Особенности российской политической системы

Начнем с первой группы факторов. Ряд российских политологов видит причину сложных взаимоотношений внутри власти в постсоветский период, в первую очередь, в перекосах структуры этой власти, закрепленной в ее новых институтах, законодательстве. Так, А. Салмин высказывает убеждение, что «речь может идти о неадекватности легальных структур власти ее реальной основе и, возможно, об изначально неправильно сформулированном «техническом задании»»*.

* Салмин A.M. Российское президентство как институциональная проблема// Вестник фонда «Российский общественно-политический центр». Москва, 1996, май. С. 21 -33.

Наиболее важным элементом российской политической системы в постсоветский период стало президентство как основной элемент исполнительной власти. Мнения о том, какое в России президентство, расходятся: одни авторы считают его сильным (и даже слишком), другие — слабым. Но сейчас стал вполне очевидным тот факт, что как институт оно до конца не сформировано, многие нормы не прописаны, рамки закона зыбкие, общественная опора слабая. Одна из главных проблем сегодняшнего «сильного» по замыслу президентства состоит в том, что конституционные полномочия Президента в отношении других ветвей власти ограничены.

Высказанная А. Салминым оценка состояния президентства как института получила новые подтверждения с изменением тех структур, через которые призвана осуществляться президентская власть. Так, Конституция не определяет пределов полномочий таких органов при Президенте, как Совет Безопасности, Президентский Совет, Совет по внешней политике, Госсовет и особенно Администрация Президента. Роль последней реально колебалась в последние годы от группы помощников до параллельного правительства. Особенно много говорили об Администрации президента, когда ее возглавлял А. Чубайс, которого упрекали в нелегитимности его полномочий и фактической подмене Президента. Во время частого отсутствия Президента Б. Ельцина по причине болезни это признавали не только политические противники, но и союзники Б. Ельцина. Однако с началом кадровых перемен в команде В. Путина функции Администрации Президента могут изрядно перемениться.

Еще важнее, что власть Президента в годы правления Ельцина не имела поддержки устойчивого большинства в парламенте и собственной партийно-политической опоры в стране. Назначаемые главы администраций в конце 1996 — начале 1997 г. стали избираться и оказались психологически и политически менее зависимыми от президента и более зависимыми от местной элиты и олигархов.

Такая ситуация вынуждала Президента Б.Н. Ельцина править страной посредством издания многочисленных указов. По сути, как отмечает А. Салмин, происходило своего рода раздвоение функций Президента, как бы разделение властей внутри президентства: в одних областях он действовал как законодательная, в других — как исполнительная власть.

Другая проблема состоит в том, что то, что нормы в отношении других ветвей власти (включая собственное правительство) были установлены под конкретное лицо — Б. Ельцина. Опасения многих политиков вызывает тот факт, что наделение Президента слишком обширными полномочиями сделала всю систему неустойчивой в случае недостаточной активности президента. Поэтому не случайным было требование перераспределения полномочий между Президентом и парламентом именно в период болезни Президента Б. Ельцина. Еще большую опасность представляет приход на пост Президента лидера с авторитарными замашками.

Правительство как важнейший элемент исполнительной власти так же находится в весьма неустойчивом положении. Председатель правительства не может проводить независимую от Президента политику, но при этом рискует оказаться «крайним» при возникновении социальной напряженности. Одновременно, распределяя реальные ценности, правительство оказывает наиболее серьезное влияние на федеральную и местную политику и становится все более привлекательным для тех политиков, которые хотят оказывать влияние, не проходя через выборы, сопровождающиеся стрессами и публичным разбором источников доходов кандидатов. С этим был связан приток в правительственные структуры в конце 90-х гг. целого ряда лиц, связанных как с финансовым, так и с промышленным капиталом. Эти две мощные группы рассматривали правительство как площадку для раздела сфер экономического и политического влияния. Та борьба, которую мы наблюдаем между ветвями власти, во многом определяется именно противоречиями между этими двумя группировками большого бизнеса.

Правда, сказанное о слабости исполнительной власти не означает, что более сильной ветвью является Федеральное Собрание. По сравнению с исполнительной властью возможности законодателя весьма скромны. В этом смысле Президент России находится в менее сложном положении, чем, скажем, Президент США, в случае, когда его не поддерживают большинство парламентариев. Разделенное правительство, конечно, создает ему определенные проблемы, но в отличие от ситуации 1993 г. противники Б. Ельцина в Думе, не говоря уже о более слабой оппозиции В. Путину, не доставляют Президенту особых проблем, даже когда они говорят об импичменте.

Сам факт преобладания в Думе и в Совете Федерации оппозиции исполнительной власти отражало массовые политические настроения 1995 - 1997 гг. Практически во всех случаях избрание «красных» депутатов и губернаторов было результатом протестного голосования в регионах, где отмечалось тяжелое экономическое положение. Даже либеральные депутаты, сторонники умеренного курса реформ (например, сторонники Г. Явлинского) потеряли свои округа, хотя обещания не выполнили скорее Президент и Премьер, чем Дума.

Вообще в ходе развития российского парламентаризма при всех его издержках следует отметить три важных момента:

1) «приручение» оппозиции и превращение ее в системную силу. Никто не заметил разницы в курсе правительства после включения в него двух ставленников КПРФ — министра юстиции и министра по связям с СНГ. Более того, начиная с 1993 г. само проведение выборов привело к тому, что электорат все меньше ориентируется на радикальных политиков. В результате в парламенте сегодня практически не представлены радикалы как слева, так и справа. Это делает оппозицию более чем умеренной, несмотря на обилие риторики;

2) нетипичность поведения оппозиции. Так, представители оппозиции почти не участвуют в митингах шахтеров, не находятся рядом с голодающими рабочими атомных электростанций. Более того, опросы общественного мнения показывают, что независимо от политических позиций всех депутатов, министров и губернаторов, люди воспринимают их в целом — как «начальство», которое о них забыло;

3) размывание собственно идеологических оснований для отбора кандидатов в парламент. То противостояние, которое наблюдалось в 1993 г., фактически исчерпало себя. Антикоммунизм команды Б. Ельцина столь же мало сработал на президентских выборах, как и коммунистические лозунги команды Г. Зюганова. Если парламентские и президентские выборы 1995 — 1996 гг. еще могли оставить впечатление идейного противоборства, то уже следующий раунд выборов требовал от народных избранников наличия совершенно иных достоинств — организационных, финансовых, хозяйственных, но не идеологических. Идеологические лозунги, если и воздействовали, то только на внутригрупповую консолидацию в каждой политической команде. Наиболее показательными стали губернаторские выборы: избиратели не только в Москве и Санкт-Петербурге, но и в других городах России, голосовали не за идеи, а за людей, добившихся конкретных результатов.

Все эти процессы привели к тому, что после президентских выборов 1996 г. роль Федерального собрания начала значительно изменяться. И связано это было даже не столько с повторным избранием Б. Ельцина, сколько с последующей серией избрания губернаторов. Губернаторские выборы повлияли на структуру российской власти, де-факто перераспределив власть между ее ветвями. Это было перераспределение не только между законодательной и исполнительной властью, в пользу регионов, лидеры которых получили легитимацию в результате выборов и стали намного менее зависимыми и управляемыми со стороны федерального центра. Более того, избраны были те из действующих губернаторов, которые обещали избирателям защиту от Кремля. В ситуации неустойчивости и нестабильности исполнительной власти в центре губернаторы берут на себя практически всю полноту власти на местах, что приводит к нарушению баланса между ветвями на уровне региональной власти. В некоторых регионах роль законодательной и судебной власти сведена к минимуму. Можно предвидеть усиление авторитарных тенденций, так как местная власть выходит из-под контроля центра и граждане попадают к ней в почти феодальную зависимость. Именно с этим начал борьбу федеральный центр после избрания В. Путина Президентом России. Образование федеральных округов с полномочными представителями Президента преследовало цель выравнивания отношений центра с регионами в пользу первого.

Заслуживает внимания и положение российской судебной власти. Отсутствие важнейших законов, которые либо не проходят в парламенте, либо отклоняются Президентом, крайне низкий легализм граждан, неуважение в к закону со стороны элит, которые ведут себя эгоистично и не желают считаться с правилами игры, — все это низводит роль судебной власти к минимуму. Этот перекос в разделении властей приводит к небывалой в России криминализации, проникновению теневых структур буквально во все сферы социальной и политической жизни и делает управление крайне неэффективным, подрывая доверие населения ко всем ветвям власти. Неспособность судебной власти быть арбитром между властью и обществом, и между двумя другими ветвями власти делает всю систему сдержек и противовесов крайне неустойчивой. Отсюда — необходимость для власти искать неправовые балансиры для стабилизации общества, чтобы не дать ни одной политической или экономической группировке монополизировать власть.

Таким образом, структурная невыстроенность различных ветвей власти, их внутренняя неоднородность и противоречивость являются объективными основаниями для конфликтов между ветвями власти и явно не способствуют продвижению демократических реформ в России.

Вторая группа факторов включает в себя, как упоминалось, психологические факторы, которые играют в политической борьбе не менее важную роль, чем институты. Политика — игра командная. Эффективность властных структур во многом определяется способностями и умениями строить коллективные действия. Так, в начале 90-х гг. вокруг Б. Ельцина сложилась группа активных сторонников, из которой он начал строить свое окружение еще будучи главой Верховного Совета РСФСР. Но уже через пару лет, переместившись в Кремль, Президент Б. Ельцин начал резко конфликтовать с бывшими единомышленниками, в частности с Р. Хасбулатовым.

На последующих этапах события несколько раз развивались по сходному сценарию: консолидация одной из ветвей власти шла по пути противопоставления ее другой ветви. Так было в Думе, которая сплотилась против тогдашнего Секретаря Совета Безопасности А. Лебедя; Совет Федерации дружно обиделся на Премьер-министра В. Черномырдина, проигнорировавшего их приглашение. Правда, такая консолидация бывает достаточно кратковременной и пока не привела к осознанию представителями той или иной ветви власти своего единства по долгосрочным вопросам национальной политики.

Гораздо чаще исполнительная, законодательная и судебная власти не только не могут договориться между собой, но и их представители не находят между собой общего языка. Особенно наглядно это проявилось в начале президентской избирательной кампании 1996 г.: красноречивым подтверждением отсутствия консолидации было наличие у Б. Ельцина 5 штабов по подготовке выборов, его сторонники не столько обеспечивали ему победу, сколько «подсиживали» друг друга, и если бы одна команда обыграла остальные четыре на неделю позже, то исход этих выборов был бы иным.