Глава 3. Перспективы развития института полномочного представителя Президента РФ в федеральном округе

В современных условиях, когда взаимоотношения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации стабилизировались, основной массив регионального законодательства приведен в соответствие с федеральным, изначальные роль и предназначение полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах объективно меняется. Правовые основы деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах нуждается в совершенствовании.

Так, например, А.Казаков считает, что полномочные представители создают лишние проблемы для региональных властей; система управления, существовавшая до их появления, была более эффективной, и лучше вернуться к ней, чем содержать аппараты полномочных представителей.^{^[122]}

По официальному мнению общественной организации - Совета по национальной стратегии «создание федеральных округов не повысило управляемость страной и создало больше проблем, нежели решило».^{^[123]}

По их мнению, полномочные представители выполнили свое предназначение и их, как и всю окружную систему необходимо ликвидировать. При сохранении - дальнейшее укрепление нецелесообразно, они должны быть отстранены от прямого влияния на публичный политический процесс и от рычагов воздействия на экономические конфликты, сохранив за собой одну ключевую функцию — координацию деятельности и кадровой политики правоохранительных и фискальных органов в субъектах РФ.[124]

На наш взгляд, ликвидация федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в них на данном этапе развития государства не целесообразно и даже вредно.

В Российской Федерации пока нет институциональных структур, способных действенно решать поставленные сегодня перед полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах задачи, прежде всего — в части пресечения сепаратистских тенденций и борьбы с коррупцией. Их возможности в построении современного государственного управления далеко не исчерпаны, хотя мысль о том, что введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах является временной мерой — небезосновательна.[125]

К.С. Бельский рассматривает полномочных представителей как временный институт с краткосрочной перспективой, введение которого привело к усложнению системы управления государством, появлению новых звеньев управления и увеличению числа государственных служащих.^{^[126]}

И.В. Сыскова, проводя аналогию института полномочных представителей с институтом генерал-губернаторов Российской Империи отмечает, что «рассматриваемые институты обладают чрезвычайным, временным характером, поскольку проявляются в наиболее сложные для страны периоды реформ, народных волнений, революций, что свидетельствует об эффективности и необходимости института представительства главы Российского государства в экстремальных условиях».^{^[127]}

Мы же согласны с мнением П.М. Кандалова, согласно которого «правовой статус института полномочного представителя Президента РФ в федеральных округах нуждается в дальнейшем развитии».^{^[128]}

Как верно заметили P.M. Дзидзоев и A.A. Саурин институт полномочных представителей «себя вполне оправдал и органически вписался в систему российского федерализма и структуру государственного управления.... Большинство из тех функций, которые возлагаются на президентский представителей... успешно ими осуществляются. С созданием федеральных округов центральная власть заметно приблизилась к субъектам Федерации, деятельность которых... стала более согласованной и законной».^{^[129]}

Интересна позиция А.И. Багбы, который считает, что «созданный институт полномочных представителей лишь прообраз или первый этап на пути перехода к системе прямого административного управления регионами». На это указывает и отмена прямых выборов глав субъектов РФ с их заменой назначенными губернаторами и Президентами национальных республик, хотя в истории Российской Империи назначаемые царем губернаторы успешно существовали с назначаемыми им же генерал-губернаторами (наместниками).

О.Н. Бирин высказывает мнение, согласно которому, полномочный представитель Президента РФ выступает в качестве фактического руководителя федерального округа и наделяется самостоятельными властными полномочиями, связанными с обеспечением эффективного взаимодействия субъектов РФ, а также обеспечением условий жизнедеятельности и развития округа в качестве политикоправового образования союзного типа.^{^[130]} Эта точка зрения фактически поддерживает идею изменения федеративного устройства РФ, что вряд ли целесообразно и возможно в обозримом будущем.

Г.О. Матюшкин в 2004 г. высказывал точку зрения, согласно которой, институт полномочных представителей Президента РФ должен быть преобразован в институт федеральных представителей, т.е. представителей не только собственно Президента, но и Правительства РФ, а также Федерального Собрания РФ, т.е. они должны представлять на региональном уровне государственную власть РФ в целом.^{^[131]}

Так, например, подобная практика существует во Франции, где префект представляет не только Президента, но и государство в целом. Все повседневные полномочия префекта лежат в рамках государственной вертикали. Однако избранные руководители округа в рамках их компетенции абсолютно самостоятельны. Префект может вмешиваться только в определенных законом обстоятельствах и по строго определенной правовой процедуре.^{^[132]}

Высший административный надзор существует также и в некоторых федерациях (например, в Индии).^{^[133]}

Заметим, что идея создания федеральных представителей приобретает все большую популярность в сфере юристов — правоведов, специалистов в области конституционного права и муниципального управления.

В частности, она отстаивается в целом ряде диссертационных работ (А.И. Багба, Г.О. Матюшкин и др.),^{^[134]} авторы которых полагают, что представители Президента должны фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая задачи и представительства Президента РФ и территориального государственного управления. Соответственно предлагается изменить порядок их назначения: они должны назначаться Президентом РФ, но по представлению Правительства РФ и по согласованию с палатами Федерального Собрания.[135]

Все авторы предлагают сохранить прямое подчинение федеральных представителей Президенту РФ, что, по их мнению, поможет предотвратить возможный сепаратизм на уровне федеральных округов - «то обстоятельство, что федеральный представитель будет представлять не только главу государства, с одной стороны, и его подчинение исключительно Президенту с другой, не является противоречием. Президент РФ согласно ч.4 ст.80 Конституции РФ представляет Российскую Федерацию внутри страны...олицетворяет федеральный уровень государственной власти. Следовательно, и федеральные представители, назначаемые Президентом и подчиняющиеся ему, вправе представлять на уровне субъектов РФ федеральную власть в целом».^{^[136]}

Соглашаясь с подобным сценарием в принципе, отметим спорность и даже неприемлемость предложения о придании федеральному представителю статуса главы всей системы территориальных органов федеральных органов государственной власти, при одновременном подчинении его каждому из министров и Правительству в целом. Такое решение, на наш взгляд, приведет к хаосу в системе государственного управления.

Предложение В.Ю. Каткова о придании аппаратам полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах статуса территориального органа государственной власти, что, по мнению автора, позволит в условиях рыночных отношений прогнозировать и оценивать межрегиональные экономические связи, способствовать созданию инфраструктуры товарных рынков на большой территории, обеспечению движения материально-вещественных потоков между субъектами РФ и сбалансированности внутренних производителей,^{^[137]} нам представляется неприемлемым.

Здесь мы согласны с К.В. Черкасовым, который отмечает, что создание правительств федеральных округов, придание полномочным представителям и их аппаратам статуса администраций федеральных округов с наделением исполнительно-распорядительными полномочиями не только нарушит принцип разделения властей или ведомственную вертикаль органов исполнительной власти, но и может спровоцировать сепаратизм.[138]

Добавим к этой позиции самый весомый аргумент - такое решение неприемлемо в силу своей неконституционности, как нарушающее целостность административно-территориального устройства РФ.

Согласимся также с К.В. Черкасовым, который высказывает мнение о нецелесообразности реорганизации института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в институт полномочных представителей Правительства РФ в федеральных округах. Аргументируя это тем, что:

1) полномочные представители Президента РФ выполняют задачи и функции, не свойственные иным государственным органам, и они не могут быть эффективно реализованными полномочными представителями Правительства;

2) осуществление полномочий (особенно контрольных) Президента РФ на местах в этом случае будет серьезно затруднено, в то время как произойдет значительное и, скорее всего, конфликтное перераспределение полномочий между государственными органами исполнительной власти;

3) полномочные представители Правительства РФ не смогут в должной мере координировать и тем более контролировать работу территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, деятельностью которых руководит Президент в частности - т.н. силовых структур;

4) возникнет проблема неопределенности правового статуса полномочных представителей и др.[139]

Есть и иные точки зрения на пути развития института полномочных представителей Президента в федеральных округах. Так, И.В. Сыскова считает, что по мере нахождения оптимального для России баланса централизации и децентрализации, деятельность полномочных представителей будет минимизирована и сведена к координации общефедеральных программ. По ее мнению создание рассматриваемого института было обусловлено слабостью ряда государственных органов, отсутствием в России развитых правовых институтов и политического плюрализма.[140] По мере стабилизации ситуации в стране и повышения эффективности деятельности органов государственной власти и управления большинство полномочий представителя Президента отойдут к органам, закрепленным в законодательстве.[141]

О.В. Перепелица считает, что институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах — это, прежде всего, инструмент антикризисного управления, который более чем за десятилетний период функционирования доказал свою эффективность. В период стабильного развития государства полномочные представители являются важным элементом президентского контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации, согласования интересов федеральных и региональных властей.[142]

Для совершенствования рассматриваемого института предстоит в первую очередь преодолеть неразвитость нормативной базы и подзаконный уровень регулирования деятельности полномочных представителей.

Как уже отмечалось, основной нормативный правовой акт, регулирующий правовое положение полномочных представителей — Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» - имеет существенные недостатки.

Шариков В.Н. отмечает, что уточнение модели правового статуса и компетенции полномочных представителей, совершенствование механизмов взаимодействия данного института с органами исполнительной власти субъектов РФ должно быть осуществлено в рамках проведения административной реформы. Развитие института потребует реорганизации всей системы территориального управления, что предполагает сокращение (ликвидацию) части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов РФ и передачу их функций аппаратам полномочных представителей.^{^[143]}

Практически все авторы едины во мнении о необходимости принятия Федерального закона РФ «О федеральных округах в Российской Федерации», а также Федерального закона РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»,[144] в которых предлагается:

- определить правовой статус федеральных округов в системе административно-территориального устройства и государственной власти РФ;

- урегулировать процедуру назначения и освобождения от должности полномочных представителей;

- дать полный перечень требований, предъявляемых к кандидатам на должность полномочных представителей;

- определить функции и задачи полномочных представителей; формы взаимодействия их с другими органами государственной власти РФ.[145]

К.B. Черкасов предлагает решить эти же вопросы путем принятия Федерального закона РФ «Об административно-управленческих округах в Российской Федерации». При этом, по его мнению, следует продолжить практику издания подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих отдельные сферы деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и детализирующих федеральный закон. В противном случае глава государства будет фактически лишен возможности оперативной модернизации своих структур на территориальном уровне, ограничен в правомочиях в области формирования Администрации Президента РФ, назначения и освобождения полномочных представителей Президента РФ.[146]

Что же касается Положения о полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах то в нем необходимо прописать:

1. Требования, которые должны предъявляться к кандидату на должность полномочного представителя. В частности К.В. Черкасов предлагает закрепить норму, согласно которой: «Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе может быть назначен гражданин Российской Федерации, не имеющий гражданства иностранного государства либо вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданин Российской Федерации на территории иностранного государства, и достигший возраста 30 лет».^{^[147]}

Однако, эта норма общая для всех государственных служащих РФ и в таком виде не учитывает специфики и особого статуса полномочного представителя, как личного представителя Президента РФ. В нашем понимании здесь должны быть указаны: обязательность наличия у кандидата высшего образования; отсутствие судимости и других компрометирующих фактов; соответствие состояния здоровья предъявляемым требованиям и др.[148]

На наш взгляд было бы правильным внести в порядок назначения и антикоррупционные нормы: прохождение спецпроверки; предоставление декларации; наличие поручителей. Возможно — проверку на полиграфе.

2. Основания досрочного освобождения полномочного представителя от должности. Здесь было бы целесообразно закрепить норму, согласно которой досрочное прекращение полномочий Президента РФ влечет за собой освобождение от должности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, также полномочные представители Президента РФ в федеральных округах должны слагать свои полномочия перед вновь избранным главой государства.

3. Основания ответственности и механизм отстранения от должности полномочного представителя.

4. Организационно структурные формы, в которые облекается аппарат полномочного представителя.

5. Формы работы Президента РФ и его Администрации с полномочными представителями.

6. Правовые гарантии деятельности полномочных представителей. Справедливо отмечает Ю.И. Маканова, что, представляя Президента РФ как гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, сам полномочный представитель слабо защищен от вмешательства в его деятельность, противоправных посягательств на него, членов его семьи, а также сотрудников его аппарата при исполнении ими своих должностных обязанностей.^{^[149]}

7. Дополнить перечень функций полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, в частности существенно расширить блок их экономических функций, предусмотрев в их числе вопросы надзора за управлением федеральной собственностью, распределением трансфертов и субвенций, расходованием бюджетных средств, госзакупками и т.п. Определить возможности собственного подзаконного правотворчества полномочного представителя Президента РФ.[150]

О.Н. Бирин предлагает наделить полномочных представителей правом издания правовых актов, не противоречащих законодательству и обязательных для исполнения всеми субъектами РФ федерального округа.^{^[151]}

И хотя подобное решение качественно повысило бы роль полномочных представителей, оно противоречит Конституции РФ и федеральным законам, не предусматривающим подобного вида правовых актов.

Согласимся с исследователями, которые считают, что необходимо повысить степень служебной и организационной самостоятельности полномочных представителей Президента РФ, наделив их полномочиями самостоятельно решать вопросы организации и деятельности своего аппарата, включая назначение на должность и освобождение от должности заместителей. За Администрацией Президента РФ предлагается сохранить общую координацию деятельности полномочных представителей и их аппаратов, организационно - методическую и материально-техническую поддержку. Руководство их деятельностью должен осуществлять единолично Президент РФ.^{^[152]}

Г.О. Матюшкин предлагает нормативно закрепить за полномочными представителями функцию способствования реформированию федеративных отношений и обеспечению государственной целостности РФ,[153] которую они, по его мнению, и осуществляют. На наш взгляд, с управленческой точки зрения подобное предложение несостоятельно, т.к. в данной формулировке присутствует не функция, а направление ее реализации.

Помимо изложенного, ориентация полномочных представителей на решение вопросов в сфере местного самоуправления противоречит принципам разделения властей и независимости органов местного самоуправления.[154]

Повышение эффективности работы полномочных представителей требует дополнить п. 6 Положения о полномочном представителе, наделив их функциями:

1) вносит в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, представительные органы муниципальных образований представления в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции РФ и федеральному законодательству, а равно предписания в отношении территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов исполнительной власти муниципальных образований в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения ими федерального законодательства и вступивших в законную силу решений федеральных судов;

2) вносит Президенту РФ, Правительству РФ предложения об отмене правовых актов федеральных органов исполнительной власти в случае противоречия их Конституции РФ, федеральным законам, нормативным правовым актам Президента РФ и Правительства РФ, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина;

3) вносит Президенту РФ представления о награждении государственными наградами России, Почетной грамотой Президента РФ или поощрении в виде объявления благодарности Президента РФ руководителей территориальных органов федеральных государственных органов, а также глав муниципальных образовании;[155]

4) организует прием населения, рассматривает заявления, обращения и жалобы граждан и принимает меры по их разрешению, в том числе путем использования общественных приемных Президента РФ.

Учитывая предложения P.M. Дзидзоева и A.A. Саурина в части исключения параллельного существования межрегиональных ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ[156], считаем целесообразным, поставить эти ассоциации под контроль полномочных представителей, которые сами определят организационно-правовые формы их работы.

В заключение, подводя итоги вышеизложенному, выделим два основных направления развития федеральных округов и полномочных представителей Президента РФ в них: революционный и реформаторский.^{^[157]}

Первый связан с гипотетической возможностью коренного реформирования административно-территориального устройства России путем упразднения существующих субъектов РФ и образования на базе федеральных округов новых укрупненных субъектов РФ, по типу: Дальневосточный, Восточно-Сибирский, Западно-Сибирский, Приморский, Центральный, Северо-Западный, Поволжский. Южный, Северо-Кавказский.

И хотя подобный сценарий имеет своих сторонников,^{^[158]} нам он представляется маловероятным и создающим угрозу целостности государства.

Как справедливо отмечает М. Глигич-Золотарева, В. Лысенко, Г.О. Матюшкин и многие другие авторы в этой модели явно таится угроза; если вместо 89 будет создано 20^-30 субъектов, то федеральный центр столкнется с тем, что новые субъекты станут очень мощными в экономическом, политическом и социальном отношении, что позволит им конкурировать с конституционным принципом единства и территориальной целостности РФ.^{^[159]}

Нам такой вариант развития федеральных округов представляется маловероятным. Как отмечал Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ: «федеральные округа не являются ни новыми административно- территориальными образованиями, ни прообразом новых субъектов» РФ.[160]

Вместе с тем в контексте реформы федеральных отношений в стране последовательно реализуется идея объединения ряда субъектов РФ.

По нашему мнению, интеграция субъектов Федерации - это серьезная и очень сложная задача на современном этапе развития России. Историческая, географическая, природно-ресурсная, демографически-языковая общность, политические, хозяйственные, транспортные, торгово-финансовые связи не могут не вести к интеграции территориально близких субъектов РФ.^{^[161]}

Таким образом, на основе вышеизложенного отметим, что институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах может пойти по трем пути развития: либо значительно укрепится, преобразовавшись в полноценную подсистему президентской вертикали власти, либо будет ликвидирован за ненадобностью, как выполнивший свое временное предназначение организационно-правовой механизм; либо, по мере приобретения новых функций и задач будет преобразован в качественно новый институт государственной власти в РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Подводя итоги дипломной работы, следует отметить, что институт представительства главы российского государства был актуальным всегда, что обусловлено особенностями российского государства, которые являлись причинами множества противоречий между центральными и региональными властями.

В историческом аспекте институт представительства Главы государства Российского на местах, можно подразделить на три условных периода:

4) дореволюционный (XV в. — 1917 г.) (в рамках которого происходило формирование системы: император - генерал-губернатор - губернатор);

5) советский (1917 г. - 1991 г.г.), основной чертой которого является слияние партийной и государственной власти;

3) современный период (1991г. — н.в.), включающий введение института представителей Президента РФ во всех субъектах РФ, а, с 2000 г. - института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Подведя некоторые итоги экскурса в историю становления и развития института полномочных представителей главы Российского государства, отметим следующее:

5. Русские цари не могли непосредственно управлять одним из самых больших государств того времени, поэтому институт их полномочных представителей - воевод, губернаторов, прокуроров, генерал-губернаторов - это незаменимый и эффективный элемент управления страной.

6. В дореволюционный период истории России историческую аналогию современным полномочным представителям главы государства составляли т.н. генерал-губернаторы. При рассмотрении истории генерал- губернаторов нельзя не заметить его функциональной схожести с институтом полномочных представителей Президента РФ в регионах, поскольку и в первом и во втором случае целью назначения чиновника являлось представительство интересов верховной власти на конкретной территории.

Разумеется, историческая аналогия всегда относительна, однако, изучение исторических корней любого явления всегда полезно для его понимания, оценки и аргументации выводов по его развитию и совершенствованию.

7. В советский период говорить о специальных представителях главы государства на местах сложно, поскольку в нормативных правовых актах того времени (Конституциях СССР) (юридически) подобной должности не упоминалось. Однако полномочные представители Центра назначались в регионы на протяжении всего советского периода. К ним можно отнести: комиссаров Временного правительства, уполномоченных большевистских комиссаров, сотрудников ВЧК, органы госбезопасности, местные органы Рабоче-крестьянской инспекции, коммунистическая партия и система территориальных партийных органов

В период введения и функционирования главы государства в СССР - Президента СССР (15 марта 1990 г - 25 декабря 1991 г.) должность полномочных представителей Президента СССР не вводится.

8. Институт представительства главы государства (Президента РФ) на современном этапе развития характеризуется следующими признаками: учреждается в соответствии с п. «к» статьи 83 Конституции РФ; является должностным лицом, представляющим Президента РФ на определенной территории России, либо в государственном органе, либо в специально установленных случаях; назначаются на должность и освобождаются от занимаемой должности Указами Президента РФ; деятельность регламентируется Указами Президента РФ; непосредственно подчиняется и несет ответственность перед Президентом РФ; осуществляют свою деятельность в целях содействия обеспечению реализации Президентом РФ своих конституционных полномочий.

Исходя из изложенного, отметим, что создание института представителей центральной власти на местах для России имеет объективную почву, что вызвано сложностью управления огромными территориями и особенностями менталитета российского народа и его элиты. Исторически введение данного института связывалось с некими особыми обстоятельствами (характеристиками) конкретных территорий, в частности, их удаленностью, реализацией неких масштабных проектов, нестабильностью положения. Современный институт полномочных представителей Президента РФ действует на всей территории страны, что не типично в историческом аспекте. На основе всестороннего анализа эволюции института полномочных представителей в РФ был обоснован вывод о необходимости его сохранения и дальнейшего развития как действенного инструмента быстрого и гибкого реагирования главы государства на приоритетные задачи по формированию единого правового поля в Российской Федерации.

В своей деятельности полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе руководствуется Конституцией РФ, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, распоряжениями и иными решениями Руководителя Администрации Президента РФ.

Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе является должностным лицом, представляющим Президента РФ в пределах соответствующего федерального округа и обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа. Полномочный представитель Президента РФ в федеральном округе - федеральный государственный гражданский служащий.

Между тем, правовой статус государственного служащего — сложный комплексный институт, включающий в себя совокупность прав, обязанностей, ответственность, задачи, функции и другие составные части и признаки.

Основными направлениями деятельности полномочных представителей являются: организационно-координационное, контрольное, обеспечительное (кадровое) и отчетно-аналитическое.

Подводя итоги вышесказанному отметим, что полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах следует рассматривать как:

- личных представителей Президента РФ, действующих в пределах соответствующих федеральных округах и подчиняющиеся непосредственно Президенту России;

- территориальные органы президентской власти в федеральных округах;

- конституционный элемент системы института президентства, обеспечивающий реализацию конституционных полномочий Президента Российской Федерации в пределах федерального округа;

- составная часть аппарата Администрации Президента РФ.

Таким образом, по нашему мнению,полномочный представитель Президента РФ - это назначаемое Президентом РФ должностное лицо, представляющее главу государства на определенной части территории страны, в конкретном государственном органе, международной или иной организации либо для разрешения конкретных вопросов, осуществляющее свою служебную деятельность на конституционно-правовой основе в целях обеспечения реализации Главой государства его конституционных полномочий.

Нам представляется справедливым предложение предшествующих исследователей о необходимости устранения правовых пробелов в регламентации деятельности полномочных. В частности, практически все авторы едины во мнении о необходимости принятия Федерального закона РФ «О федеральных округах в Российской Федерации», а также Федерального закона РФ «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», в которых предлагается:

- урегулировать процедуру назначения и освобождения от должности полномочных представителей;

- дать полный перечень требований, предъявляемых к кандидатам на должность полномочных представителей;

- определить функции и задачи полномочных представителей; формы взаимодействия их с другими органами государственной власти РФ.

8. Требования, которые должны предъявляться к кандидату на должность полномочного представителя.

На наш взгляд было бы правильным внести в порядок назначения и антикоррупционные нормы: прохождение спецпроверок; предоставление декларации; наличие поручителей. Возможно — проверку на полиграфе.

9. Основания досрочного освобождения полномочного представителя от должности.

10. Основания ответственности и механизм отстранения от должности полномочного представителя.

11. Организационно структурные формы, в которые облекается аппарат полномочного представителя.

12. Формы работы Президента РФ и его Администрации с полномочными представителями.

13. Правовые гарантии деятельности полномочных представителей.

14. Дополнить перечень функций полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

15. Представляется целесообразным наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом правотворческой инициативы в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ, а также правом внесения предложений о целесообразности принятия ими того или иного правового акта. При этом должна быть четко урегулирована процедура согласованных действий полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах и органов власти субъектов Федерации. Целесообразно проведение координационных совещаний и совместных рабочих групп по подготовке проектов правовых актов, обсуждению их концепции, социально-экономических предпосылок и последствий их принятия.

Несмотря на то, что институт полномочных представителей Президента формально предусмотрен Конституцией РФ, в этом документе лишь зафиксировано право Президента назначать своих полномочных представителей. В каких случаях и для каких целей не уточняется. Отсутствуют указания на это и в федеральных законах.

Конституция РФ непосредственно не предусматривает института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, но в то же время в соответствии со ст. 83 Основного Закона страны не ограничивает главу государства в назначении своих полномочных представителей в любых государственных органах и территориальных образованиях, в том числе и в федеральных округах.

В юридической литературе высказываются точки зрения о неправомерности деления страны на федеральные округа и создания в них полномочных представителей. Так, в частности, по мнению А. Н. Медушевского «Президент России, в обход Конституции, декларирующей единственно возможное и правомерное деление Российской Федерации на субъекты..., управляемые органами, образуемыми органами государственной власти Российской Федерации, произвел некое альтернативное деление Российской Федерации и в этом ключе образовал новый институт государственной власти, призванный управлять вышеозначенными единицами альтернативного деления»^{^[162]}.

По нашему мнению, данную правовую дилемму следует рассмотреть с позиции углубленного анализа основополагающих положений Конституции РФ, в которой установлено, что Президент РФ: является гарантом прав и свобод человека и гражданина, принимает меры по охране суверенитета, независимости и целостности государства, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти (ч. 2 ст.80); формирует Администрацию Президента РФ (п. «и» статьи 83); назначает и освобождает своих полномочных представителей (п. «к» статьи 83).

Конституция РФ изначально заложила для Президента РФ возможность исполнять свои конституционные обязанности как главы государства и гаранта прав и свобод человека и гражданина не только лично, но и через своих полномочных представителей. Непосредственно из положений Конституции РФ следует, что институт полномочных представителей Президента РФ правомочен, является важной особенностью обеспечения и составным элементом конституционно-правового механизма реализации Президентом своих конституционных полномочий.

Что же касается правомерности образования федеральных округов, то учреждение федеральных округов, не являющихся административно- территориальными единицами, обоснованно не потребовало участия законодателя, Президент РФ был правомочен учредить систему федеральных округов, как ответственную зону действия своих территориальных представителей, география которых Конституцией РФ не ограничивается.

По своему правовому положению федеральные округа схожи с такими единицами «абстрактного» деления России, как округа военные или пограничные. Во всех случаях отсутствуют так называемые органы исполнительной и представительной власти общей компетенции. Управление в пределах соответствующих округов осуществляют специально образованные органы исполнительной власти.

В нашем случае, создание федеральных округов не явилось административно-территориальной реформой РФ, было реализовано в рамках реформы административной, то есть реформы управления. Создание федеральных округов не внесло принципиальных изменений в структуру государственного управления, которая в федеративном государстве включает 2 уровня - федеральный и субъектов РФ, но дополнило федеральное управление принципиально новым механизмом реализации полномочий Президента РФ, обеспечивающим реальное усиление контроля и исполнения решений органов федеральной власти и управления на местах.

Таким образом, институт полномочных представителей Президента в федеральном округе следует рассматривать как организационно-правовую форму решения вопроса повышения эффективности управления системой федеративных отношений. Его введением удалось, не меняя Конституцию, т.е. на ее базе, предпринять меры, обеспечившие незыблемость конституционного строя, независимость и целостность РФ, начать и обеспечить процесс упорядочения управления государством по всей вертикали власти.

Итак, институт полномочных представителей Президента РФ государственный институт, наделенный главой государства определенными полномочиями и осуществляющий их от имени Президента и под свою ответственность.

Полномочный представитель в каждом федеральном округе формирует свой аппарат, а также консультативные и совещательные органы исходя из особенностей округа (национальных, культурных, экономических, социальных и иных), специфики решаемых задач и иных обстоятельств. В результате, структура аппаратов полномочных представителей, система коллегиальных и совещательных органов достаточно мобильны и, следовательно могут адаптироваться к любым задачам, которые ставит своим полномочным представителям Президент РФ.

В связи с тем, что имеются общественные приемные Президента РФ, а также общественные приемные полномочных представителей Президента РФ, предлагается объединить их в целях устранения дублирования работ данных структур с перспективой создания в дальнейшем единых приемных руководства страны, в том числе с организацией их работы в дистанционном режиме.

В юридической литературе и публичных выступлениях политиков выдвигаются различные мнения относительно перспектив развития института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. А именно указывается, что институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах может пойти по трем пути развития: либо значительно укрепится, преобразовавшись в полноценную подсистему президентской вертикали власти, либо будет ликвидирован за ненадобностью, как выполнивший свое временное предназначение организационно-правовой механизм; либо, по мере приобретения новых функций и задач будет преобразован в качественно новый институт государственной власти в РФ.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативные правовые акты

1. Российская Федерация. Конституция (1993). Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ) // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 2009. – N 4. – ст. 445.

2. Федеральный закон от 27.05.2003 № 58-ФЗ (ред. от 06.12.2011) «О системе государственной службы Российской Федерации» // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 02.06.2003. – № 22. –ст. 2063.

3. Указ Президента РФ от 25.05.1998 N 586 «О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти» // Собрание Законодательства Российской Федерации. – 01.06.1998. – N 22. – ст. 2407.

4. Указ Президента РФ от 13.05.2000 N 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» // СЗ РФ. – 15.05.2000. – N 20. – ст. 2112.

5. Указ Президента РФ от 12.07.2002 N 736 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике" // СЗ РФ. – 15.07.2002. – N 28. – ст. 2850.

6.Указ Президента РФ от 31.12.2005 № 1574 (ред. от 13.12.2012) «О Реестре должностей Федеральной государственной гражданской службы» // СЗ РФ. – 02.01.2006. – № 1. – ст. 118.

7. Указ Президента РФ от 02.08.2012 N 1104 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам международного сотрудничества в борьбе с терроризмом и транснациональной организованной преступностью" // СЗ РФ. – 06.08.2012. – N 32. – ст. 4525.

8. Указ Президента РФ от 02.08.2012 N 1107 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по международному культурному сотрудничеству" // СЗ РФ. – 06.08.2012. – N 32. – ст. 4528.