Полномочия органов местного самоуправления в общественно-политической сфере

Конституционно-правовая основа и основные источники регулирующие вопросы организации и деятельности местного самоуправления в России, которые закреплены в Европейской хартии местного самоуправления, Конституции Российской Федерации и Федеральном законе от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Федеральный закон РФ от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ (ред. от 29 июня 2015 г. № 204-ФЗ) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», на основе международных нормативно-правовых актов и Конституции РФ, определяет общие правовые, территориальные, организационные, экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления относится правовое регулирование вопросов организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации в случаях и порядке, установленных данным Федеральным законом. Иными словами, только при наличии специального указания в № 131-ФЗ Федеральном законе РФ органы государственной власти субъектов Российской Федерации могут осуществлять регулирование в сфере местного самоуправления. Федеральным законом РФ № 131-ФЗ определен круг вопросов местного значения для различных типов муниципальных образований и определены полномочия органов местного самоуправления по решению этих вопросов.[18, c. 93]

В № 131-ФЗ Федеральном законе РФ закреплено, что местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, на внутригородских территориях городов федерального значения, а также на территориях внутригородских районов, образованных в соответствии с законами субъектов Российской Федерации в городских округах с внутригородским делением. Федеральным законом РФ № 136-ФЗ4, устанавливался единый перечень вопросов местного значения для поселений (городских и сельских). В ст. 14 устанавливается перечень вопросов местного значения городских поселений, за сельскими поселениями закрепляется более узкий перечень вопросов из числа установленных вопросов местного значения городских поселений. Как указано в ч. 3 ст. 14 настоящего Федерального закона, законами субъекта Российской Федерации и принятыми в соответствии с ними уставом муниципального района и уставами сельских поселений за сельскими поселениями могут закрепляться также другие вопросы из числа предусмотренных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения городских поселений. Вопросы местного значения, предусмотренные Федеральным законом для городских поселений, не отнесенные к вопросам местного значения сельских поселений в соответствии с ч. 3 ст. 14, на территориях сельских поселений решаются органами местного самоуправления муниципальных районов.[23, c. 69]

Отдельно в статье 15 Федерального закона РФ № 131-ФЗ перечислены вопросы местного значения муниципального района. Федеральным законом РФ № 136-ФЗ были дополнительно введены такие типы муниципальных образований, как городской округ с внутригородским делением и образуемые внутри данного городского округа в соответствии с законом субъекта Российской Федерации внутригородские районы как отдельные внутригородские муниципальные образования. Критерии для деления городских округов с внутригородским делением на внутригородские районы устанавливаются законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением.

Согласно, Федерального закона РФ № 131-ФЗ (абз. 2 ч. 1 ст. 2), понятия «городской округ» и «городской округ с внутригородским делением», образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении, если иное не предусмотрено данными законами и иными нормативными правовыми актами. Вопросы местного значения, указанные в ст. 16 настоящего Федерального закона, являются общими для городского округа и городского округа с внутригородским делением. В ч. 3 ст. 16 Федерального закона РФ № 131-ФЗ закреплено, что законами субъектов Российской Федерации могут быть установлены дополнительные вопросы местного значения городских округов с внутригородским делением с передачей необходимых для их осуществления материальных ресурсов и финансовых средств. В Комитете Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления, на проект Федерального закона о внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (проект Федерального закона № 136-ФЗ), в котором указывается, что в рассматриваемой норме речь не идет о предоставлении права субъектам Российской Федерации преобразовывать отдельные государственные полномочия субъектов Российской Федерации, установленные нормами Федерального закона РФ № 184-ФЗ6, в дополнительные вопросы местного значения и закреплении их за городскими округами с внутригородским делением, данные вопросы могут устанавливаться законами субъектов Российской Федерации только в сферах общественных отношений, на которые не распространяются пределы действия государственных полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Но, безусловно, насколько качественным и эффективным будет данное законодательное регулирование, покажет практика применения соответствующих норм.

Федеральным законом РФ № 131-ФЗ определены вопросы местного значения внутригородских районов. Законами субъекта Российской Федерации и уставом городского округа с внутригородским делением и принятыми в соответствии с ними уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом вопросов местного значения городских округов.[14, c. 84]

Отдельно в Федеральном законе РФ № 131-ФЗ перечислены вопросы, не относящиеся к вопросам местного значения, но которые имеют право решать органы местного самоуправления. К таким вопросам относится, например, создание музеев, участие в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, осуществление мероприятий, предусмотренных Федеральным законом РФ № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов», создание (осуществление функций учредителя) муниципальных образовательных организаций высшего образования и другие вопросы.

В Федеральном законе № 131-ФЗ указывается, какими полномочиями обладают органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов для решения вопросов местного значения (ст. 17 настоящего Федерального закона). Перечень полномочий не является исчерпывающим, и, согласно п. 9 ч. 1 ст. 17 настоящего Федерального закона, органы местного самоуправления могут осуществлять иные полномочия в соответствии с данным Федеральным законом и уставами муниципальных образований.[19, c. 75]

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131- ФЗ установил, что полномочия органов местного самоуправления городского округа с внутригородским делением и органов местного самоуправления внутригородских районов по решению вопросов местного значения внутригородских районов могут разграничиваться между указанными органами законами субъекта Российской Федерации (это связано, например, с осуществлением полномочий по установлению и прекращению действия местных налогов и сборов, когда данные полномочия, согласно Налоговому кодексу Российской Федерации, осуществляют представительные органы внутригородских районов либо представительные органы городского округа с внутригородским делением).

Особым предметом ведения органов местного самоуправления, согласно Федеральному закону РФ № 131-ФЗ, является исполнение отдельных государственных полномочий. В Федеральном законе подробно раскрывается механизм наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. Установлено, что финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий осуществляется только за счет субвенций из соответствующих бюджетов.

В соответствии со ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ законами субъекта Российской Федерации может осуществляться перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации (за исключением отдельных предусмотренных настоящим Федеральным законом полномочий (в сфере управления муниципальной собственностью, формирования, установления и исполнения бюджета, осуществления охраны общественного порядка, установления структуры органов местного самоуправления, изменения границ муниципального образования и некоторых иных)).[11, c. 95]

В соответствии с действующим отраслевым законодательством такое перераспределение стало возможным, например, в области земельных, жилищных отношений, в области градостроительной деятельности, в сфере водоснабжения и водоотведения, в сфере теплоснабжения, в области регулирования тарифов и надбавок организаций коммунального комплекса, в области обращения с отходами.

С учетом норм федерального законодательства стали приниматься законы субъектов Российской Федерации о перераспределении полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации, предусматривающие осуществление полномочий органов местного самоуправления за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе участвовать в осуществлении иных государственных полномочий, если такое участие предусмотрено федеральными законами, решать иные вопросы, не отнесенные к компетенции органов местного самоуправления других муниципальных образований, органов государственной власти и не исключенные из компетенции муниципальных образований федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации за счет доходов местных бюджетов.

Вне зависимости от наличия специальных указаний в федеральных законах органы местного самоуправления вправе устанавливать за счет средств бюджета муниципального образования дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи для отдельных категорий граждан. 

Нормативная правовая база местного самоуправления, между тем, не ограничивается только Федеральным законом РФ № 131-ФЗ и включает в себя федеральные законы, имеющие отраслевой характер и также, напрямую или косвенным образом, затрагивающие местное самоуправление. В отраслевых федеральных законах, регулирующих соответствующую сферу общественных отношений, устанавливаются полномочия органов власти всех уровней, уточняются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.[25, c.44]

На федеральном уровне создаются правовые, организационные, финансовые механизмы взаимодействия органов публичной власти различных уровней. В качестве инструментов регулирования межбюджетных отношений Бюджетным кодексом предусмотрены различные формы межбюджетных трансфертов, предоставляемых одним бюджетом бюджетной системы Российской Федерации другому бюджету.

Местное самоуправление в Российской Федерации является неотъемлемым элементом единой политики государства. Местное самоуправление в Российской Федерации это самостоятельный уровень власти, но самостоятельность местной власти не предполагает ее обособления от государственной власти. В федеральном законодательстве закреплены механизмы участия органов местного самоуправления в реализации общегосударственной политики.

Ряд вопросов публичного значения не может быть решен за счет усилий только лишь одного уровня публичной власти, даже если формально такие вопросы отнесены к предметам ведения государственной власти или к вопросам местного значения.

Существуют вопросы, решение которых требует участия и государственных, и муниципальных органов власти. Эффективным средством реализации государственной политики по приоритетным направлениям развития стали государственные программы (государственные программы Российской Федерации и государственные программы субъектов Российской Федерации). Характерно, что указанные государственные программы рассчитаны на совместное (долевое) участие в их реализации различных субъектов публичной власти — как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, о чем подробно прописывается в программах. На уровне муниципальных образований принимаются муниципальные программы, предусматривающие в том числе выделение бюджетных ассигнований из местного бюджета на реализацию мероприятий, софинансирование которых в рамках региональных программ осуществляется за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации, а также средств федерального бюджета. Как пример можно привести муниципальные программы в сфере развития здравоохранения, образования, физической культуры, спорта и молодежной политики, в сфере культуры, развития библиотечного дела, социальной поддержки населения, организации отдыха детей, содействия занятости, содействия развитию сельского хозяйства, малого и среднего предпринимательства, повышения инвестиционной привлекательности муниципального образования, устойчивого развития сельских территорий, поддержки институтов гражданского общества и социально ориентированных некоммерческих организаций, в сфере охраны общественного порядка, в области экологии. Выполнение соответствующих мероприятий может быть предусмотрено в программах комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также адресных муниципальных программах.[15, c. 64]

Муниципальную политику органы местного самоуправления организуют самостоятельно, но всегда с учетом действующего законодательства в стране. Финансовые обязательства, возникающие в связи с решением вопросов местного значения, исполняются за счет средств местных бюджетов.

В пределах полномочий, без возложения на себя других (государственных) обязательств органы местного самоуправления могут принимать дополнительные меры социальной поддержки населения. Самостоятельность органов местного самоуправления определяется их компетенцией, которая в конституционно заданных пределах закрепляется в действующем законодательстве.

С учетом изложенного можно сделать вывод о реальной поддержке института местного самоуправления со стороны федерального законодателя — как через совершенствование законодательного регулирования общественных отношений и основ деятельности органов местного самоуправления, так и через выработку конкретных правовых механизмов, способствующих эффективному выполнению органами местного самоуправления своих обязательств.

Устойчивость модели местного самоуправления в Российской Федерации в полной мере обеспечивается положениями Федерального закона РФ № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в силу своего должного конституционно-правового содержания и социально-экономической обоснованности успешно реализуемых на практике.

Современная устойчивая модель местного самоуправления в Российской Федерации, обладающая большим потенциалом на текущее и перспективное развитие, успешно адаптированная к реалиям времени.