В правоприменительном процессе

В теории международного права осуществлены исследова­ния проблем внутригосударственной реализации норм между­народного права, в том числе состояния и тенденций развития национально-правового механизма такой реализации (см. гл. 8 настоящего учебника).

Можно классифицировать формы реализации по трем вари­антам непосредственного применения:

1) самостоятельное применение норм международных догово­ров — без прямого участия норм национального законодатель­ства, но не вне сферы их воздействия;

2) совместное применение норм международных договоров и «родственных» норм национального законодательства, что свя­зано с функционированием обозначенных выше правоприме­нительных комплексов;

3) приоритетное применение норм международных договоров вместо норм национального законодательства при их взаимном несоответствии, т. е. в коллизионных ситуациях¹.

Приходится констатировать, что более приемлемой в на­ших законодательных актах долгое время была третья форма. Такая традиция в той или иной мере ограничивает возможно­сти участия международно-правовых норм во внутригосударст­венном правоприменении. Во многих законах СССР, прежде всего в Основах гражданского законодательства, Основах гра­жданского судопроизводства, Основах законодательства о бра­ке и семье, впервые более трех десятилетий назад и в после­дующие годы появились статьи (заключительная в каждом ак­те) под названием «Международные договоры», реже — «Применение международных договоров». Аналогичные статьи завершали соответствующие республиканские кодексы — гра­жданский, гражданский процессуальный, о браке и семье, жи­лищный и т. д. Но в этих статьях речь шла только об одном аспекте применения — в случаях противоречия нормы закона норме договора.

Новейшие кодексы и другие федеральные законы формули­руют лишь положения о приоритетном применении правил ме-

¹ Коллизия (лат. collisio) — столкновение.

Глава 7. Международное и внутригосударственное право

ждународного договора РФ. Таковы ст. 6 Семейного кодекса РФ¹, ст. 4 Земельного кодекса РФ², ст. 1.1 Кодекса РФ об адми­нистративных правонарушениях³.

В современных законах РФ использование прежних наиме­нований статей сочетается с их одноплановым содержанием, не учитывающим нормальные ситуации совместного применения. Один из таких примеров — Федеральный закон «О защите на­селения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», вступивший в силу 24 декабря 1994 г. Здесь лишь одна статья (ст. 29), именуемая «Международные договоры», предусматривает применение таких договоров, но только в коллизионных случаях. В качестве нормального регу­лятора названы исключительно внутригосударственные законы и иные нормативные правовые акты. Между тем известны до­говоры как многосторонние (Конвенция о помощи в случае ядерной аварии или радиационной аварийной ситуации 1986 г.), так и двусторонние соглашения (например, Соглаше­ние между Правительством Российской Федерации и Прави­тельством Республики Казахстан о сотрудничестве в области предупреждения промышленных аварий, катастроф, стихийных бедствий и ликвидации их последствий 1994 г.), рассчитанные на согласованное с национальным законодательством примене­ние.

Поэтому предпочтительны те законы, которые ориентирова­ны на комплексный подход. Такой метод присущ Закону РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., в ст. 9 которого совмещались указание о применении наряду с Законом регули­рующих эти вопросы международных договоров РФ и положе­ние о приоритетном применении последних в случае расхожде­ний. Федеральный закон «О гражданстве Российской Федера­ции» 2002 г. включает международные договоры в общей форме в статью о законодательстве.

ГК РФ констатирует разностороннее участие международ­ного права в регулировании гражданско-правовых отношений. Статья 7 «Гражданское законодательство и нормы междуна­родного права» на основе известного положения Конституции РФ (ч. 4 ст. 15) предусматривает непосредственное примене-

¹ Далее - СК РФ.

² Далее - ЗК РФ.

³ Далее — КоАП РФ.

§ 4. Взаимодействие международных договоров и законодательства 155

ние международных договоров РФ к соответствующим отно­шениям (ч. 2), воспроизводя и общепринятую коллизионную норму.

Отмеченный пробел многих законов не стал помехой в про­цессе непосредственного применения международно-правовых норм и совместного применения внутригосударственных и ме­ждународно-правовых норм. Важным ориентиром и побуди­тельным фактором в этой деятельности являются используе­мые в различных статьях законов отсылки к международным договорам¹.

Прежде всего имеются в виду ситуации, по поводу которых в самом национальном законодательстве содержатся отсылки к международным договорам, выраженные такими формулиров­ками: «в соответствии с международными договорами» (ч. 3 ст. 57 Закона РФ «Об образовании» 1996 г., ст. 17 и 18 Основ законодательства РФ об охране здоровья граждан 1993 г.); «на основе международных договоров» (ч. 4 ст. 17 Закона РФ «О космической деятельности» 1993 г.); «в силу международных договоров» (ст. 36 Патентного закона РФ 1992 г.); «в случаях, предусмотренных международным договором» (ч. 3 ст. 12 УК РФ); «в порядке, определяемом международными договорами» (ст. 21 Закона РФ «О Государственной границе Российской Федерации» 1993 г.).

В некоторых случаях отсылки к международным договорам имеют определяющее значение в том смысле, что с ними закон связывает применимость сформулированной в статье нормы. Закрепленное в ч. 3 ст. 46 Конституции РФ право индивида об­ращаться в межгосударственные органы по защите прав и сво­бод обусловлено наличием соответствующих международных договоров («Каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации...»). Иной по содержанию смысл, но сходное функциональное назначение имело упоми­нание о международных договорных обязательствах в ч. 2 ст. 23 Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г., регламентировавшей выход из гражданства РФ. Согласно этой

¹ См.: Российская правовая система и международное право. Зако­нодательство Российской Федерации о применении общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации (извлечения из правовых актов) / Сост. и на-Уч. ред. Г. В. Игнатенко. Екатеринбург, 1997.

Глава 7. Международное и внутригосударственное право

норме ходатайство о выходе из гражданства могло быть откло­нено, если гражданин проживал или намеревался поселиться в стране, не связанной с Российской Федерацией договорными обязательствами о правовой помощи, но имел либо имущест­венные обязательства перед физическими или юридическими лицами России, либо неисполненные обязанности перед госу­дарством, вытекающие из оснований, определяемых россий­ским законом.

Следующий вариант отсылок — предписание нормы закона о ее применении в комплексе с «родственной» нормой между­народного договора. Имеются в виду ситуации, когда суд, про­куратура, любой государственный орган, в компетенцию кото­рого входит выполнение обязательств, предусмотренных тем или иным договором, при рассмотрении и решении конкретно­го дела должны применить одновременно, отразив это в соот­ветствующем правоприменительном акте, как ту норму закона, которая регулирует данный вопрос с отсылкой к договору, так и ту норму договора, которая подразумевается в отсылке. На­пример, согласно ст. 106 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате документы, составленные за границей с участием должностных лиц компетентных органов других госу­дарств, принимаются нотариусом при условии их легализации органом МИДа России. Однако в случаях, предусмотренных международными договорами РФ, такие документы принима­ются нотариусом без легализации.

В этой связи отметим, что 31 мая 1992 г. вступила в силу для Российской Федерации Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов. Правила этой Конвенции, относящиеся и к другим ситуациям с пред­ставлением официальных документов, составленных за рубе­жом, применимы, естественно, лишь во взаимоотношениях с другими государствами-участниками.

В ст. 11 Закона «О Государственной границе Российской Федерации» регламентация пропуска лиц, транспортных средств, товаров и животных через Государственную границу сопровождается положением о возможности упрощенного по­рядка пропуска граждан России и сопредельного государства в соответствии с договором РФ с этим государством.

Можно отметить две связанные с этим вопросом проблемы. Как правило, закон содержит безадресную отсылку, в связи с чем правоприменителю приходится, во-первых, устанавливать

§ 4. Взаимодействие международных договоров и законодательства 157

наличие или отсутствие такого договора, а во-вторых, отыски­вать в договоре соответствующую норму. Другая проблема обу­словлена отсылочными пробелами законодательства, когда пра­воприменитель вынужден руководствоваться тем, что можно назвать предполагаемой отсылкой. В Особенной части УК РФ имеются всего две статьи, включающие отсылки к международ­ным договорам (ст. 355 и 356), а прямую связь с международно-правовым регулированием, включая потребности совместного с договорными нормами применения, имеют многие другие ста­тьи (прежде всего ст. 146, 188-189, 205, 205¹, 206, 211, 227, 228, 253, 323, а также вся гл. 34).

Иной аспект совместного применения — указание в норме международного договора на применимый в данной ситуации закон. Так, согласно договорам о правовой помощи условия за­ключения брака определяются для каждого из будущих супругов законодательством государства, гражданином которого он (она) является; кроме того, должны быть соблюдены требования за­конодательства государства, на территории которого заключает­ся брак, в отношении препятствий к заключению брака. Этими же договорами правоприменитель обязан руководствоваться при определении дееспособности физического лица (определя­ется законодательством государства, гражданином которого яв­ляется это лицо), при определении право- и дееспособности юридического лица (определяется законодательством государст­ва, по законам которого оно было учреждено).

Следует отметить распространение такого метода, как при­нятие в связи с заключением международного договора (одно­временно со вступлением его в силу, вскоре после этого, а по­рой и спустя длительный период его действия) специального закона или иного правового акта, определяющего порядок при­менения заключенного договора, регламентирующего меры по выполнению обязательств, вытекающих из этого договора для нашего государства. Так, после присоединения СССР к Кон­венции по вопросам гражданского процесса было принято по­становление Президиума Верховного Совета СССР от 16 нояб­ря 1967 г. о порядке применения в СССР этой Конвенции; в связи со вступлением в силу Конвенции о передаче лиц, осуж­денных к лишению свободы, для отбывания наказания в госу­дарстве, гражданами которого они являются, Президиум Вер­ховного Совета СССР издал 10 августа 1979 г. Указ о порядке выполнения обязательств, вытекающих для СССР из этой Кон-

Глава 7. Международное и внутригосударственное праве

венции. Интересна судьба применения Конвенции о междуна­родной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения. Первоначально, 4 августа 1976 г., Совет Министров СССР принял постановление об утвержде­нии Конвенции и о мероприятиях по ее выполнению. С учетом действия ее норм и в целях проведения необходимых государ­ственных мероприятий 13 сентября 1994 г. Правительство РФ приняло новое постановление — о мерах по обеспечению обя­зательств Российской Стороны, вытекающих из данной Кон­венции.

Известны многочисленные, случаи применения судом при рассмотрении гражданских и уголовных дел правил договоров о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, се­мейным и уголовным делам, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, об избежании двойного на­логообложения доходов и имущества, ряда конвенций МОТ. Интересен пример разъяснения Верховного Суда РФ, адресо­ванного судам, относительно их действий в соответствии со ст. 9 Международного пакта о гражданских и политических правах (постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 сен­тября 1994 г. № 6).

Правоприменительные действия могут осложняться тем об­стоятельством, что в отдельных случаях нормы законодательст­ва РФ, как и законодательства СССР, сохраняющие силу, и нормы международных договоров РФ и СССР по одному и то­му же предмету регулирования отличаются друг от друга, про­тиворечат друг другу, т. е. находятся в коллизионном состоя­нии. Так, ст. 360 УК РФ «Нападение на лиц или учреждения, которые пользуются международной защитой» не в должной мере согласована с положениями Конвенции о предотвраще­нии и наказании преступлений против лиц, пользующихся ме­ждународной защитой (имеются в виду как виды действий, ха­рактеризующих состав преступления, так и особенно перечень соответствующих лиц и мотивы противоправного деяния). Раз­решение такой коллизии обусловлено приведением нормы за­кона в соответствие с нормой договора.

Но существуют и принципиально иные ситуации: 1) когда норма закона вступает в противоречие с отдельными двусто­ронними договорами, сохраняя согласованность с положения­ми общего многостороннего договора (так, отдельные нормы советского, ныне российского, законодательства о консуль-

§ 4. Взаимодействие международных договоров и законодательства 159

ских отношениях и консульских учреждениях, будучи состы­кованными с Венской конвенцией о консульских сношениях 1963 г., не соответствуют отдельным двусторонним консуль­ским конвенциям, заключенным в различные годы Союзом ССР и Российской Федерацией, поскольку последние отража­ют тенденции к унификации статуса консульских учреждений и консульских должностных лиц и традиционного статуса ди­пломатических представительств и их сотрудников); 2) когда норма закона вступает в противоречие с международно-право­выми нормами, содержащимися только в некоторых двусто­ронних договорах при отсутствии единого международного ре­гулирования (это касается договоров о режиме Государствен­ной границы с сопредельными странами, соглашений о сотрудничестве в области социального обеспечения, договоров о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам и т. д.). В подобных ситуациях не возникает вопрос о приведении закона в соответствие с договорами, поскольку та­кие отдельные договоры затрагивают частные аспекты локаль­ного регулирования.

В отношении всех коллизионных ситуаций принято гово­рить о приоритете (примате) норм международного права. Дей­ствительно, к настоящему времени, начиная с принятия в 1962 г. Основ гражданского законодательства Союза ССР и со­юзных республик и Основ гражданского судопроизводства Союза ССР и союзных республик, а в российском законода­тельстве — с принятия в 1964 г. Гражданского кодекса РСФСР¹ и Гражданского процессуального кодекса РСФСР², использует­ся специальная норма в качестве коллизионного регулятора. Сошлемся на два примера — на первую российскую норму и на одну из современных норм. Статья 569 ГК РСФСР (в редакции 1987 г.): «Если международным договором СССР установлены иные правила, чем те, которые содержатся в советском граж­данском законодательстве, то применяются правила междуна­родного договора. Такой же порядок применяется в отношении гражданского законодательства РСФСР, если в международном договоре РСФСР установлены иные правила, чем предусмот­ренные законодательством РСФСР». Новый ГК РФ (часть пер­вая) 1994 г. содержит следующую формулировку: «Если между-

¹ Далее - ГК РСФСР.

² Далее - ГПК РСФСР.

Глава 7. Международное и внутригосударственное право

народным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены гражданским законодательством, применяются правила международного до­говора» (ч. 2 ст. 7).

Сегодня коллизионный регулятор получил двоякое вопло­щение, будучи сориентирован как на процедуру судопроизвод­ства, так и на выбор актов, применяемых при разрешении су­дами дел (споров). В определенной мере это выражено в двух нормах АПК РФ (ч. 3 ст. 3 и ч. 4 ст. 13) и в двух нормах ГПК РФ (ч. 2 ст. 1 и ч. 4 ст. 11). ГПК дает следующие формули­ровки:

«Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила гражданского судопроизводства, чем те, которые предусмотрены законом, применяются правила международного договора»;

«Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены за­коном, суд при разрешении гражданского дела применяет пра­вила международного договора».

В первом случае имеются в виду возможные несоответствия процессуальных правил, зафиксированных в законе и в догово­ре. В другом речь идет о различиях норм материального права, т. е. тех норм — внутригосударственных и международных, ко­торые регламентируют подлежащие судебной защите отноше­ния.

Метод индивидуализированного, воплощенного в отдельных законах, коллизионного решения нельзя признать оптималь­ным, если учесть при этом, что в некоторых законах подобная статья вообще отсутствует (например, как в ранее действовав­шем Уголовном кодексе РСФСР, так и в новом УК РФ).

Вполне закономерно было решено придать норме о приори­тетном применении правил международных договоров консти­туционный статус, т. е. ввести ее в Конституцию РФ в качестве общего предписания: «Если международным договором Рос­сийской Федерации установлены иные правила, чем преду­смотренные законом, то применяются правила международного договора» (ч. 4 ст. 15).

При толковании этой конституционной нормы надо иметь в виду четыре обстоятельства.

Во-первых, здесь, очевидно, предполагаются не всякие, а лишь те международные договоры, которые прошли процедуру

§ 4. Взаимодействие международных договоров и законодательства 161

ратификации в Федеральном Собрании РФ. Поскольку такая процедура предусмотрена для всех договоров, устанавливающих иные, чем в действующих законах, правила, соответственно должна презюмироваться несопоставимость с такими последст­виями закона и не прошедшего почему-либо ратификацию до­говора.

Во-вторых, должно быть применено расширительное толко­вание термина «закон», охватывающее все внутригосударствен­ные нормативные правовые акты. При ином, буквальном, по­нимании возможна презумпция нераспространения данной конституционной нормы на подзаконные акты. Такое поясне­ние касается, в частности, ГК РФ (часть первая), в котором воспроизведение ч. 4 ст. 15 Конституции сопровождается под­черкнутым разграничением актов гражданского законодатель­ства и иных актов, содержащих нормы гражданского права (ст. 3), что порождает неясность относительно судьбы норм «иных актов» при их коллизии с договорными нормами.

В-третьих, следует учитывать особый статус Конституции, хотя на международно-правовом уровне каких-либо специаль­ных норм на этот счет нет. Конституция РФ (ч. 1 ст. 15) имеет высшую юридическую силу. Соответственно в Федеральном за­коне «О международных договорах Российской Федерации» сформулировано следующее предписание (ст. 22): «Если меж­дународный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции Российской Федерации, решение о согласии на его обязательность для Российской Фе­дерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию Россий­ской Федерации или пересмотра ее положений в установлен­ном порядке»¹. При толковании указанных статей правомерен вывод о неподчинении Конституции принципу приоритетного

¹ Сходные по смыслу тексты содержатся в Конституции Республи­ки Беларусь (ст. 8), Конституции Украины (ст. 9). Особо следует выде­лить формулировку ст. 151 Конституции Азербайджанской Республи­ки: «При возникновении противоречия между нормативно-правовыми актами, входящими в систему законодательства Азербайджанской Рес­публики (исключая Конституцию Азербайджанской Республики и ак­ты, принятые путем референдума), и межгосударственными договора­ми, стороной которых является Азербайджанская Республика, приме­няются международные договоры».

Глава 7. Международное и внутригосударственное право

применения правил международного договора в коллизионных ситуациях. Такой подход четко выражен в научной литературе и в комментариях к Конституции РФ.

В-четвертых, может возникнуть проблема в связи с более благоприятным регулированием в законе по сравнению с до­говором. Ключом к верному решению может служить текст ч. 2 ст. 5 Международного пакта о гражданских и политических правах: никакое ограничение или умаление каких бы то ни бы­ло основных прав человека, признаваемых в государстве — уча­стнике Пакта, в силу закона не допускается под тем предлогом, что в Пакте не признаются такие права или что в нем они при­знаются в меньшем объеме. Несколько иная редакция этой же мысли дана в ст. 41 Конвенции о правах ребенка: ничто в Кон­венции не затрагивает любых положений, которые в большей степени способствуют осуществлению прав ребенка и содер­жатся в законе государства-участника.

Отметим, что впервые такое понимание проблемы было сформулировано на региональном уровне — в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.: «Ничто в настоящей Конвенции не может быть истолковано как ограничение или умаление любого из прав человека и ос­новных свобод, которые могут обеспечиваться законодательст­вом любой Высокой Договаривающейся Стороны или любым соглашением, в котором она участвует» (ст. 53; в первоначаль­ной редакции — ст. 60).

Литература

Бирюков П. Н. Нормы международного уголовно-процессу­ального права в правовой системе Российской Федерации. Во­ронеж, 2000.

Буткевич В. Г. Соотношение внутригосударственного и меж­дународного права. Киев, 1981.

Вервщетин В. С. Некоторые аспекты соотношения междуна­родного национального права в практике Международного Су­да ООН // Российский юридический журнал. 2002. № 3.

Иваненко В. С. Конституции государств — участников СНГ и международное право: некоторые проблемные вопросы их со­отношения // Правоведение. 2002. № 1.

Литература

Игнатенко Г. В. Взаимодействие внутригосударственного и международного права. Свердловск, 1981.

Игнатенко Г. В. Международное и советское право: пробле­мы взаимодействия правовых систем // Советское государство и право. 1985. № 1.

Игнатенко Г. В., Федоров И. В. Международно-правовые ас­пекты взаимодействия материальных и процессуальных норм в АПК и ГПК РФ // Российский юридический журнал. 2003. № 1.

Имплементация норм международного права во внутригосу­дарственное право / Отв. ред. Л. В. Павлова. Минск, 2001.

Лукашук И. И. Международное право и конституции госу­дарств // Журнал российского права. 1998. № 1.

Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997.

Марочкин С. Ю. Действие норм международного права в правовой системе Российской Федерации. Тюмень, 1998.

Марочкин С. Ю. Материальные и процессуальные вопросы применения норм международного права в судебной практи­ке // Российский юридический журнал. 2003. № 1.

Миронов Н. В. Институт исполнения международных догово­ров в советском праве // Исполнение международных догово­ров СССР. Вопросы теории и практики: Сборник. Свердловск 1986.

Миронов Н. В. Соотношение международного договора и внутригосударственного закона // Советский ежегодник между­народного права. 1963. М., 1965.

Мюллерсон Р. А. Соотношение международного и нацио­нального права. М., 1982.

Рубанов А. А. Теоретические основы международного взаи­модействия национальных правовых систем. М., 1984.

Талалаев А. Н. Соотношение международного и внутригосу­дарственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. № 4.

Тиунов О. И. Конституция Российской Федерации и между­народное право // Российский ежегодник международного пра­ва. 2002. СПб., 2002.

Усенко Е. Т. Теоретические проблемы соотношения между­народного и внутригосударственного права // Советский еже­годник международного права. 1977. М., 1979.