О согласовании конституционного законодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан

W И.Ш.Муксинов,

Председатель Конституционного суда Республики Башкортостан

Большое внимание научных и практических работников за послед­ние два-три года привлекли проблемы соотношения конституционного за­конодательства Российской Федерации и республик в ее составе. Эти про­блемы сегодня не сходят со страниц центральных изданий. К сожалению, общим становится негативное отношение некоторых федеральных орга­нов, их должностных лиц, отдельных депутатов Государственной Думы к Конституциям республик. Самым распространенными в Центре стали рас­суждения о том, что Конституции и законы республик не соответствуют Конституции и законам Российской Федерации, что это якобы мешает проведению реформ в стране, угрожает целостности России,

Однако критикой Конституций республик дело не ограничивается. Наиболее активные критики не признают и Декларации о государственном суверенитете республик. По их мнению, Федеративный договор, подпи­санный 31 марта 1992 года, также плох. Что касается двусторонних дого­воров республик с федеральным центром, то они критиками открыто объ­являются неконституционными. По их мнению, чем быстрее мы от них избавимся, тем будет лучше для России.

Такой подход к Конституциям республик, их договорам с федераль­ным центром стал, к сожалению, преобладающим. Однако в Центре нет ни одной попытки серьезно разобраться, чем рождены или чем объясняются те или иные особенности конституционного законодательства республик, что объединяет Конституцию России и Конституции республик, в чем конструктивное значение двусторонних договоров. Нет ни одной положи­тельной оценки содержания этих актов, нет стремления не только как-то поддержать, но и понять политико-правовое творчество российских наро­дов и республик.

Справедливости ради отметим, что в самое последнее время в этой критике произошли некоторые позитивные изменения, появились в сплошном потоке негатива обнадеживающие моменты. В некоторых рас­суждениях и требованиях все больше звучит признание, что Российская Конституция и сама во многом уязвима и назрела потребность внести из­менения и дополнения и в Конституцию Российской Федерации. Сейчас

открыто признается, что необходим одновременный процесс реформиро­вания и Российской Конституции и республиканских Конституций, что нужно обеспечить в этом процессе «двустороннее движение». Гакая пози­ция позволяет вести предметный разговор. Какие же положения Россий­ской Конституции и Конституции республик требуют изменения и пере­смотра, какие их нормы должны сближаться и согласовываться?

В Договоре Российской Федерации и Республики Башкортостан от 3 августа 1994 года «О разграничении предметов ведения и взаимном деле­гировании полномочий между органами государственной власти Россий­ской Федерации и органами государственной власти Республики Башкор­тостан» так и закреплено: в совместном ведении Российской Федерации и Республики Башкортостан находится «согласование конституционного за­конодательства Российской Федерации и Республики Башкортостан».

Здесь уместно отметить, что согласование конституционного зако­нодательства и приведение республиканских Конституций в соответствие с Конституцией Российской Федерации - далеко не одно и то же. Это и есть позиция «двустороннего движения», которую мы отстаиваем пять лет.

Если говорить по существу, прежде всего необходимо обратить внимание на то, что Конституция Российской Федерации принята в декаб­ре 1993 года после трагических октябрьских событиях того же года. Де­лать вид, что эти события не наложили свой отпечаток на содержание Конституции России, было бы неверно,

Внимательный читатель обязательно обнаружит, что принятый в де­кабре 1993 года вариант Российской Конституции существенно отличается от проекта Конституции Российской Федерации, опубликованного после Конституционного совещания в июле 1993 года.

Отметим лишь два момента.

Первое. Теперь уже никто не спорит с тем, что после октября 1993 года серьезно изменилось содержание конституционных норм об органи­зации и деятельности высшего органа представительной власти, то есть Парламента, В печати достаточно обоснованно подчеркивается необходи­мость конституционного повышения роли Федерального Собрания, пере­распределения полномочий между Парламентом и Президентом.

Второе. Новая Конституция России в ее декабрьской редакции са­мым непосредственным образом отразилась на федеративном устройстве государства, на положении республик в ее составе. Достаточно напомнить, что именно после октября 1993 года из проекта Конституции России был в одностороннем порядке исключен самостоятельный раздел, содержащий Федеративный договор.

В Федеративном договоре было закреплено, что «установленное До­говором разграничение предметов ведения и полномочий не может быть изменено в одностороннем порядке», что Договор «становится составной частью (самостоятельным разделом) Конституции Российской Федера­ции» и «изменения и дополнения в этот раздел Конституции Российской Федерации вносятся с согласия республик в составе Российской Федера­ции, подписавших Федеративный договор». Именно после октябрьских событий весьма узким кругом лиц, представлявшими федеральный центр, эти договоренности были нарушены.

Далее. Из Конституции Российской Федерации исчезло определение республики как суверенного государства в составе Российской Федерации, которое было и в Федеративном договоре и в летнем президентском вари­анте проекта Основного Закона. Были существенно ухудшены для респуб­лик конституционные нормы, определяющие судебную систему в России, и некоторые другие. Вот почему надлежит признать, что проблема согла­сования конституционного законодательства Российской Федерации и республик сегодня действительно весьма актуальна. И она может быть решена, по нашему мнению, прежде всего путем изменения тех норм Кон­ституции Российской Федерации, которые, трактуя о федерализме и стату­се республик в ее составе, существенно ухудшили их положение. Вот по­чему, по наш ему'мнению, дальнейшие демократическое и цивилизованное развитие конституционной системы России возможно лишь при уточне­нии ряда положений Российской Конституции.

Посмотрим теперь, против каких норм республиканских Конститу­ций выступают московские специалисты. Отметим в данном случае только три положения.

Первое. И, пожалуй, самое важное. Прежде всего делаются настой­чивые попытки отрицать государственную природу республик. Диапазон способов такого отрицания весьма широк - от примитивного утверждения, что не может быть государства в государстве, до более тонких способов.

Вот один из них. Заявляется, что Основной Закон Российской Феде­рации не признает государственного суверенитета республик, - вот почему все нормы республиканских Конституций, которые трактуют о государст­венном суверенитете республик, объявляются несоответствующими рос­сийской Конституции. Критики понимают, что если признать суверенитет республики, надо признать и то, что она является реальным государством, А в этом случае надо относиться иначе, чем сейчас.

Второе. Объявляются несоответствующими Конституции Россий­ской Федерации многие нормы Конституций республик, которые учиты­вают особый статус республики как субъекта Федерации. Сам факт при-

знания республик в Основном Законе России означает выделение их из общего числа субъектов Федерации. Сегодня упорно подчеркивается нор­ма о равноправии субъектов, впервые появившаяся в Конституции России 1993 года. Пятилетний опыт реализации этого конституционного положе­ния показывает, что теория равноправия оказалась объективно направлен­ной против тех достижений республик в государственно-правовом строи­тельстве, которых они добились в годы общей демократизации общест­венной жизни в России. Эта теория противопоставила области и края рес­публикам, умышленно столкнув их. Она привела к лишению республик ряда прав, которые были у них по федеральному законодательству.

Третье. Отрицательно оценивается договорная практика разграниче­ния предметов ведения и взаимного делегирования полномочий между Российской Федерацией и ее республиками. Утверждается, что подписа­ние как Федеративного договора, так и двусторонних договоров было тактическим шагом российского центра, временной уступкой. Считается, что сегодня надо отказаться от договорных отношений, Именно поэтому все нормы республиканских конституций, где речь идет о договорных от­ношениях, объявляются несоответствующими Российской Конституции.

Другой важный вопрос. В чем же причины наличия в Конституциях республик таких норм, которых нет в Конституции Российской Федерации? Многие обходят этот вопрос. Думается, тут несколько при­чин.

Во-первых, сама Российская Конституция исходит из того, что в Конституциях республик будут такие нормы, которых в ней нет. Об этом прямо свидетельствует часть первая статьи 66; «Статус республики опре­деляется Конституцией Российской Федерации и Конституцией республи­ки». Это означает, что статус республик можно понять, рассмотрев в сово­купности содержание обеих Конституций. Иначе говоря, наличие в кон­ституциях республик норм, которых нет в Российской Конституции, при­знается последней. Проблема заключается в том, какие новые нормы, ка­кие особенности их статуса могут быть дополнительно закреплены в Ос­новных Законах республик, каковы пределы и границы этих особенно­стей.

Во-вторых, в ряде своих норм Российская Конституция отказалась от ранее принятых демократической Россией документов, а многие при­нятые после 1993 года законы Российской Федерации отступили от ранее принятых федеральных законов. Между тем на основе федерального зако­нодательства в республиках были приняты свои законодательные акты. Иначе говоря, федеральные законы послеоктябрьского периода, так же, как и Конституция Российской Федерации 1993 года, сами прежде всего

инициировали несоответствия в конституционном н текущем законода­тельств России и ее республик.

Рассмотрим это на одном примере.

Одно из наиболее крупных изменений в государственно-правовом статусе Республики Башкортостан - становление ее самостоятельной сис­темы законодательства. Очевидно, что в республике произошел серьезный прорыв в законодательном регулировании общественных отношений. Раньше практически все области общественных отношений так или иначе регулировались на союзном и российском уровнях. Вот почему тогдашнее законодательство Башкирской АССР было весьма ограниченным, реально не влияющим на жизнь. Теперь вопрос поставлен принципиально по-новому: Республика Башкортостан регулирует все, что сама добро­вольно не передала России.

Сегодня мы можем сказать, что никакого сравнения законодательст­во автономной республики с нынешним законодательством Башкортоста­на ни по количеству законов, ни по их содержанию, ни по сферам общест­венных отношений, которые ныне регулируют республиканские законы, выдержать не может. Самостоятельная система законодательства выстра­дана Башкортостаном на протяжении всех семидесяти лет советской вла­сти.

По-новому решена и проблема верховенства законов. И Конституция Российской Федерации и Конституция Республики Башкортостан призна­ют в определенных пределах верховенство законов России и верховенство законов республики, т.е. то, что раньше в принципе не признавалось.

Возможные противоречия между республиканскими и российскими законами надо снимать цивилизованным путем. О том, что эта проблема серьезна и требует для своего решения двусторонних усилий, свидетель­ствует, например, принятие Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации».

Этот российский Закон не посчитался ни с Конституциями респуб­лик ни с их законодательством о судоустройстве. По этому Закону респуб­лики практически отстранены от судебной власти. Сделана попытка ли­шить их права принимать свои законы о судоустройстве. По сути дела конституционная формула о том, что республика является государством в составе Российской Федерации, Законом открыто игнорируется, отрица­ется и разделение властей в республиках.

И самое главное. Этот Закон наносит вред защите прав и свобод че­ловека и гражданина на уровне республики. Закон исходит из ошибочной формулы о том, что суды, действующие на территории республики, не ру­ководствуются в своей деятельности Конституциями республик и их зако-

нодательством. Это существенно ослабляет реальность и эффективность республиканских законов, наносит вред делу защиты прав и свобод чело­века и гражданина.

Что касается законодательства о судоустройстве Республики Баш­кортостан, оно развивалось не только в соответствии с Конституцией рес­публики, но и в соответствии с Концепцией о судебной реформе в Россий­ской Федерации, принятой в 1991 году Верховным Советом РСФСР по представлении Президента РСФСР. В этой Концепции сказано, что рес­публики имеют свое законодательство о судоустройстве, свою судебную систему. В Республике Башкортостан тогда же, в 1 992 году, была одобрена своя Концепция судебной реформы. Затем были приняты многие респуб­ликанские законы о судоустройстве,

В заключение еще несколько соображений. В сложившемся на сего­дня конституционном статусе нашей республики действительно есть своя специфика. Эти особенности статуса Башкортостана обусловлены всей предшествующей историей, социально-экономическим и общественно-политическим развитием в XX веке.

Такая ситуация разными аналитиками расценивается по-разному. Часть из них. особенно в последние два-три года, все более склонна в особом статусе республики видеть нарушение целостности России, чуть ли не проявление сепаратизма со стороны Башкортостана. Сторонники вос­становления унитарного государства в России не долго думая призывают к силовому устранению особенностей государственно-правового статуса республики.

Что можно сказать по этому поводу?

Уже восемь лет Башкортостан живет в новых правовых условиях, но, к сожалению, есть люди, которые восемь лет не хотят этого видеть и при­знавать. Эти люди не только хотят вернуть нас в унитарное прошлое Рос­сии, Они намерены вновь втиснуть республику в «прокрустово ложе» об­ластной автономии.

К сожалению, федеральными органами за последние три-четыре го­да немало «сделано» для того, чтобы остановить поступательное общест­венно-политическое развитие республик. Избранная в конце 1993 года первая Государственная Дума, да и вторая Дума не приняли ни одного за­кона, защищающего государственные интересы республик. Практически из законов России вытравлено само понятие «республика», которое есть в первой, основополагающей главе ее Конституции. В Думе нет структур, защищающих интересы республик и автономий. Речь идет о такой ситуа­ции, какой не было даже б советское время.

Вызывает недоумение и позиция Конституционного суда Россий­ской Федерации. Ни в одном из многочисленных его документов, приня­тых после трагических октябрьских событий 1993 года, не защищается со­держащаяся в Российской Конституции формула: республика является го­сударством в составе Российской Федерации.

Все сказанное позволяет сделать вывод, что сегодня проблемы со­гласования Конституции Российской Федерации и Конституции Респуб­лики Башкортостан требуют самого внимательного к себе отношения. Мы вправе надеяться, что Россия, отвергая насильственный путь изменения Конституций, встала на путь их спокойного и взвешенного обновления. В этих условиях должны быть предприняты дополнительные усилия и феде­рального центра и республик для согласованного решения назревших кон­ституционных проблем.