Определение нормативных затрат и расчет финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания

Согласно положениям статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации предусматриваются субсидии бюджетным и автономным учреждениям на финансовое обеспечение выполнения задания, а также субсидии на иные цели.[16]

В соответствии с требованиями статьи 69.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок формирования и финансового обеспечения выполнения задания определяется высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (местной администрацией).

Для расчета субсидий на выполнение задания учредителям следует определить и утвердить нормативные затраты на оказание услуг. Размер субсидии учреждению на финансовое обеспечение выполнения задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание услуг в рамках задания, затрат на выполнение работ в рамках задания, с учетом затрат на содержание недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного им за счет средств, выделенных учреждению учредителем на приобретение такого имущества (за исключением имущества, сданного в аренду), а также на уплату налогов, в качестве объекта налогообложения по которым признается указанное имущество, в том числе земельные участки.

Расчет субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания (объем субсидии на выполнение задания) учреждению в соответствующем финансовому году определяется по следующей формуле:

SUB _гз = (Σ_i(N _{i *} V _Едi))+ (∑_j SUB р_j) + SUB _Имущ, где

SUB _гз – субсидия, предоставляемая учреждению на финансовое обеспечение выполнения государственного (муниципального) задания;

N _i - нормативные затраты на оказание i-ой услуги (включая расходы на содержание имущества, необходимого для оказания данной услуги, входящего в перечень недвижимого или перечень особо ценного движимого имущества);

V _Едi - объем (количество единиц) предоставляемой i-ой услуги[17];

SUB р_j ^– затраты на выполнение j-го вида работ (включая расходы на содержание имущества, необходимого для оказания данной работы, входящего в перечень недвижимого или перечень особо ценного движимого имущества);

SUB _Имущ – затраты на содержание недвижимого и особо ценного движимого имущества (налоги, оплата части коммунальных услуг и прочие затраты на содержание имущества, непосредственно не связанные с оказанием государственных (муниципальных) услуг)

Расчет нормативных затрат на оказание услуг может осуществляться с использованием различных методов либо их комбинации:

- нормативного метода (метод прямого счета),

- структурного метода (для отдельных статей затрат),

- экспертного метода (для отдельных статей затрат),

- метода «первоначальных нормативных затрат»[18].

Нормативный метод (метод прямого счета) подразумевает определение структуры затрат на оказание услуги и отдельный расчет каждой составляющей нормативных затрат, исходя из требований к качеству и условиям оказания услуги. Например, расчет заработной платы преподавателя на одного студента (ученика), исходя из требований к учебному плану, количеству преподавателей, количеству студентов (учеников) и ставки оплаты труда, принятой в учреждении.

В случае, если существуют утвержденные нормативы, выраженные в натуральных показателях, в том числе, нормативы питания, оснащения мягким инвентарем, медикаментами, нормы потребления расходных материалов, нормативы затрат рабочего времени, нормативы снижения объемов потребления энергетических ресурсов в соответствии с требованиями энергетической эффективности или иные натуральных показатели, необходимые для оказания государственной услуги должного качества, указанные нормативы используются при определении нормативных затрат.

В случае отсутствия утвержденных нормативов (натуральных показателей) и/или соответствующих стандартов оказания услуги, учредителем, в целях определения нормативных затрат могут быть самостоятельно установлены нормативы, выраженные в натуральных показателях. Такие нормативы рекомендуется утвердить правовым актом органа власти.

Структурный метод определения нормативных затрат предполагает определение ряда статей расходов пропорционально выбранному основанию, например, пропорционально:

- затратам на оплату труда с начислениями персонала, участвующего непосредственно в оказании услуги;

- площади помещения, используемого для оказания услуги;

- объему оказываемых услуг в случае, если услуги, оказываемые учреждением имеют одинаковую единицу измерения объема услуг (чел., тыс.чел, посещений и т.д.), либо могут быть приведены в сопоставимый вид (например, если одна услуга измеряется в чел., а другая в тыс. чел., то единицы изменения первой услуги могут быть переведены в тыс. чел. путем умножения объема соответствующей услуги на 1000) и др.

Для расчета нормативных затрат по отдельным видам услуг можно применять экспертный метод. Рекомендуется применять данный метод в случае невозможности определения доли одной или нескольких статей расходов в общей сумме расходов на оказание услуги. При применении экспертного метода нормативные затраты в отношении соответствующих затрат (расходов) определяются на основании экспертной оценки, например:

- оценка доли затрат (например, трудозатрат, расходных материалов, коммунальных платежей) в общем объеме затрат, необходимых для оказания услуги и др.;

- количество обращений потребителей услуги;

- оценка условного объема площадей, необходимых для оказания услуги.

Выбор метода(ов) определения нормативных затрат для каждой группы затрат осуществляется в зависимости от отраслевых, территориальных и иных особенностей оказания услуги.

Вместе с тем в рамках переходного периода может применяться метод «Первоначальных нормативных затрат» (или метод обратного счета). Данный метод подразумевает формирование норматива, исходя из бюджетной сметы расходов учреждения прошлого, текущего или планируемого года (при наличии данных для расчета) путем деления суммы текущих расходов учреждения на количество услуг, оказанных в соответствующем периоде. При этом в сумму текущих расходов учреждения не рекомендуется включать расходы «разового характера», например, инвестиционные расходы, расходы на оказание услуг на платной основе и иные расходы «непостоянного характера».

Методом обратного счета могут устанавливаться отдельные нормативные затраты на услугу для каждого учреждения или могут устанавливаться единые нормативные затраты на услугу для всех учреждений, ее оказывающих, путем усреднения. Однако, такое усреднение может привести к резкому изменению объемов финансового обеспечения деятельности отдельных учреждений по оказанию услуг (выполнению работ). Выходом из подобных ситуаций может стать установление поправочных коэффициентов стоимости услуги для различных условий ее оказания (различные территории (город, село), категории учреждений (например, малокомплектные школы, коррекционные школы, лицей, гимназия и прочее).

Метод обратного счета может применяться учредителем при установлении первоначальных нормативов затрат на оказание услуги, однако в дальнейшем рекомендуется использовать иные методов.

Стоит заметить, что возможна комбинация методов и периодическое уточнение нормативных затрат (например, в случае внесения изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие требования к оказанию услуг, а также в случае изменения объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в законе (решении) о бюджете для финансового обеспечения выполнения задания).

Нормативные затраты на работы могут быть рассчитаны по аналогии с расчетом нормативных затрат по услугам, в случае, если для работы существует единица измерения объема (например, на благоустройство одного метра площади или проведения 1 соревнования с численностью до 100 человек), в остальных случаях размер субсидии на работы в рамках задания определяется учредителем индивидуально.

По решению учредителя нормативные затраты на услуги (и работы, в случае, если рассчитываются нормативные затраты на работы) могут определяться отдельно для каждого учреждения или в среднем по группе таких учреждений. При использовании средних значений нормативных затрат по группе учреждений нормативные затраты на очередной финансовый год рассчитываются как отношение суммы нормативных затрат на оказание единицы услуги по всем учреждениям, входящим в группу, на количество указанных учреждений.

Для одной услуги (в случае, если сама услуга не достаточно детализирована в составе перечня услуг) может устанавливаться несколько значений нормативных затрат на ее оказание, характерных для разных условий (вариантов) оказания услуги. В этом случае учредителю рекомендуется четко определить, по каким классификационным признакам будет детализироваться норматив. Примерами такой классификации (детализации) могут быть:

- территориальный признак (например, город/село),

- обеспеченность инженерной инфраструктурой,

- продолжительность оказания услуги (например, продолжительность программ дополнительного образования),

- условия оказания и содержание услуги (например, для разных образовательных программ или укрупненных групп специальностей для учреждений СПО),

- виды учреждений, оказывающих услуги (например, лицей, колледж и т.д.),

- оказание учреждением дополнительных социально-значимых услуг, непосредственно связанных с оказанием государственной услуги (оказание услуг по организации групп продленного дня в школах, а также организации внеклассной работы в форме кружков и секций),

- категории потребителей (лица с ограниченными возможностями здоровья, дети младшего школьного возраста, дети-сироты и т.д.).

При установлении такой классификации вариантов оказания услуг учредитель имеет возможность определить значение нормативных затрат для каждого варианта оказания услуг либо установить поправочные коэффициенты к базовому варианту нормативных затрат.

Порядок определения нормативных затрат утверждается учредителем для одной либо нескольких однотипных государственных услуг, включенных в утвержденный учредителем ведомственный перечень услуг, и может содержать:

- методику расчета удельной расчетной стоимости предоставления в очередном финансовом году и плановом периоде единицы услуги, оказываемой бюджетным (автономным) учреждением в рамках задания с учетом объема затрат на содержание в очередном финансовом году и плановом периоде недвижимого и особо ценного движимого имущества бюджетных (автономных) учреждений;

- порядок изменения нормативных затрат, в том числе, в случае внесения изменений в нормативные правовые акты, устанавливающие требования к оказанию услуг, а также в случае изменения объема бюджетных ассигнований, предусмотренных в законе бюджете соответствующего уровня для финансового обеспечения выполнения задания;

- виды применяемых корректирующих коэффициентов (в случае наличия таковых) и способы их расчета;

- порядок определения нормативных затрат при использовании одной и той же материально-технической базы для оказания услуг в рамках задания.

Нормативные затраты на оказание услуги в соответствующем финансовом году могут определяться по следующей формуле:

 

N_i = SUMj G_j, где

G_j – нормативные затраты, определенные для j-ой группы затрат на единицу услуги на соответствующий финансовый год.

Состав групп затрат определяется учредителем с учетом особенностей оказания каждой услуги, входящей в перечень услуг. Так, при определении нормативных затрат на оказание услуги могут учитываться:

- нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги;

- нормативные затраты на общехозяйственные нужды (за исключением затрат, которые учитываются в составе нормативных затрат на содержание имущества).

В составе нормативных затрат, непосредственно связанных с оказанием услуги, могут быть учтены следующие группы затрат:

- нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, принимающего непосредственное участие в оказании услуги;

- нормативные затраты на приобретение материальных запасов, потребляемых в процессе оказания государственной услуги;

- иные нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием государственной услуги.

Группы затрат могут быть дополнительно детализированы.

К нормативным затратам на общехозяйственные нужды могут быть отнесены затраты, которые невозможно отнести напрямую к нормативным затратам, непосредственно связанным с оказанием услуги.

В составе затрат на общехозяйственные нужды выделяются следующие группы затрат:

- нормативные затраты на коммунальные услуги;

- нормативные затраты на содержание объектов недвижимого имущества, закрепленного за учреждением на праве оперативного управления или приобретенным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, а также недвижимого имущества, находящегося у учреждения на основании договора аренды или безвозмездного пользования, эксплуатируемого в процессе оказания услуг (далее – нормативные затраты на содержание недвижимого имущества);

- нормативные затраты на содержание объектов особо ценного движимого имущества, закрепленного за учреждением или приобретенного учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества (далее – нормативные затраты на содержание особо ценного движимого имущества);

- нормативные затраты на приобретение услуг связи;

- нормативные затраты на приобретение транспортных услуг;

- нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников учреждения, которые не принимают непосредственного участия в оказании услуги (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании услуги);

- прочие нормативные затраты на общехозяйственные нужды.

Группы затрат могут быть дополнительно детализированы.

Нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда целесообразно определять, исходя из потребности в количестве персонала по категориям с учетом норм труда, принимающего непосредственное участие в оказании услуги, в соответствии с действующей системой оплаты труда.

Нормативные затраты на материальные запасы целесообразно определять, исходя из нормативных объемов потребления материальных запасов (в случае если такие нормативы утверждены) или фактических объемов потребления материальных запасов за прошлые годы в натуральном или стоимостном выражении. В данном случае речь идет о приобретении материальных запасов, непосредственно используемых для оказания услуги.

Нормативные затраты на коммунальные услуги целесообразно определять обособленно по видам энергетических ресурсов, исходя из нормативов потребления коммунальных услуг с учетом требований обеспечения энергоэффективности и энергосбережения, или исходя из фактических объемов потребления коммунальных услуг за прошлые годы с учетом изменений в составе используемого при оказании услуг особо ценного движимого и недвижимого имущества:

- нормативные затраты на холодное водоснабжение и водоотведение;

- нормативные затраты на горячее водоснабжение;

- нормативные затраты на теплоснабжение;

- нормативные затраты на электроснабжение.

Для определения нормативных затрат на коммунальные услуги, по возможности, рекомендуется устанавливать нормативы потребления коммунальных услуг на единицу услуги для группы учреждений, находящихся в однотипных зданиях и оказывающих одинаковый набор услуг.

Нормативные затраты на содержание недвижимого имущества могут быть дополнительно детализированы по следующим группам затрат:

- нормативные затраты на эксплуатацию системы охранной сигнализации и противопожарной безопасности;

- нормативные затраты на аренду недвижимого имущества;

- нормативные затраты на содержание прилегающих территорий в соответствии с утвержденными санитарными правилами и нормами;

- прочие нормативные затраты на содержание недвижимого имущества.

Нормативные затраты на содержание особо ценного движимого имущества могут быть детализированы по следующим группам затрат:

- нормативные затраты на техническое обслуживание и текущий ремонт объектов особо ценного движимого имущества;

- нормативные затраты на материальные запасы, потребляемые в рамках содержания особо ценного движимого имущества, не отнесенные к нормативным затратам, непосредственно связанным с оказанием услуги;

- нормативные затраты на обязательное страхование гражданской ответственности владельцев транспортных средств;

- прочие нормативные затраты на содержание особо ценного движимого имущества.

Нормативные затраты на приобретение услуг связи и приобретение транспортных услуг могут определяться, исходя из нормативов потребления или фактических объемов потребления за прошлые годы в натуральном или стоимостном выражении.

Нормативные затраты на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда работников учреждения, которые не принимают непосредственного участия в оказании услуги (административно-управленческого, административно-хозяйственного, вспомогательного и иного персонала, не принимающего непосредственное участие в оказании услуги) определяются, исходя из количества единиц по штатному расписанию, утвержденному руководителем учреждения, с учетом действующей системы оплаты труда.

Вопрос начисления заработной платы в случае временного приостановления деятельности учреждения, возникшего по независящим от сторон обстоятельствам, должен решаться в рамках Трудового кодекса Российской Федерации.

В случае если Учреждение оказывает несколько услуг, распределение затрат на общехозяйственные нужды по отдельным государственным услугам рекомендуется осуществлять одним из следующих способов:

- пропорционально фонду оплаты труда основного персонала, непосредственно участвующего в оказании государственной услуги;

- пропорционально площади, используемой для оказания каждой государственной услуги (при возможности распределения общего объема площадей Учреждения между оказываемыми государственными услугами);

- путем отнесения всего объема затрат на общехозяйственные нужды на одну услугу (или часть оказываемых учреждением услуг), выделенную(ых) в качестве основной(ых) услуги для учреждения;

- пропорционально иному выбранному показателю.

При определении нормативных затрат не учитываются:

а)субсидии на иные цели, предоставленные учреждению из соответствующего бюджета в соответствии с абзацем вторым пункта 1 статьи 78.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации, в том числе на финансовое обеспечение затрат, не носящих постоянного характера (например, на осуществление капитального ремонта, приобретение особо ценного оборудования и др.);

б) бюджетные инвестиции;

в) финансовое обеспечение осуществления учреждением полномочий органа власти по исполнению публичных обязательств, подлежащих исполнению в денежной форме.

Справка: На федеральном уровне отдельно предложен порядок определения нормативных затрат на содержание имущества в так называемом «спящем режиме», т.е. обособляется объем субсидии на содержание имущества, непосредственно не участвующего в оказании услуги. Нормативные затраты на содержание имущества рассчитываются с учетом затрат на уплату налогов, объектом налогообложения по которому является соответствующее имущество, приобретенное учреждением или закрепленное за ним собственником, а также часть затрат на потребление тепловой и электрической энергии. Ряд субъектов Российской Федерации используют подход, аналогичный федеральному (см. подробнее совместный приказ Минфина России и Минэкономразвития России от 29 октября 2010 г. №137н/527), а некоторые субъекты Российской Федерации в порядке определения нормативных затрат на оказание услуг отдельно не обособляют нормативные затраты на содержание имущества, а включают эти затраты в нормативные затраты, непосредственно связанные с оказанием услуги.

При формировании нормативных затрат на оказание услуг могут быть учтены затраты на содержание имущества, находящегося в пользовании бюджетных и автономных учреждений на основании договора аренды и используемого для оказания услуг.

В случае сдачи бюджетным или автономным учреждением в аренду с согласия учредителя недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленного за ним учредителем или приобретенного за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение такого имущества, финансовое обеспечение содержания такого имущества учредителем не осуществляется (статья 9.2 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ, статья 4 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ).

Следует отметить, что финансовое обеспечение содержания государственного (муниципального) имущества за счет соответствующего бюджета в случае сдачи его учреждением в аренду не осуществляется только в части затрат на содержание имущества.

Таким образом, уменьшение субсидии на сумму арендной платы осуществляется только в части расходов на содержание имущества, а не в части расходов, входящих в прямые затраты.

При этом уменьшать объем субсидии, предоставленной на выполнение задания, рекомендуется не в течение финансового года, а с начала нового финансового года.

Важно также отметить, что при изменении нормативных затрат на оказание услуги и нормативных затрат на содержание имущества не допускается уменьшение субсидии, предоставляемой на финансовое обеспечение выполнения задания в течение срока его выполнения, без соответствующего изменения задания.

Объем финансового обеспечения выполнения задания учреждениями, определяемый на основе нормативных затрат, не может превышать объем бюджетных ассигнований, предусмотренных на указанные цели сводной бюджетной росписью соответствующего бюджета и бюджетными росписями главных распорядителей бюджетных средств на соответствующий финансовый год и плановый период.