Требования к правотворческой процедуре

Пра­во­вая (пра­во­твор­че­ская) про­це­ду­ра - это нор­ма­тив­но ус­та­нов­лен­ный по­ря­док осу­ще­ст­в­ле­ния юри­ди­че­ской дея­тель­но­сти, На­прав­лен­ный на реа­ли­­з­ацию норм ма­те­ри­аль­но­го нра­ва и ох­ра­няе­мый от на­ру­ше­ний санк­­ци­ями.

Ви­ды пра­во­твор­че­ских про­це­дур

Ос­нов­ную на­груз­ку по раз­ра­бот­ке и при­ня­тию норм пра­ва не­сут го­су­дар­ст­вен­ные ор­га­ны. Сре­ди них осо­бо вы­де­ля­ет­ся пар­ла­мент как ор­ган спе­ци­аль­но соз­дан­ный для при­ня­тия за­ко­нов, нор­ма­тив­ных ак­тов, имею­щих наи­боль­шую зна­чи­мость и важ­ность для стра­ны в це­лом. Не слу­чай­но за­ко­но­да­тель­ный про­цесс но­сит са­мый слож­ный ха­рак­тер и от­ли­ча­ет­ся дли­тель­но­стью. За­ко­но­да­тель­ный про­цесс ре­гу­ли­ру­ет­ся Рег­ла­мен­том Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы.

Указ­ное пра­во­твор­че­ст­во не об­ла­да­ет от­кры­тым ха­рак­те­ром. Про­­е­кты ука­зов го­то­вят­ся в не­драх Ад­ми­ни­ст­ра­ции Пре­зи­ден­та. Ос­та­ет­ся толь­ко до­га­ды­вать­ся, ка­кой по­ря­док при­ме­ня­ет­ся при из­да­нии ука­зов. Ско­рей все­го, он ре­гу­ли­ру­ет­ся внут­рен­ним до­ку­мен­том дан­но­го го­су­дар­ст­вен­но­го ор­га­на, ко­то­рый для обо­зре­ния не­дос­ту­пен.

Пра­ви­тель­ст­во при­ни­ма­ет свои нор­ма­тив­ные ак­ты, ис­поль­зуя ку­да ме­нее слож­ную про­це­ду­ру, чем за­ко­но­да­тель­ная. Это свя­за­но с тем, что по­ста­нов­ле­ния на­прав­ле­ны на де­та­ли­за­цию за­ко­нов и ка­са­ют­ся в ос­нов­ном со­ци­аль­но-эко­но­ми­че­ских во­про­сов. Про­цесс при­ня­тия по­ста­нов­ле­ний ре­гу­ли­ру­ет­ся Рег­ла­мен­том Пра­ви­тель­ст­ва Рос­сий­­ской Фе­де­ра­ции.

Ве­дом­ст­вен­ные нор­ма­тив­ные ак­ты ре­гу­ли­ру­ют спе­ци­аль­ные во­­пр­осы, от­не­сен­ные к ком­пе­тен­ции фе­де­раль­ных ми­ни­стерств, служб, агентств. Боль­шин­ст­во из них но­сят про­це­дур­ный ха­рак­тер, т.е. на­­пра­вл­ены на по­ря­док реа­ли­за­ции ак­тов, имею­щих бо­лее вы­со­кую юри­ди­че­скую си­лу. Вот по­че­му ве­дом­ст­вен­ный пра­во­твор­че­ский про­цесс по срав­не­нию с ви­да­ми пра­во­твор­че­ских про­це­дур, ука­зан­ны­ми вы­ше, ме­нее слож­ный, но от­нюдь не уп­ро­щен­ный. Он ус­та­нов­лен пра­ви­ла­ми под­го­тов­ки нор­ма­тив­ных пра­во­вых ак­тов фе­де­раль­ныхор­га­нов ис­пол­ни­тель­ной вла­сти и их го­су­дар­ст­вен­ной ре­ги­ст­ра­ции, ко­то­рые ут­вер­жде­ны по­ста­нов­ле­ни­ем фе­де­раль­но­го Пра­ви­тель­ст­ва. При раз­ра­бот­ке и при­ня­тии кор­по­ра­тив­ных ак­тов так­же ис­поль­зу­ет­ся оп­ре­де­лен­ный по­ря­док. Од­на­ко про­цесс их при­ня­тия от­ли­ча­­е­тся раз­но­об­ра­зи­ем. Это свя­за­но с ви­да­ми кор­по­ра­тив­но­го пра­во­твор­че­ст­ва (пря­мое, пред­ста­ви­тель­ное, опо­сре­до­ван­ное).

Тре­бо­ва­ния к пра­во­твор­че­ской про­це­ду­ре

Г.Ф. Шер­ше­не­вич под­чер­ки­вал: «При­знак за­ко­на со­сто­ит в том, что во­ля ор­га­нов го­су­дар­ст­вен­ной вла­сти, тво­ря­щей нор­му пра­ва, долж­на вы­ра­зить­ся в ус­та­нов­лен­ном за­ра­нее по­ряд­ке». Этот при­знак пред­став­лял­ся ему очень зна­чи­тель­ным, он пред­ла­гал в за­ви­си­мо­сти от его реа­ли­за­ции оп­ре­де­лять по­ли­ти­че­ский ре­жим го­су­дар­ст­ва.

Зна­че­ние пра­во­твор­че­ской про­це­ду­ры ис­клю­чи­тель­но ве­ли­ко. Ее на­ру­ше­ние свя­за­но с воз­мож­но­стью от­ме­ны нор­ма­тив­ных пра­во­вых ак­тов. Что­бы это­го не про­изош­ло, она долж­на от­ве­чать оп­ре­де­лен­­ным тре­бо­ва­ни­ям.

Опе­ре­жаю­щее ус­та­нов­ле­ние пра­во­твор­че­ских про­це­дур. Речь идет о том, что­бы про­цесс при­ня­тия нор­ма­тив­ных ак­тов тем или иным пра­во­твор­че­ским ор­га­ном про­ду­мы­вал­ся за­ра­нее и на­хо­­дил от­ра­же­ние в спе­ци­аль­ном ак­те это­го ор­га­на. И лишь за­тем он мо­жет при­сту­пать к при­ня­тию нор­ма­тив­ных ак­тов, от­не­сен­ных к его ком­пе­тен­ции. В про­тив­ном слу­чае пра­во­твор­че­ская дея­тель­ность бу­дет но­сить бес­сис­тем­ный и хао­тич­ный ха­рак­тер, что мо­жет ска­зать­ся на ка­че­ст­ве нор­ма­тив­но­го ак­та.

Со­гла­со­ван­ность пра­во­твор­че­ской про­це­ду­ры и при­ни­мае­мых нор­ма­тив­ных ак­тов. Име­ет­ся в ви­ду ис­поль­зо­ва­ние в рам­ках од­но­го и то­го же пра­во­­тво­рч­еск­ого ор­га­на та­ких пра­во­твор­че­ских про­це­дур, ко­то­рые со­от­­ве­тс­тв­ов­али бы ви­ду при­ни­мае­мо­го нор­ма­тив­но­го ак­та.

Так, ес­ли ин­ст­рук­ция Ми­ни­стер­ст­ва об­ра­зо­ва­ния и нау­ки ка­са­ет­ся уре­­г­ул­ир­ов­ания во­про­са спе­ци­аль­но­го ха­рак­те­ра, но при этом за­тра­ги­ва­ет ин­­т­ер­есы мно­гих гра­ж­дан, то про­це­ду­ра ее при­ня­тия долж­на быть ус­лож­нен­­ной (об­су­ж­де­ние про­ек­та ин­ст­рук­ции на кол­ле­гии, как пра­ви­ло, с при­вле­­ч­ен­ием внеш­них экс­пер­тов). Ес­ли же пред­ме­том уре­гу­ли­ро­ва­ния яв­ля­ет­ся, на­при­мер, по­ря­док со­став­ле­ния учеб­но­го рас­пи­са­ния, то здесь бу­дет уме­­с­тно еди­но­лич­ное ее при­ня­тие при­ка­зом ми­ни­ст­ра.

Мно­го­ва­ри­ант­ность пра­во­твор­че­ской про­це­ду­ры. В прин­ци­пе, это все­гда идет на поль­зу. Ха­рак­тер нор­ма­тив­ных ак­тов бы­ва­ет раз­ным. По­рой вы­пол­не­ние про­це­дур­ных пра­вил по пол­ной про­грам­ме не толь­ко ока­зы­ва­ет­ся не­уме­ст­ным, но и за­труд­ня­ет де­ло.

На­при­мер, в Рег­ла­мен­те Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы пре­ду­смот­ре­на аль­тер­­н­ати­вность при­ня­тия за­ко­на (ус­лож­нен­ный - для кон­сти­ту­ци­он­ных за­ко­­нов, про­стой - для обыч­ных за­ко­нов). Не­сколь­ко ва­ри­ан­тов про­це­дур мож­но ис­поль­зо­вать и при при­ня­тии за­ко­нов од­но­го и то­го же ви­да, на­при­­мер обыч­ных. Так, ес­ли при­ни­ма­ет­ся про­стой за­кон (на­при­мер, За­кон о Го­­с­уда­рс­тве­нном гим­не), вряд ли нуж­но про­во­дить трое­крат­ное чте­ние за­ко­­н­опр­ое­кта.

Глас­ность при­ня­тия нор­ма­тив­ных ак­тов. Это­му спо­соб­ст­ву­ет, в ча­ст­но­сти, ос­ве­ще­ние в СМИ ра­бо­ты пра­­в­отво­рч­еских ор­га­нов в час­ти про­хо­ж­де­ния про­ек­та то­го или ино­го нор­ма­тив­но­го ак­та, ком­мен­та­рии жур­на­ли­стов. Од­на­ко ска­зан­ное в боль­шей ме­ре ка­са­ет­ся при­ня­тия за­ко­нов. По­ста­нов­ле­ния и осо­бен­но ве­дом­ст­вен­ные нор­ма­тив­ные ак­ты при­ни­ма­ют­ся в уз­ком ап­па­рат­ном кру­гу. В ино­стран­ных пар­ла­мен­тах прак­ти­ку­ет­ся да­же при­сут­ст­вие пуб­ли­ки на пар­ла­мент­ских де­ба­тах.

На­деж­ность и про­сто­та про­це­ду­ры. Эти ка­че­ст­ва важ­ны для дос­ти­же­ния це­ли, ра­ди ко­то­рой про­це­ду­ра и ус­та­нав­ли­ва­ет­ся.

Од­на­ко ес­ли про­смот­реть Рег­ла­мент Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы, то прак­ти­че­ски в ка­ж­дой ее ста­тье мож­но об­на­ру­жить вне­сен­ные из­ме­не­ния и до­­по­лн­ения. Ко­неч­но, это мож­но объ­яс­нить по­сто­ян­ным со­вер­шен­ст­во­ва­ни­­ем Рег­ла­мен­та. Тем не менее, о реа­ли­за­ции дан­но­го тре­бо­ва­ния при­ме­ни­­тел­ьно к за­ко­но­да­тель­ной про­це­ду­ре мож­но го­во­рить с на­тяж­кой.

Га­ран­ти­ро­ван­ность вы­пол­не­ния про­це­ду­ры. Это на­ли­чие обес­пе­чи­тель­ных мер для ее вы­пол­не­ния. Ме­ры за­­щ­иты раз­но­об­раз­ны:

♦ по­зи­тив­ные, т.е. со­дер­жа­щие сти­му­лы к над­ле­жа­ще­му вы­пол­­н­ению про­це­ду­ры. На­при­мер, в Рег­ла­мен­те Го­су­дар­ст­вен­ной Ду­мы мо­жет быть ус­та­нов­ле­но пра­ви­ло, со­глас­но ко­то­ро­му оп­ре­де­лен­ное ко­ли­че­ст­во про­шед­ших в ме­сяц по­пра­вок в за­ко­но­про­ек­ты да­ет их ав­­т­орам-де­пу­та­там пра­во па над­бав­ку;

♦ не­га­тив­ные, т.е. со­дер­жа­щие ог­ра­ни­че­ния или дру­гие не­бла­го­­пр­ия­тные по­след­ст­вия. До­пус­тим, про­пуск за ме­сяц де­пу­та­том оп­ре­­д­еле­нн­ого ко­ли­че­ст­ва за­се­да­ний пар­ла­мен­та вле­чет оп­ре­де­лен­ный вы­чет из его ме­сяч­но­го воз­на­гра­ж­де­ния.