Принципы организации участия общественности

Приведем еще несколько взаимосвязанных принципов организации участия общественности. Разумеется, успех соответствующих мероприятий зависит от множества факторов — в частности, от готовности участников процесса к компромиссам, их способности выделить свои основные и второстепенные цели, ряда объективных условий в месте осуществления проекта, от которых зависит большее или меньшее пространство для компромисса. Поэтому следование принципам, описанным в этой главе, само по себе не гарантирует такого успеха. Однако оно помогает полностью реализовать существующий “потенциал согласия”. С другой стороны, невнимание к этим принципам со стороны организаторов процесса может привести к возникновению или обострению конфликта даже там, где для этого нет достаточных предпосылок.

В одном из регионов РФ планировалась разработка золоторудного месторождения. Для реализации проекта предполагалось получить кредиты крупного международного банка, имеющего собственные процедуры ЭО. Следуя этим процедурам и требованиям общественности региона, заказчик организовал серию общественных слушаний и сельских сходов. Однако это привело лишь к обострению конфликта. Общественные организации обратились в органы государственной экологической экспертизы с жалобой на некорректное проведение общественных обсуждений и манипуляции общественным мнением. В жалобе отмечалось, что общественности не была заранее предоставлена документация, необходимая для подготовки к слушаниям; в устных сообщениях на сельских сходах использовалась терминология, не соответствовавшая уровню и характеру аудитории; по итогам слушаний не было внесено никаких изменений в проектные решения.

1. Только информированное участие может быть конструктивным. Предварительное информирование общественности о деталях намечаемой деятельности является необходимым условием любых консультаций и особенно крупных обсуждений с общественностью. Если общественность вовсе не получает необходимой информации или получает ее только в ходе общественных слушаний, результатом нередко становится агрессивное неприятие намечаемой деятельности в целом. В то же время, общественность, которой заранее предоставлена необходимая информация, может сформулировать серьезные и реалистичные предложения по корректировке проектных решений.

2. Важным условием успешного участия общественности является обсуждение различных альтернатив. Мероприятия, проводимые на безальтернативной основе, существенно менее эффективны. Даже если целью мероприятия является не совместная выработка решений, а получение комментариев к проекту, вынесение на обсуждение нескольких вариантов значительно улучшает восприятие намечаемой деятельности аудиторией. С другой стороны, если на обсуждение вынесен единственный вариант, это может быть воспринято как признак того, что все решения по проекту уже приняты. С большой вероятностью общественные обсуждения такого рода будут восприняты как своеобразная терапия, что может привести к конфликту. В этом случае любые предложения, даже разумные и обоснованные, могут негативно восприниматься общественностью.

3. Необходимость “обратной связи ” — реакция стороны, принимающей решения, на результаты процесса общественного участия. Мнения, высказанные в ходе общественных обсуждений, должны фиксироваться, каждое замечание должно быть проанализировано и на него должен быть дан разумный ответ. Если замечание признано значимым или обоснованным, на его основе могут быть скорректированы проектные решения. Анализ замечаний, высказанных в ходе общественных обсуждений, является одним из основных документов, по которым можно оценивать результаты программ общественного участия и их эффективность.

Инициатор крупного проекта в одном из регионов России дважды проводил общественные слушания с интервалом в год. С точки зрения инициатора, отраженной в ряде публикаций, эти мероприятия были успешными и эффективными. Тем не менее, общественность региона не только не изменила негативного отношения к проекту в целом, но и выступила с заявлениями о некорректной организации общественных обсуждений. В качестве наиболее важных просчетов организаторов процесса общественность отметила отсутствие доступа к документированной информации при проведении повторных слушаний, отсутствие какой-либо изменений в проектных решениях по результатам первых слушаний.

Следует отметить, что данный принцип не подразумевает безусловной необходимости удовлетворять любые требования или пожелания, высказанные представителями общественности. Это не является необходимым условием эффективности процесса общественного участия, тем более, что и требования общественности не обязательно являются разумными или реалистичными.

Во время общественных слушаний, посвященных инвестиционному проекту крупной западной компании, отдельные участники слушаний потребовали выплатить населению компенсации за загрязнение окружающей среды, существовавшее до реализации проекта и не связанное ни с деятельностью компании, ни с площадкой, на которой предполагалась реализация проекта.

В данном случае достаточным оказался аргументированный ответ на необоснованные требования, логичность которого была признана аудиторией.

4. Перечисленные принципы и примеры еще раз иллюстрируют важность участия общественности на ранних стадиях подготовки проекта. Так, если основные проектные решения уже приняты, то внесение изменений в проект крайне затруднительно, а рассмотрение альтернатив практически теряет смысл (по крайней мере, в рамках предложенного проекта). Поэтому позднее вовлечение общественности может привести либо к серьезным финансовым потерям, связанным с корректировкой проектных решений, либо к появлению конфликтных ситуаций, возникающих в ходе общественных обсуждений (в том числе и стихийно проводимых).

5. Наконец, следует отметить важность документирования мероприятий по участию общественности, их результатов. Так, например, важным условием результативности общественных слушаний является составление итогового документа, отражающего как моменты согласия участвующих сторон, так и разногласия. Если последние не нашли отражения в итоговых документах, деятельность организатора слушаний может рассматриваться участниками как манипуляция. С другой стороны, взаимное признание разногласий позволяет определить предмет для дальнейшего диалога, и нередко ввести существующий конфликт в определенные рамки.

5.7. Участие общественности в принятии экологически значимых решений: международные нормы

В этом разделе мы рассмотрим две конвенции, подготовленные Европейской экономической комиссией ООН. Эти документы важны не только как нормативные акты, но и как отражение принципов участия общественности и ее прав, признанных на международном уровне.

5.7.1. “Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте”

Эта Конвенция (ЕЭК, 1991), открытая для подписания в 1991 г., была первым международным соглашением, которое зафиксировало права общественности на получение информации о намечаемой деятельности и участие в принятии связанных с ней решений.

Страны-участницы конвенции обязались установить процедуру оценки воздействия на окружающую среду, предоставляющую возможности для участия общественности (здесь мы употребляем термин “оценка воздействия”, следуя официальному переводу документа на русский язык). Конвенция устанавливает:

· возможность для общественности принять участие в процедурах оценки воздействия на окружающую среду;

· необходимость предоставления общественности информации (документации) о намечаемой деятельности;

· возможность для общественности предоставлять замечания, относящиеся к намечаемой деятельности.

Положения документа относятся к определенным видам деятельности, перечисленным в приложении к Конвенции, которые могут оказывать значительное трансграничное воздействие. Перечисленные права относятся как к общественности “страны происхождения” воздействия, так и той страны, которая подвергается воздействию.

5.7.2. “Конвенция о доступе к информации, участию общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды”

Конвенция (ЕЭК, 1998), открытая для подписания в 1998 г. в Орхусе (Дания), призвана зафиксировать систему принципов и положений, относящихся к правам граждан в областях, перечисленных в названии документа. Конвенция отражает консенсус, достигнутый в этой области несколькими десятками европейских стран⁴⁰. Предметом соглашения являются три взаимосвязанных права общественности: на доступ к экологической информации, на участие в принятии экологически значимых решений и на доступ к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды. Здесь мы подробнее остановимся на нормах Конвенции, касающихся участия общественности в принятии решений по намечаемой деятельности, затронув прочие положения лишь в той мере, в какой они связаны с этой проблемой.