Единство системы государственной власти Российской Федерации

Тема 10. Государственная власть и государственное управление

 

Вопросы:

1. Юридические трактовки и определения государственного управления

2. Взаимосвязь государственной власти и государственного управления

Единство системы государственной власти Российской Федерации

 

Вопрос о сущностной основе взаимосвязи государственной власти и государственного управления в научной литературе поставлен и разрабатывается сравнительно давно. Высказаны различные точки зрения, в соответствии с которыми государственное управление отграничивается от государственной власти как специфический вид государственной деятельности. В других случаях государственное управление рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной государственной власти, а не всей системы государственной власти. Ряд ученых считает термин «государственное управление» синонимом термина «исполнительная государственная власть».

В определении понятия «государственная власть» подчеркнута главная особенность, позволяющие отграничивать государственную власть от государственного управления и, вместе с тем, видеть сущностную основу их реального взаимодействия.

Для уяснения данного вопроса обратимся к сущности государственного управления и определим ее с точки зрения неразрывности и диалектического взаимодействия с государственной властью.

В правовой литературе сложились различные юридические трактовки и определения государственного управления.

Наиболее обоснованными представляются сравнительно широкие его трактовки: государственное управление –

одна из форм осуществления власти {А.Е. Лунев);

практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу (Г.В. Атаманчук);

деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами (Б П. Курашвили).

Вместе с тем содержательная конкретизация этих и других широких трактовок государственного управления, а также не связанных с ними общих его толкований породила множество определений государственного управления, характеризующих отдельные важные стороны и проявления государственного управления и, поэтому носящие ограниченный характер. К ним можно отнести определения государственного управления:

- как практической организующей деятельности государства на основе и во исполнение законов, состоящей в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления (см.: Советское административное право / Под ред. проф. В.М. Манохина. - М., 1977);

- как организующей исполнительно-распорядительной деятельности органов государства, осуществляемой на основе и во исполнение законов и состоящей в повседневном практическом выполнении функций государства (см.: Советское административное право / Под ред. проф. П.Т. Васильева);

- как деятельности исполнительно-распорядительных органов государства, которая осуществляется на основании и во исполнение законов и состоит в организационной работе, направленной на выполнение планов развития народного хозяйства, бюджета, на охрану правопорядка и внешней безопасности, развитие просвещения, науки, культуры, здравоохранения и т.д. (А.Е. Лунев);

- как деятельности государственного или муниципального исполнительно-распорядительного органа по воздействию на объект управления для перевода его в состояние, необходимое для достижения цели соответствующего территориального образования, посредством принятия правовых актов, организации и контроля исполнения этих актов и актов органов законодательной (представительной) власти {A.M. Радченко).

В 1990-е гг. под влиянием крушения социалистической системы интенсивно разрабатывается идея о том, что понятие государственного управления введено в научный оборот как отражение практики тоталитарной организации и осуществления государственной власти в СССР (B.C. Рыжов).

На этой основе предпринимаются попытки обосновать неправомерность термина «государственное управление» в научном смысле слова. Суть обоснований данного положения сводится к тому, что само по себе управление в любом его виде обращено внутрь любого коллектива, организации, и с этой точки зрения управление в государственном органе мало чем отличается или вообще не отличается от управления в любом другом коллективе. Поэтому оно, мол, не может быть охарактеризовано как государственное управление, а является просто управлением. С другой стороны, обращается внимание на то, что само по себе управление не может быть обращено вовне, поскольку является функцией по организации совместной деятельности внутри коллектива. Поэтому государственное управление также невозможно, как деятельность властных структур, обращенная на внешний объект управления.

Столь широкий разброс мнений по вопросу о понятии государственного управления с учетом принципиальных различий, сложившихся в научной литературе по вопросу о понятии государственной власти, серьезно затрудняет анализ взаимосвязи государственной власти и государственного управления.

По нашему мнению, имеющиеся противоречия должны разрешаться путем преодоления ограниченных подходов к пониманию государственной власти и государственного управления, в каждом из которых абсолютизируются отдельные их стороны и проявления. Необходимо отказаться от «аппаратного» понимания государства как замкнутого коллектива чиновников, совместная деятельность которых, организуемая путем объединения их усилий, носит характер обычного управления. В то же время значительно, обедняется сущность и содержание государственного управления, когда оно рассматривается лишь в связи с осуществлением исполнительной власти.

Сущность государственного управления на самом деле заключается в том, что оно выступает главным каналом осуществления всей системы государственной власти, а не только отдельной ее разновидности (исполнительной власти), и получения обратных сигналов о состоянии объектов управления, учет которых в деятельности каждой разновидности государственной власти необходим для эффективного функционирования всей системы государственной власти.

Выделение государственного управления как особого социального института происходит вместе с возникновением разделения властей. До этого оно слито с государственной властью, не обособлено от нее, а существующее в научной литературе отождествление государственной власти и государственного управления является отражением такой практики.

Государственное управление не может быть противопоставлено государственной власти, поскольку осуществляется именно органами государственной власти и должностными лицами, ее представляющими. С этой точки зрения нельзя признать удачным классифицирование органов государства на органы государственной власти и органы государственного управления, ибо каждый орган государственной власти в той или иной мере осуществляет управленческие функции и в этом смысле является органом государственного управления.

Отрицание правомерности термина «государственное управление» имеет в качестве своего теоретического источника противопоставление или отождествление государственной власти и управления, не учитывающее того, что государственное управление является специфическим способом обеспечения взаимодействия разделенных ветвей власти, без которого нет необходимости в его самостоятельном существовании и специализированном рассмотрении.

Каждая разновидность государственной власти имеет свое особое назначение, цель, реализуемые через конкретизацию в задачах, функциях, структурах, конкретных должностях. В теоретическом плане такая позиция опирается на классические определения формы правления государства, которая структурно представляет состав, порядок образования и распределения компетенции между высшими органами государственной власти, как ее разновидностью.

Государственная власть в полном объеме оказывает практическое, деятельное воздействие на объект управления именно в форме государственного управления, которое обращено «вовнутрь» общества, народа и в этом смысле является управлением, а особый состав субъектов управления (преимущественно органы государства) делает его государственным управлением.

Таким образом, с научно-правовой точки зрения государственное управление - это юридически оформляемая деятельность по организации конкретного, системного взаимодействия всех ветвей государственной власти, направленная на осуществление конкретных практических воздействий на объекты управления государственной власти в соответствии с ее социальным назначением.

С этой точки зрения взаимосвязь государственной власти и государственного управления может быть определена как система правовых отношений между различными ветвями государственной власти, посредством которых осуществляется практическое, конкретное воздействие на различные сферы жизни общества и индивида, создающих необходимые предпосылки для осуществления принадлежащих им прав, свобод и исполнения правовых обязанностей, преемственного перевода всей общественной системы в состояния, постоянно обеспечивающие их развитие и осуществление.

Все элементы системы государственной власти тесно связаны с государственным управлением, выступающим как ее конкретное проявление: государственное управление возникает как реализация одной из разновидностей учредительной государственной власти, осуществляется в соответствии с нормами, установленными законодательной властью. Юридические коллизии, возникающие в процессе осуществления государственного управления, рассматриваются и разрешаются судебной властью. Эффективность всей системы государственного управления во многом зависит от состояния контрольной власти.

Вместе с тем государственное управление, непосредственно соприкасающееся с потребностями общества и его составных частей, может активно воздействовать на каждую из разновидностей государственной власти, выявляя нерешенные проблемы и тем самым задавая парадигмы их деятельности. Таким образом, в государственном управлении как в общем канале практического воздействия государственной власти на развитие общества проявляются особенности (моменты) всех разновидностей государственной власти: учреждение подвидов управления, нормотворчество (принятие законов, постановлений правительства, приказов, инструкций министерств и ведомств), исполнение законов и контроль за осуществлением властей.

Взаимодействие государственной власти и государственного управления осуществляется через право, закон, нормативную юридическую систему. Во взаимодействии государственной власти и государственного управления право, закон и нормативная юридическая- система играют свою особую роль, которая до сих пор, как правило, специально не отмечается в научной литературе как и ранее. Причина такого явления заключается в господствующем представлении о тождестве права и закона, права и системы норм. В научной и учебной литературе по теории права и государства это различие в настоящее время является осознанным, то применительно к рассматриваемой здесь теме оно не получило соответствующего выражения.

Традиционное рассмотрение проблемы соотношения государственной власти, права и государственного управления основано на отождествлении права и закона. Суть его выражается в определении права как системы юридических норм, рассматриваемых в качестве государственного регулятора общественных отношений. В этом случае государственная власть создает право по своему усмотрению, использует его как одно из средств воздействия на поведение людей. Право превращается в своеобразный инструмент (наподобие ножа хирурга), который его обладатель может использовать как во благо, так и во вред. Этим невольно оправдывается и возможный произвол государственной власти, отрицается значение правового критерия оценки эффективности государственной власти и государственного управления.

Такое соотношение права, закона государственной власти и государственного управления характерно для неразвитых состояний названных явлений. В развитой системе государственной власти и государственного управления права и свободы человека определяют смысл и содержание деятельности органов государственной власти, государственного управления и местного самоуправления. Это положение включено в текст Конституции Российской Федерации, конституций многих современных государств. Оно означает, что само внутреннее устройство, организация деятельности всех органов власти и управления должны быть подчинены решению задачи закрепления и осуществления прав и свобод человека и всемерного содействия этому. В данной ситуации право выступает в качестве самостоятельной ценности, не отождествляемой с законом, представляющим собой одну из форм внешнего выражения юридических норм нормотворческой деятельности государства. Сам закон, положенный в основу деятельности государственной власти и управления, подлежит оценке с точки зрения его соответствия праву, а следовательно такой же оценке должна быть подвергнута деятельность органов государственной власти, выполняющих функции государственного управления. Долгое время государственная власть и государственное управление сводились к различным управленческим технологиям, важным для осуществления управления, но абсолютизированным компонентам управления, что актуально и сегодня. Деятельностный подход к их пониманию позволяет снять ограниченность такой позиции. Прежде всего, с этой точки зрения государственная власть и государственное управление выступают как специфические системы деятельности субъектов, различающиеся способами, процедурами и результатами деятельности.

Народ является источником, носителем, субъектом государственной власти (в законодательных актах чаще он характеризуется как источник и носитель государственной власти), но не может непосредственно осуществлять государственное управление. Как социальная общность он обладает правом учредительной власти и реализует ее в форме референдума, выборов. Результатом осуществления им государственной власти может быть, например, принятие конституции, в которой закрепляются основные принципы организации данного общества и устройство создаваемой власти. Народ сам устанавливает власть, реализуя свои естественные права. Его власть является органической.

Такие способы, процедуры и результаты деятельности необходимы, но не достаточны для государственного управления. Нужно конкретное организованное взаимодействие законодательной, исполнительной, судебной, контрольной властей, приводящее в движение закрепленное устройство власти, осуществляемое через принятие и исполнение различных управленческих решений в форме законов, указов, приказов, распоряжений во исполнение законов.

С этой точки зрения государственное управление представляет собой как бы среднее звено между государственной властью и конкретными сферами жизни общества. Через государственное управление государственная власть, вбирающая в себя социальные качества, как бы возвращается к обществу и индивиду со своей продукцией, своими услугами в виде механизмов обеспечения прав и свобод человека, исполнения им своих обязанностей. Государственное управление не только обеспечивает связь государственной власти с обществом и индивидом, но и служит важным каналом обратной связи - от общества и индивида к органам государственной власти.

Таким образом, во взаимосвязях государственной власти и государственного управления, собственно право и его осуществление являются исходной основой и конечной целью организации и функционирования государственной власти и государственного управления.

Закон является основным, главным способом внешней публичной фиксации, нормативного закрепления права, создающим возможность четкого определения его конкретного содержания, а следовательно и дальнейшей защиты. Одновременно он выступает результатом нормотворческой деятельности государственной власти, нормативной основой государственного управления.

Наряду с законом существуют и другие внешние формы закрепления юридических норм, подчиненные закону, обладающему верховенством в системе нормативно-правовых актов государства, а также другие правовые средства, объединяемые понятием «нормативная юридическая система». С точки зрения ее связи с правом она представляет собой систему способов и средств закрепления и обеспечения права, отражающих многообразие, богатство человеческих отношений, содействующих внедрению в эти отношения рациональности и нравственного содержания и вместе с тем направленных на обеспечение единства интересов индивидов и общества, всех социальных субъектов. Сущность нормативной юридической системы, выражающая ее социальное назначение, состоит в закреплении государством прав и обязанностей социальных субъектов, процессов их осуществления и исполнения - основе стабильного развития общества, утверждения в нем юридического порядка. Это определение отражает тот аспект существования нормативной юридической системы, когда она складывается как адекватная сущности права, и именно в этом аспекте она рассматривается в настоящей работе.

Однако не менее важным представляется анализ этой системы, когда она под деформированным воздействием слабого, неэффективного государства перестает выражать право полностью или частично, складываясь как подчиненный государству или воле отдельных лиц или органов неправовой, но нормативный институт общества. В этих случаях нормативная юридическая система может полностью или частично выступать как система способов закрепления и обеспечения произвола отдельных лиц, присвоивших себе функции государства, отождествивших себя с ним. С учетом отмеченных особенностей нормативной юридической системы можно дать более развернутое ее определение: это - система юридических установлений и норм, их многообразных комплексов и институтов, посредством которых государством закрепляются права, свободы и обязанности человека, воля правящих сил в данном обществе, регулируются общественные отношения и обеспечивается конкретная социальная направленность их развития.

Нормативная юридическая система используется государственной властью как инструмент для относительно четкой организации управленческих воздействий на общественные отношения и может играть как позитивную, так и негативную роль в жизни общества. Поэтому крайне важно, чтобы в ней закреплялось и обеспечивалось право. В этом случае и государственное управление обретает правовой характер.

Эффективность взаимосвязи государственной власти и государственного управления во многом зависит от соответствия закона праву, от воплощенности права во всей нормативной юридической системе данного государства.

Литература

Банило И.Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. -М, 1994.

Государственное управление: проблемы теории, истории, практики, предвидения: Материалы научно-практической конференции. - Ростов-на-Дону, 1993. Дюрягин И.Я. Право и управление. - М., 1981.

Курашвипи Б.П. Очерк теории государственного управления. - М, 1987. Лунев А.Е. Теоретические проблемы государственного управления. - М, 1974. Политика и право в современной России. - М., 1996.

Радченко А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. - Ростов-на-Дону, 1997.