Основные документы, регламентирующие сотрудничество ЕС и РФ

На сегодняшний день можно выделить три блока основополагающих документов, регулирующих взаимоотношения между Россией и ЕС в рамках стратегического партнерства.

Первый блок составляет Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС как основополагающий, центральный документ этих взаимоотношений. Второй блок состоит из секторных соглашений, принятых на основе СПС и развивающих ее положений в различных сферах взаимодействия России и Европейского союза. Третий блок включает “дорожные карты” по четырем общим пространствам, документы программного характера, не имеющие обязательной юридической силы, но определяющие практические мероприятия и действия в рамках текущих отношений между Сторонами.

Первый блок. Основу для отношений между Россией и Европейским союзом закладывает Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, Европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны, заключенное 24 июня 1994 г. на о. Корфу (Греция).

Соглашение о партнерстве и сотрудничестве (СПС) вступило в силу с 1 декабря 1997 г. после прохождения им ратификации в Европейском парламенте и во всех национальных парламентах государств-членов Союза и Сообществ. Федеральное Собрание Российской Федерации ратифицировало договор в ноябре 1996 г.

СПС содержит преамбулу, 112 статей, десять приложений, два протокола, несколько совместных и односторонних заявлений и переписку.

СПС с Россией стало своего рода “прототипом” всех остальных Соглашений о партнерстве и сотрудничестве. Соглашения ЕС с остальными странами СНГ писались, используя опыт заключения СПС с Россией. Такого рода Соглашения о партнерстве и сотрудничестве были заключены Европейским союзом со всеми странами СНГ¹, их тексты практически полностью совпадают. Поэтому Соглашение о партнерстве и сотрудничестве можно назвать “типовым соглашением”.

При особом акценте на экономическом сотрудничестве, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве между Россией и ЕС 1994 г. заложило прочный фундамент для развития диалога сторон по политическим, социальным и культурным вопросам. Соответственно, данное Соглашение является комплексным на фоне доминирующего экономического содержания.

Действительно, СПС носит базовый характер, содержит общие положения о сотрудничестве между Европейским союзом и Россией. СПС является рамочным соглашением, т.к. многие его положения нуждаются в дальнейшем развитии и конкретизации в рамках специальных двусторонних соглашений по отдельным вопросам. Некоторые статьи СПС закрепляют не просто возможность, а даже необходимость заключения таких соглашений (например, ст. 21–22).

Существенной особенностью СПС является его относительная перспективность. Оно изначально было приспособлено к функционированию в условиях, когда в России сложится рыночная экономика, а сама Россия вступит в ВТО. Еще одним важным фактором, указывающим на перспективность СПС, является его окончательная нацеленность на создание зоны свободной торговли между Союзом и Россией (ст. 1 СПС).

СПС было заключено сроком на 10 лет с возможной последующей ежегодной автоматической пролонгацией Соглашения, если ни одна из сторон не будет заявлять о его денонсации. Соответственно основной (жесткий) срок действия СПС истекает в 2007 г.

СПС между Россией и ЕС составляет в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ часть внутригосударственного права РФ. Существует около десятка примеров применения СПС российскими судами.

СПС относится к категории международных договоров Союза, заключенных совместно Сообществами и государствами-членами. Ряд норм СПС имеет прямое действие на всей территории ЕС в соответствии с Решением Суда ЕС от 12 апреля 2005 г. по делу C-265/03 “Симутенков”.

Будущее Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, как и будущее взаимосвязей России и Европейского союза, во многом зависит от того, какие приоритеты в отношениях друг к другу закладываются ими сегодня.

На заседании Европейского совета 3–4 июня 1999 г., проходившем в г. Кельн (Германия), была утверждена Общая стратегия Европейского союза по отношению к России. Общая стратегия является одной из форм решений Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности. Согласно ст. 13 Договора о Европейском союзе 1992 г. общие стратегии принимаются Европейским советом в областях, где государства-члены имеют важные общие интересы. Общая стратегия – это определенная программа действий Союза и государств-членов в приоритетных для них сферах международных отношений. Первой общей стратегией, утвержденной Европейским союзом, стала Общая стратегия 1999/414/CFSP в отношении России 1999 г.² Этот факт подчеркивает то значение, которое придается в Европейском союзе развитию отношений с Российской Федерацией.

Общая стратегия по отношению к России принята сроком на четыре года (часть IV) и посвящена всему комплексу отношений с нашей страной. В разделе части I документа, посвященном представлениям Союза о партнерстве с Россией, указывается, что Европейский союз имеет ясные стратегические приоритеты:

– стабильная, открытая, плюралистическая демократия в России, управляемая на принципах правового государства с опорой на рыночную экономику, на благо как народов России, так и Европейского союза;

– обеспечение стабильности в Европе, укрепление безопасности в мире и принятие вызовов, стоящих перед нашим континентом, путем интенсификации сотрудничества с Россией.

Там же отмечается, что основой отношений между Союзом и Россией остается Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, ставящее своей целью содействие интеграции России в более широкую сферу сотрудничества в Европе. Общая стратегия определяет основные цели в отношениях с Россией. Такими целями являются:

– укрепление демократии, принципа правового государства и государственных учреждений в России;

– интеграция России в общеевропейское экономическое и социальное пространство;

– сотрудничество в интересах укрепления стабильности и безопасности в Европе и за ее пределами;

– сотрудничество по общим проблемам европейского континента.

Позиция России в отношении Европейского союза, в свою очередь, сегодня находит отражение в Стратегии развития отношений Российской Федерации с Европейским союзом на среднесрочную перспективу (2000–2010 гг.), представленной российской стороной на встрече Россия–Европейский союз в Хельсинки 22 октября 1999 г. Данная стратегия “является логическим развитием общей внешнеполитической концепции России на европейс-
ком направлении, исходит <…> из общности истори-
ческих судеб народов и ответственности государств Европы за будущее континента, взаимодополняемости их экономик”.

Основными целями Стратегии являются:

– обеспечение национальных интересов и повышение роли и авторитета России в Европе и мире путем создания надежной общеевропейской системы коллективной безопасности;

– привлечение хозяйственного потенциала и управленческого опыта Европейского союза для содействия развитию социально ориентированной рыночной экономики России, базирующейся на принципах справедливой конкуренции;

– дальнейшее строительство демократического правового государства в России.

В Стратегии указывается, что Россия отдает приоритет построению отношений с Европейским союзом на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве и не ставит целью на ближайшие 10 лет вступление в Европейский союз или создание ассоциации с ним (т.е. получение статуса ассоциированного члена). Напротив, в том, что касается процессов экономической интеграции, российская сторона выражает всяческую поддержку этому и не исключает идеи создания зоны свободной торговли между нашей страной и Европейским союзом в первые десятилетия XXI века.

Стратегия России в отношении Европейского союза определяет приоритетные направления интенсификации сотрудничества.

Второй блок. Как уже было указано выше, СПС носит рамочный характер. В настоящее время на основе СПС было заключено несколько двусторонних соглашений. Это позволяет говорить о том, что сегодня на основе Соглашения о партнерстве и сотрудничестве объективно формируется целая система двусторонних соглашений между Россией и Европейским союзом.

Такими соглашениями являются: Соглашение между РФ и ЕС о торговле текстильными товарами 1998 г., Соглашение между РФ и ЕС о сотрудничестве в области науки и технологий 2000 г., Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерных реакций 2001 г., Соглашение между РФ и Евратомом о сотрудничестве в области ядерной безопасности 2001 г., Соглашение между РФ и ЕОУС о торговле некоторыми изделиями из стали 2002 г., Соглашение об участии РФ в деятельности Европола 2003 г.
и Соглашение об участии РФ в деятельности Европейской полицейской миссии 2004 г.

Процесс заключения двусторонних соглашений между Россией и Европейским союзом на основе СПС несомненно будет продолжаться. Сегодня в стадии подготовки находятся соглашения в области фармацевтики, ветеринарии, рыболовства. На ближайшую перспективу уместным и актуальным было бы заключение соглашений о сотрудничестве в области охраны окружающей среды, о совместной деятельности в правоохранительной сфере в рамках Евроюст, по торговле ядерными материалами и др.

Третий блок. Четыре “дорожные карты” по четырем общим пространствам, принятые в Москве в ходе встречи на высшем уровне между представителями ЕС и РФ 10 мая 2005 г. воплощают в себе концепцию четырех общих пространств и развивают в соответствующих сферах положения Соглашения о партнерстве и сотрудничестве применительно к сегодняшнему дню.

Это – “Дорожная карта” по общему экономическому пространству, “Дорожная карта” по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, “Дорожная карта” по общему внешнему пространству, “Дорожная карта” по общему пространству науки и образования, включая культурные аспекты.

“Дорожные карты” содержат в своих положениях комплекс практических мероприятий на ближайшую перспективу взаимоотношений Сторон, однако не закрепляют сроков реализации этих мероприятий и четких механизмов контроля и ответственности.

“Дорожная карта” не является юридически обязательным источником, это политический акт, акт мягкого права, т.н. soft law. Кроме того, ни учредительные договоры Союза, ни вторичное законодательство ЕС нигде не предусматривают, что Сообщества и Союз строят свои отношения с третьими странами, основываясь на подобных документах, поэтому по отношению к европейскому праву – это акт sui generis. Соответственно, прочной юридической основы для развития отношений Сторон в рамках четырех пространств “дорожные карты” создать не могут, что служит предметом их справедливой критики.

В этом отношении “дорожные карты” повторяют схему оформления отношений между РФ и ЕС, сложившуюся в последние десять лет. Все вопросы в двусторонних отношениях за эти годы всегда решались на основе инструментов политического взаимодействия и достижения компромиссов, что приводило к росту политических деклараций, а не юридических соглашений. По нашему мнению, как раз такое положение вещей и стало одной из причин современного “топтания на месте”, “системного кризиса”, отношений “высокой напряженности” в рамках стратегического партнерства.

При всей положительной оценке “дорожных карт”, к сожалению, мы вынуждены констатировать, что только на основе “дорожных карт” решить надвигающуюся “проблему 2007” невозможно. В то же время “дорожные карты” могут стать реальной базой дальнейшего стратегического развития отношений при придании им практического характера, их систематизации и создании механизма их реализации.