др.).

Таким образом, бюджет БССР, являясь частью Госбюджета СССР, составлялся, рассматривался, утверждался и исполнялся в условиях жесткого диктата централь­ных органов власти и законодательства.

Коренные изменения произошли после провозглашения сувере­нитета Белорусской Республики и в связи с курсом на рыночные преобразования.

Первый самостоятельный бюджет республики был состав­лен на 1991 г. исходя из принятой Верховным Советом БССР в июле 1990 г. Декларации о государственном суверенитете БССР, Концепции экономичес­кого суверенитета Белорусской ССР, Основных положений про­граммы перехода Белорусской ССР к рыночной экономике.

Теперь бюджет страны не включался в состав никакого другого бюджета. В нем отражались: объем республиканского бюджета по доходам и расходам; предельный размер бюджетного дефицита; нормативы отчислений в союзный бюджет, в бюджеты областей республики и г. Минска. Местные бюджеты утверждались местными Советами и включались в консолидированный(сводный) бюджет республики.

В бюджете на 1991 г. еще отражались взаимоотношения союзным бюджетом по поводу передачи в него части налога на прибыль предприятий и организаций союзного и республиканского подчинения (22 %), налога с продаж (30 %), других неналоговых поступлений от деятельности предприятий, объединений и организаций союзного управления, а также средств по взаиморасчетам.

Особенностью бюджета 1991 г. явилось полное зачисление в бюджет республики взимаемых на ее территории налога с оборота и подоходного налога с населения. Курс на рыночные преобразования способствовал появлению в бюджете доходов от выкупа, акционирования, реализации государственной собственности.

В доходной части бюджета планировались и целевые поступле­ния. В связи с ограниченностью средств в бюджете предусматривались поступления в фонд финансирования республикан­ских и региональных социальных программ за счет привлечения до 40 % амортизационных отчислений на полное восстановление ос­новных фондов государственных предприятий и организаций союз­ного, республиканского и местного подчинения. В бюджете отражались поступления средств государственного социального страхования в связи с уменьшением тарифов с 37 до 26 % (1,3 млрд руб., или 22 % доходов республиканского бюджета). С 1991г. в республике был отменен налог на холостяков, малосемейных и одиноких граждан.

Характерной чертой бюджета стало отражение в его составе средств целевых республиканского и местных дорожных фондов, которые были образованы в целях аккумулирования средств на строительство, ремонт и содержание автомобильных дорог общего пользования.

Законом о госбюджете БССР на 1991 г. предусматривались отчисления в местные бюджеты облас­тей и г. Минска от общегосударственных налогов и доходов: налога с оборота — по дифференцированным нормативам; прибыли пред­приятий и организаций союзного и республиканского подчине­ния — 12 %; поступлений по реализации государственного внут­реннего выигрышного займа — 50 %. Для укрепления доходной ба­зы местных бюджетов областям передавался почти весь контингент налога с оборота, поступающего на их территории.

В расходной части бюджета снизились расходы на народное хозяйство: в 1989 г. -- 62,7 % расхо­дов консолидированного бюджета, в 1991 г. планировались -- 58,4 %. Значительную их часть (49,5 %) государство на­правляло на возмещение разницы в ценах, государственные дота­ции на покрытие убытков и образование хозрасчетных фондов, над­бавки к закупочным ценам на сельхозпродукцию.

Предупреждая негативные последствия от воздействия рыноч­ных отношений, в бюджете на 1991г. предусматривалось образование резервных фондов: фонда стабилизации экономики, резервного фонда Совета Министров и Фондов непредвиденных расходов исполкомов местных Советов.

В Законе о госбюджете БССР на 1991 г. определялись меры по сокращению дефицита бюджета: разгосударствление собственности; привлечение на свободных средств предприятий, организаций и населения; выпуск облигаций и других ценных бумаг; расширение платных видов услуг, оказываемых населению; упорядочение системы льгот и компенсаций; жесткий режим экономии.

Закон БССР «О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Белорусской ССР» устанавливал первичный, базовый и областной территориальные уровни местных Советов, определял их компетенции в качестве основ­ных звеньев местного самоуправления. Четко определялись доходы, зачисляемые в бюджеты соответ­ствующих уровней. При недостаточности собственных средств предусматривались дотации, субсидии и субвенции из вышестоя­щего бюджета.

Был определен статус местных бюджетов. Они больше не включались в бюджеты вышестоящих адми­нистративно-территориальных единиц; объявлялось недопусти­мым вмешательство вышестоящих органов и организаций в про­цесс их разработки, утверждения и исполнения.

Закон вводил порядок исчисления минимальных размеров мест­ных бюджетов на основе нормативов бюджетной обеспеченности на одного жителя, которые устанавливались Верховным Советом БССР. При увеличении расходов местный Совет должен был самостоятельно решать вопрос сбалансированности бюджета.

В 1991 г. утверждена классификация до­ходов и расходов республиканского и местных бюджетов страны, что позволило упорядочить составление и исполнение бюджета, унифицировать бюджетную документацию, формы отчетности.

Более глубокие изменения в бюджете начались в 1992 г. после принятия законов «О бюджетной системе Республики Беларусь», «О налогах и сборах, взимаемых в бюджет Республики Беларусь» и ряда законов о налогах.

Собственное налоговое законодательство республики, введенное в действие с 1 января 1992 г., предусматривало гарантии ее независимости как суверенного государств части формирования собственных доходов и защиты своих экономических интересов. Новая налоговая система предусматривала отмену налога с оборота, который распространялся на товары народного потребления и был ориентирован на применение фиксированных (розничных и оптовых) цен и их государственное регулирование. Вводился механизм нало­гообложения где функционирует система косвенных налогов, НДС и акцизы. Предусматривалось налогообложение прибыли предприятий всех форм собственности и ведомственной подчиненности.

Особенностью формирования доходной части бюджета стало использование рыночных источников в виде налога за пользование природными ресурсами и налога на недвижимость. Элементом рыночных отношений явился налог на недвижи­мость.

Республика самостоятельно регулирует вопросы внешнеэкономической деятельности исходя из принципов государственного су­веренитета. В доходы бюджета стали поступать налоги на экспорт и импорт, таможенные пошлины, другие доходы, взимавшиеся тамо­женной службой.

Специфика бюджета 1992 г. проявилась и при формировании некоторых других доходов:

• изменился порядок взимания налога с транспортных средств;

• ввиду либерализации цен и принятия решения о разовой пе­реоценке остатков товаров бюджет пополнялся суммами от пере­оценки остатков товаров;

• увеличились поступления лесного дохода в связи с повыше­нием тарифов на отпускаемую древесину до уровня, действующего в России и Прибалтике;

• были и менее значительные доходы: от денежно-вещевой ло­тереи, реализации облигаций займов, уплаты государственной пошлины, поступления сборов и разных неналоговых доходов.

Впервые в расходах на государственные капитальные вложения предусматривалось финансирование мероприятий по перепрофилированию и конверсии производства за счет средств республиканского и местных бюджетов.

В расходах на отрасли экономики предусматривалось приоритетное развитие агропромышленного комплекса путем применения механизма свободных закупочных цен на сельскохозяйственную продукцию, предоставления налоговых льгот и целевого выделения бюджетных ассигнований.

Однако в связи с либерализацией оптовых цен и поддержанием фиксированных розничных цен и тарифов на отдельные социально значимые товары и услуги в бюджете сохранялись дотации на покрытие убытков отдельных предприятий и организаций.

Особенностью бюджета стало усиление социаль­ной направленности. Из него финансировались расходы, связанные с поддержанием жизненного уровня и повышением благосостояния населения.

Наблюдался рост расходов на содержание правоохранительных органов, органов государственной власти и управления, обслужи­вание госдолга.

Создавались республиканский и местные фонды стабилизации экономики.

По-новому выстраивались отношения между бюджетами различных уровней, что отразилось на особенностях формирования местных бюджетов. Их объемы определялись исходя из нормативной бюджетной обеспеченности и числа жителей конкретного региона.

В 1993 г. был принят Закон Республики Беларусь «О бюджетной системе Республики Беларусь», послуживший законодательному оформлению принципов функционирования бюджетной системы Республики Беларусь и организации бюджетного процесса.

Формирование рыночных отношений и усиление роли бюджета в регулировании воспроизводственных процессов определило новые тенденции в развитии бюджета. Прежде всего, расширилась сфера бюджетных отношений, в которую вошли:

-субъекты хозяйствования различных форм собственности и
видов деятельности;

- население республики, получающее социальную помощь от
государства в реализацию его социальной политики;

- иностранные государства. с которыми Беларусь осуществляет международное сотрудничество;

-международные общественные и финансовые организации.

Формирование в составе бюджета большого количества целевых бюджетных фондов стало отличительной чертой современного бюджета. Начиная с 1998 г. в доходы республиканского бюджета включались средства пяти внебюджетных фондов (в силу ст.4 Закона они имели статус государственных целевых бюджетных фондов):

Республиканского Фонда поддержки производителей сельскохозяйственной продукции и продовольствия;

Государственного фонда содействия занятости;

Республиканского дорожного фонда;

Республиканского фонда охраны природы;

Республиканского фонда «энергосбережение».

В 2000 г. перечень целевых бюджетных фондов пополнился, в него включили гарантийный фонд по платежам за иностранные кредиты, привлеченные под гарантии Правительства Республики Беларусь.

Примечательной чертой бюджета явилось включение в него с 1998 г. Доходов и расходов свободных экономических зон. Причем величины первых значительно превышали суммы вторых.

Процесс усиления централизации финансовых ресурсов способствовал проявлению еще одной особенности бюджета – резкому росту бюджетного фонда государства.

Характерно, что за период с 1995 по 2000 г. колоссального увеличения достигли косвенные налоги: налог на добавленную стоимость вырос в 82,3 раза; акцизы- в 90,5 раз, что значительно выше темпов роста объема бюджета за соответствующий период.

Значительно медленнее росли налоги на собственность: с 1995 по 1999 г. Они увеличились в 15 раз, в то время как доходы бюджета – в 24 раза..

Ниже средних оказались темпы роста налога на прибыль и доходы (по сравнению с косвенными налогами они были чрезвычайно низкими), платежей за пользование природными ресурсами, лесного дохода, чрезвычайного налога, налогов на доходы от внешнеэкономической деятельности и платежей на землю.

В целом косвенные налоги (налог на добавленную стоимость, акцизы, налог на доходы от внешнеэкономической деятельности, налоги на продажу) составили в 2000 г. Около 50 % доходов консолидированного бюджета(без целевых фондов).

В переходный период расходная часть бюджета сохранила основные направления затрат, но также приобрела новые, которые отразили изменения в экономике и социальной сфере. Среди них: индексация доходов населения; расходы, связанные с внешнеэкономической деятельностью; обслуживание республиканского долга; финансирование специальных программ по развитию производственной структуры АПК; инвестирование фонда ликвидации последствий аварии на Чернобыльской АЭС и др. Наряду с этим отпала необходимость во взаимных расчетах с союзным бюджетом, в ассигнованиях на социальное обеспечение, которое стало финансироваться за счет средств специального внебюджетного фонда.

Бюджетный дефицит обусловил скачок расходов по обслужива­нию государственного долга. Темпы их роста оказались в 1,3 раза выше темпов роста расходов бюджета в целом.

В условиях трансформационной экономики осуществляются рыночные преобразования, и финансирование соответствующих мероприятий также нашло отражение в расходной части бюджета. Прежде всего, в бюджете предусматривались расходы на развитие рыночной инфраструктуры.

Повышенная рисковость переходного периода дик­тует необходимость резервирования ресурсов в специальных фон­дах, позволяющих профинансировать непредвиденные расходы, смягчить диспропорции в экономике республики. Так, в различные годы в составе бюджета формировались: фонд ста­билизации экономики; резервный фонд Кабинета Министров; фон­ды непредвиденных расходов местных Советов; резервные фонды Президента Республики Беларусь и министра финансов; резервные фонды местных исполнительных и распорядительных органов; страховой фонд.

Анализ структуры расходной части бюджета за 1992—2000 гг. по­казал, что начиная с 1992 г. наметилась устойчивая тенденция к сни­жению удельного веса расходов на финансирование отраслей экономики в общем объеме расходов бюджета.

Этот период характеризуется усилением социальной направленности расходов бюджета. Объем финансирования социально-культурных учреждений и мероприятий по социальной защите составил почти половину всех расходов консолидированного бюджета.

Негативной тенденцией стало падение доли расходов на науку в бюджете республики.

На этом фоне контрастно выглядит тенденция к резкому (в 2раза) увеличению доли расходов на содержание органов государственного управления и местного самоуправления.

Более чем в 2 раза за 1992—2000 гг. вырос удельный вес расходов на финансирование правоохранительной деятельности и обеспечение безопасности.

Приобретение опыта функционирования республики в условиях суверенитета, а также дефицит бюджета повлияли на сокращение доли расходов на оборону с 4,8 % в 1992 г. до 3,3 % в 2000 г.

В 3 раза сократился удельный вес расходов на финансирование мероприятий по ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий.

Характерной чертой бюджета было превышение расходов над доходами. Бюджетный дефицит прогнозировался и утверждался ежегодно в законе Республики Беларусь о бюджете.

Специфика развития бюджета выразилась и в том, что в бюд­жетной системе государства произошли изменения, вызванные пе­рераспределением бюджетных ресурсов между бюджетами раз­личных уровней.

Таким образом, качественные и структурные изменения в дохо­дах и расходах бюджета отражают основные направления бюджет­но-налоговой политики государства и состояние рыночных процес­сов:

• расширение сферы бюджетных отношений и круга участников бюджетного процесса;

• усиление централизации финансовых ресурсов в государственном бюджете, увеличение бюджетных ресурсов в ВВП;

• быстрый рост объема бюджета, формирование в составе бюджета целевых бюджетных фондов;

• увеличение доли местных бюджетов в консолидированном бюджете;

• недостаточно рациональную структуру доходов и расходов бюджета;

• усиление социальной направленности расходов бюджета;

• появление специфических расходов, связанных с развитием рыночной инфраструктуры и финансированием рыночных образований;

• формирование в составе бюджета резервных фондов;

• устойчивый бюджетный дефицит.