Правоохранительных органов исполнительной власти

Органы государственной власти, осуществляющие установ­ленные для них функции в сфере судопроизводства и правоох­ранительной деятельности, руководствуются не только отечест­венным законодательством, но и международными договорами РФ, признанными Россией международно-правовыми норма­ми, что обусловлено прежде всего квалификацией их в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ как составной части российской право­вой системы, а также предписанием ч. 3 ст. 5 Федерального за­кона «О международных договорах Российской Федерации» об их непосредственном действии в Российской Федерации.

Суды, прокуратура, правоохранительные органы исполни­тельной власти уполномочены применять Международный пакт о гражданских и политических правах, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, раз­личные универсальные и региональные конвенции по вопросам обеспечения и защиты прав и основных свобод, т. е. договоры в сфере международного гуманитарного права, многосторонние и двусторонние конвенции (договоры) о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам. В соответствующих ситуациях подлежат соблюдению Венская конвенция о дипломатических сношениях, Венская конвенция о консульских сношениях и сходные с ними по предмету регулирования международно-правовые акты. В об­ласти сотрудничества уголовно-правового характера должны исполняться указанными органами конвенции о борьбе с меж­дународными преступлениями и преступлениями международ­ного характера. В рамках гражданско-правовых отношений, включая отрасль международного экономического права, pea-

234 Глава 11. Международное право в деятельности судов, прокуратуры

лизуются судами и другими компетентными органами, наряду с договорами о правовой помощи, конвенции (соглашения) по вопросам международной купли-продажи товаров, поставок то­варов, международных перевозок пассажиров, грузов и багажа, банковских контактов, налогообложения, таможенного дела, интеллектуальной собственности и т. д.

Получают распространение и такие международно-правовые акты, которые затрагивают относительно узкие, специальные вопросы правоохранительной деятельности. Примерами такого рода могут служить Конвенция о дорожном движении 1949 г. и Конвенция о дорожных знаках и сигналах 1968 г.

Можно с удовлетворением констатировать, что в большин­стве случаев в самих нормативных правовых актах международ­ные договоры РФ включаются в правовую основу деятельности соответствующих органов, в правовую основу судебного разби­рательства и решения судебных дел (ст. 1 и 13 ГПК РФ, ст. 3 и 11 АПК РФ, ст. 3 Федерального закона «О прокуратуре Россий­ской Федерации», ст. 4 Федерального закона «Об органах феде­ральной службы безопасности», п. 3 Положения о Министерст­ве внутренних дел Российской Федерации, п. 3 Положения о Министерстве юстиции Российской Федерации).

Особое значение имеет Федеральный конституционный за­кон «О судебной системе Российской Федерации», согласно которому (ст. 3) единство судебной системы обеспечивается пу­тем применения всеми судами не только Конституции РФ, фе­деральных законов и законов субъектов РФ, но и общепри­знанных принципов и норм международного права и междуна­родных договоров РФ. Именно судам, а также прокуратуре адресована норма п. 2 ст. 7 ГК РФ о непосредственном приме­нении к гражданско-правовым отношениям международных договоров РФ. Столь определенного предписания нет, к сожа­лению, в СК РФ, УК РФ, Транспортном уставе железных до­рог РФ.

Существенным фактором в рассматриваемой проблеме слу­жит согласование норм о правовой, в том числе судебной, за­щите в Конституции РФ и в международных актах. Так, в Кон­ституции каждому гарантируются государственная защита прав и свобод (ч. 1 ст. 45) и судебная защита (ч. 1 ст. 46). В Между­народном пакте о гражданских и политических правах закреп­лена обязанность участвующих в Пакте государств обеспечить находящимся на их территории и под их юрисдикцией лицам

§ 1. Международные договоры Российской Федерации

право на правовую защиту, обеспечиваемое компетентными ор­ганами, и развивать возможности судебной защиты (ст. 2). В рамках Совета Европы действует Конвенция о защите прав человека и основных свобод, согласно ст. 13 которой каждый, чьи права и свободы, признанные в Конвенции, нарушены, имеет право на эффективное средство правовой защиты в госу­дарственном органе.

В российском законодательстве международные договоры рассматриваются и как регулятор прямых связей, взаимоотно­шений правоохранительных органов с родственными органами зарубежных государств. Кроме того, в международные догово­ры нередко включаются согласованные между их участниками предписания относительно государственных органов, ответст­венных за реализацию договорных положений. Соглашение ме­жду Правительством Российской Федерации и Правительством Финляндской Республики о сотрудничестве в борьбе с преступ­ностью от 5 марта 1993 г. ориентировано на сотрудничество компетентных органов с целью предупреждения, выявления, пресечения и раскрытия преступлений. В качестве компетент­ных органов в самом Соглашении (п. 2 ст. 1) названы: для Рос­сийской Стороны — Министерство безопасности (ныне Феде­ральная служба безопасности), Министерство внутренних дел РФ¹, Генеральная прокуратура и Государственный таможенный комитет РФ²; для Финляндской Стороны — Полицейская служба, Ведомство пограничной охраны и Таможенное ведом­ство.

Кроме того, на основе заключенных договоров на уровне высших органов государственной власти могут назначаться ис­полнители договорных правил. Характерен в этом плане Указ Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1988 г. «О мерах по выполнению международных договоров СССР о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным де­лам», в котором было четко определено, какие вопросы оказа­ния правовой помощи находятся в ведении Министерства юс­тиции СССР, Верховного Суда СССР, Прокуратуры СССР, Министерства иностранных дел СССР.

В конкретных ситуациях возможны различные методы ре­шения вопроса о компетентных органах, что можно показать на

¹ Далее — МВД России.

² Далее — ГТК России.

236 Глава 11. Международное право в деятельности судов, прокуратуры

примерах двух договоров Российской Федерации с Китайской Народной Республикой. В договоре о правовой помощи по гра­жданским и уголовным делам от 19 июня 1992 г. непосредст­венно названы те центральные учреждения, через которые осу­ществляются сношения при обращении с просьбами и оказа­нии правовой помощи: со стороны Российской Федерации — Минюст России и Генеральная прокуратура РФ; со стороны КНР — Министерство юстиции КНР и Верховная народная прокуратура КНР (ст. 2). В Договоре о выдаче от 26 июня

1995 г. порядок сношений определен иначе: для целей настоя­щего Договора Договаривающиеся Стороны сносятся друг с другом через назначенные ими компетентные органы. До их назначения связь осуществляется по дипломатическим каналам (ст. 6)! Поскольку здесь назначение органов отнесено к веде­нию самих государств, Федеральное Собрание РФ при ратифи­кации Договора о выдаче (Федеральный закон от 13 июня

1996 г.) установило, что компетентными органами со стороны Российской Федерации в соответствии со ст. 6 Договора явля­ются Генеральная прокуратура РФ и Минюст России.

В обобщенном виде можно представить себе следующие ви­ды международного правоприменения в деятельности судов, прокуратуры, других правоохранительных органов.

1. Общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ определяют общее состоя­ние правоохранительной деятельности, ее подчинение приня­тым нашим государством по согласованию с другими государ­ствами либо в пределах международного сообщества в целом правилам и обязательствам. Действия указанных и всех иных органов государственной власти подчинены принципу добросо­вестного выполнения международных обязательств.

2. Суды и другие органы обладают в пределах своей компе­тенции полномочиями по непосредственному применению ме­ждународных договоров РФ, признанных Россией международ­но-правовых норм. В этом контексте они при рассмотрении дел (вопросов), содержание которых затрагивается не только внутригосударственным, но и международно-правовым регули­рованием, используют применимые международные нормы как юридическое основание принимаемых решений. Имеются в ви­ду варианты самостоятельного, совместного и (или) приоритет­ного применения правил международных договоров.

§ 1. Международные договоры Российской Федерации

3. Суды и другие органы в соответствии с международными договорами РФ вступают в деловые контакты с родственными органами других государств, прежде всего в сфере правовой по­мощи и правового сотрудничества. Общим правилом является поддержание таких отношений между центральными органами взаимодействующих государств (применительно к России име­ются в виду федеральные органы).

4. Правоприменительные акты, принимаемые компетентны­ми органами (в их числе приговоры судов и судебные реше­ния), а также — в пределах их ведения — ведомственные нор­мативные акты (инструкции, приказы), постановления феде­ральных судебных инстанций могут, а в надлежащих случаях должны включать в себя ссылки на международные договоры (нормы), аргументы международно-правового характера. Тако­го рода ссылки в одних случаях имеют решающее значение, в других оказывают помощь при обосновании.

5. Поскольку высшие судебные органы, Генеральная проку­ратура, другие правоохранительные органы федерального уров­ня могут выступать в качестве конечной инстанции в системе внутригосударственных средств правовой защиты, вполне ре­альны сегодня (и особенно в перспективе) их действия, осно­ванные на международных договорах относительно междуна­родных контрольных механизмов по защите прав и свобод, и соответственно их взаимоотношения с межгосударственными органами, рассматривающими индивидуальные обращения. Наиболее эффективный вариант — взаимоотношения с Евро­пейским Судом по правам человека в рамках Совета Европы.

6. Самостоятельной функцией компетентных органов явля­ется заключение международных договоров межведомственного характера. Строго говоря, Федеральный закон «О международ­ных договорах Российской Федерации» именует договорами межведомственного характера лишь те, которые заключаются от имени федеральных органов исполнительной власти (ч. 2 ст. 3). Прибегая к расширительному толкованию, можно отне­сти к этой категории соглашения, заключаемые Генеральной прокуратурой РФ с прокуратурами зарубежных государств, а также соглашения о сотрудничестве между верховными (выс­шими) судами различных государств. Согласно указанному За­кону Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Ге­неральная прокуратура РФ могут представлять на рассмотрение

238 Глава 11. Международное право в деятельности судов, прокуратуры

Президента РФ или Правительства РФ рекомендации о заклю­чении международных договоров РФ.

Компетенция органов, определяемая на основе федеральных законов и международных договоров РФ, порядок их деятель­ности обусловлены, естественно, их правовым статусом, их ос­новным назначением и функциями.

Соответственно ниже, в отдельных параграфах, характеризу­ется роль международно-правовых норм в деятельности су­дов — Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и су­дов общей юрисдикции, Высшего Арбитражного Суда РФ и других арбитражных судов, в деятельности Генеральной проку­ратуры РФ и региональных прокуратур, в деятельности Мин­юста России, МВД России, ГТК России. За рамками темы ос­таются такие правоохранительные органы, как Федеральная служба безопасности, некоторые другие, обобщение работы ко­торых предстоит в дальнейшем. Для нас очевидно, что и рас­сматриваемые органы нуждаются в более солидной характери­стике, поскольку то, что сказано в этой главе, лишь в малой степени отражает их реальную правоприменительную практику, связанную с действием международных договоров РФ, между­народно-правовых норм.