Порядок формування уряду, його склад і структура

Уряд в системі вищих органів

Поняття "уряд" неоднозначне. Складність полягає в тому, що в різних країнах це слово означає зовсім не рівнозначні органи (за їх владними повноваженнями, способом формування і місцем у системі державного механізму). Якщо взяти найпростіший зміст цього слова (на побутовому рівні), уряд – це люди, які правлять країною. Якщо це визначення трохи ускладнити, то уряд – це центральний орган управління державою. У найпоширенішому розумінні уряд – це виконавча влада, те, що в більшості країн світу позначається поняттями "рада міністрів", "кабінет міністрів". Тобто це група людей, які управляють повсякденними справами країни. Однак у певних країнах поняття "уряд" означає більш високий рівень керування. Наприклад, англійське слово "government" означає весь державний механізм і включає як виконавчу, так і законодавчу й судову владу. Уряд – це вся державна машина, виходячи з трактування цього поняття американцями. Отже, у найпоширенішому розумінні уряд – це колегіальний орган універсальної компетенції, що здійснює виконавчу и розпорядницьку владу в країні. Так чи інакше в цілому зрозуміло, що мається на увазі під терміном "уряд" – це, говорячи військовою мовою, певний "штаб", що вирішує оперативні питання країни. Він координує різні напрями владної діяльності, управляє різноманітними галузями життя: оборона, охорона громадського порядку, закордонні справи, економіка, освіта, культура тощо. Той орган, що ми йменуємо "уряд", по-різному називається в кожній окремо взятій країні. Найчастіше застосовуються такі стандартні найменування: рада міністрів (Індія), рада міністрів або уряд (Франція, Куба), просто уряд (Чехія, Колумбія), Кабінет (Японія). У деяких країнах є назва державна рада (Швеція, Норвегія, Фінляндія). У федеративних державах у назві уряду позначається державний устрій. Так у ФРН він називається федеральний уряд, у Швейцарії – федеральна рада. Однак з погляду статистики, найчастіше вживаються терміни "рада міністрів" і "кабінет міністрів". До речі, іноді ці терміни вживаються як синоніми, а іноді позначають неоднакові поняття. Рада міністрів частіше зустрічається за парламентських форм правління. Кабінет, як правило, – за сильного президента або монарха ("кабінет" вважається таким, що діє при главі держави). Але іноді ці поняття співіснують в одній країні. Уряд, кабінет, рада міністрів – це завжди якась колегія, що визначає найважливіші вектори політики. Навіть у президентській республіці, де президент персоніфікує виконавчу владу, є реальний уряд. Однак він може позначатись якимось службовим словом, що не збігається з офіційним найменуванням. Так у США президент має кабінет, що складається з 10– 11 міністрів.

 

Види Урядів

Під видами урядів розуміють найчастіше відмінності за їх партійним складом. У зарубіжних країнах є партійні й безпартійні уряди. Партійні уряди є однопартійними й багатопартійними (коаліційні). Однопартійні уряди, як правило, бувають або в країнах з парламентарними формами правління, де яка-небудь із партій має домінуючу більшість у парламенті (наприклад, Великобританія або Австралія), або у президентських республіках, де міністрами, членами кабінету стають особи, які призначаються главою держави з членів своєї партії. Багатопартійні (коаліційні) уряди створюються в країнах, де жодна з політичних партій не має значної переваги в парламенті, не має абсолютної більшості. Коаліційні уряди найчастіше зустрічаються в Західній Європі – ФРН, Італії, Нідерландах, Бельгії тощо. Коаліційний уряд створюється на основі договору партійних фракцій за таким принципом: парламентська партійна фракція, що має найбільше число в парламенті, призначає свого представника на пост прем'єр-міністра й ще на кілька ключових посад. Фракція, що має менше місць, зазвичай обіймає менш значні пости: міністрів фінансів, народної освіти і т. ін. Так звані безпартійні уряди є трьох видів. Перший вид – це безпартійні уряди, характерні для країн з абсолютною монархією (Близький Схід), де взагалі немає політичних партій. Це природна безпартійність як держави, так і уряду. Такі безпартійні уряди діють у Саудівській Аравії, Об'єднаних Арабських Еміратах, Омані, Катарі і т. ін. Другий вид безпартійного уряду – це уряд, що створюється під час кризової ситуації. Безпартійний уряд створюється тоді, коли партійні фракції не можуть домовитися й коаліція ніяк не складається. Тоді функції міністрів виконують постійні заступники міністрів (у ряді країн є така посада). Особи, що обіймають її, не змінюються залежно від того, чи приходять нові міністри або йдуть. Постійні заступники міністрів зобов'язані бути безпартійними й реалізувати наступність і традицію влади. Саме ці постійні чиновники й утворюють безпартійні уряди. Правда, слід зазначити, що такі уряди не приймають значних і важливих рішень, а займаються лише поточним управлінням країною. (Португалія, Італія, Марокко, Фінляндія). Третій вид безпартійного уряду, на відміну від перших двох, ненормальний варіант, оскільки безпартійні уряди можуть утворюватися за диктаторських режимів, коли всі політичні партії заборонені, а уряд формують військові. Залежно від підтримки уряду парламентом виокремлюють ще два типи уряду: уряд більшості й уряд меншості. Найпоширенішим варіантом є уряд більшості, тобто такий, що спирається на підтримку партійних фракцій, які утворюють коаліцію. Є ще поняття "уряд національної єдності". Під такою назвою виступає уряд, утворений у кризовій ситуації, у післявоєнний або післяреволюційний період, щоб об'єднати всі провідні політичні партії й політичні сили. Є істотна відмінність між коаліційним урядом і урядом національної єдності, оскільки до уряду національної єдності можуть входити партії, Що є політичними супротивниками. Вони об'єднуються на певний період заради блага країни. Скажімо, у Великобританії кілька разів створювалися такі уряди, сформовані політичними супротивниками в особі консерваторів, лейбористів і лібералів. Такі уряди іноді утворювалися і в інших країнах: Бельгії, Греції, Лівані. Мета таких урядів – подолання важкого становища в економіці або об'єднання всіх сил для відсічі зовнішньому ворогу тощо. Громадяни мають бачити, що всі сили об'єднані для подолання якоїсь загальної для всієї країни небезпеки.

Порядок формування уряду, його склад і структура

Порядок формування уряду, як правило, визначається формою правління держави. Можна виокремити два основних способи утворення уряду: парламентський і позапарламентський. Парламентський спосіб утворення уряду має кілька різновидів. Найбільш відома англійська модель, за якою лідер партії, що перемогла на виборах, формує уряд.

Такий лідер формально призначається главою держави (або монархом, або президентом). Він формує склад уряду й представляє його та програму діяльності для затвердження парламентом. Після затвердження парламентом глава держави видає або підписує формальний акт про призначення прем'єр-міністра. Іноді глава держави таких актів не видає, і уряд приступає до роботи безпосередньо після затвердження його парламентом і видання при цьому звичайної парламентської постанови. Якщо жодна партія не має більшості у парламенті, то ситуація ускладнюється. У такому випадку глава держави проводить консультації з лідерами партійних фракцій і намагається з'ясувати, чи можливе утворення коаліції і хто з керівників фракції може очолити цю коаліцію або організувати навколо себе коаліцію. У деяких країнах (Нідерланди, Бельгія, Данія) перед такими переговорами призначається не прем'єр-міністр, спеціальна державна фігура – форматор. Форматор – це відповідальна особа, якій глава держави доручає визначити потенційних членів уряду й осіб, які могли б очолити уряд. Це особа, що від імені глави держави веде переговори з політичними діячами й займається організаційною роботою з підбору майбутніх членів уряду. Якщо форматор може домовитися з лідерами фракцій, заручитися їхньою підтримкою, він складає список фракції, що його підтримують. У випадку успіху такої місії форматор, як правило, стає главою уряду – прем'єр-міністром, однак він може привести до влади іншу особу. Інформатор – особа, що проводить консультації, зустрічається з різними політичними силами й підбирає майбутнього форматора. Інформатором, як правило, стає прем'єр-міністр, що збирається піти у відставку, або якийсь політичний діяч, що не претендує на посаду глави уряду, а займається цією роботою для блага держави. У низці країн у процесі утворення уряду завжди застосовується процедура, суттю якої є формальне обрання парламентом глави уряду. Тобто певна особа, конкретний політичний діяч представляється й пропонується парламенту як глава уряду, а парламент голосує за цю особу (ФРН, Японія).

У Швеції застосовується своєрідний спосіб голосування за твердження прем'єр-міністра членами парламенту (риксдагу). Там обраним уважається кандидат, проти якого не проголосувала більшість. У певних країнах для того, щоб приступити до виконання обов'язків і стати законним і легітимним, уряд має одержати підтримку парламентської більшості. Підтримка оформлюється у вигляді вотуму довіри складові уряду, лідерові уряду й програмі уряду. Така модель, коли необхідно одержати вотум довіри, називається "позитивний парламентаризм" і застосовується в Греції, Італії, Польщі, Туреччині та ін. В інших країнах Європи застосовується принцип так званого негативного парламентаризму. Це означає, що уряд не повинен одержувати вотуму довіри, а діє після формування доти, доки не буде пред'явлений вотум недовіри. Найчастіше уряд формується в такий спосіб. Пропонується кандидатура на посаду глави уряду, і якщо ця кандидатура підтримується членами парламенту, то глава уряду пропонує список членів свого уряду. Зазвичай цей список затверджується цілком або взагалі не затверджується, а вважається, що це право прем'єр-міністра. У деяких країнах під час формування уряду, особливо в країнах з багатонаціональним складом населення, враховуються географічні, етнічні та релігійні фактори.

Склад і структура Уряд складається з міністрів. Міністр – це основна складова уряду. Згідно із парламентськими традиція, які існують у Великобританії, Індії, Італії, Німеччині, Японії голова і більшість членів кабінету міністрів повинні входити до складу нижньої палати парламенту, що, наприклад, не допустимо є у Франції.

Але в склад уряду крім прем’єр-міністра та міністрів, які очолюють міністерства чи урядові департаменти, входять і посадові особи – державні міністри, міністри без портфеля, статс-секретарі, іноді молодші міністри і парламентські секретарі. В деяких країнах посада державного міністра є більш значущою, ніж посада просто міністра (Франція, Португалія), а в деяких країнах навпаки. Як правило міністр – одна особа, яка очолює міністерство, але бувають випадки, коли на чолі міністерства стоїть два і більше міністрів (Фінляндія). Частіше є один міністр, а поряд з ним назначається державний міністр, статс-секретар, який є його заступником, або відає певною ділянкою роботи. Інколи бувають міністри чи статс-секретарі при президенті чи прем’єр-міністрі. У Великобританії, наприклад, до складу уряду входить парламентський секретар, який називається державний чиновник, який займається підтриманням зв’язків із парламентом. Міністр без портфеля – це така посадова особа, яка може займатися різними видами діяльності, наприклад, виконувати доручення глави уряду, займатися координаційною діяльністю, курувати декілька міністерств, бути віце-прем’єрами. Інколи така посада маскує його основну діяльність, коли, наприклад, уряд не бажає оголошувати коло його обов’язків, а насправді він керує атомною промисловістю, справами озброєння і т.д. Посада заступника прем’єр-міністра передбачена не у всіх країнах. Конституція може строго лімітувати кількість і види міністерств і міністрів (США, Швейцарія). В деяких країнах немає чіткого переліку міністерств та міністрів, і кожен уряд може утворювати їх в будь-якій кількості. Перелік основних міністерств як правило міститься не в конституції, а в спеціальних законах чи актах глави держави. В деяких країнах встановлюється мінімальна кількість членів уряду, в інших – максимальна, а в деяких встановлюється і верхня, і нижня межа (в Ірландії до складу уряду входить від 7 до 15 міністрів). В абсолютних та дуалістичних монархіях, а також президентських республіках фактичним главою уряду і главою виконавчої влади є глава держави. В парламентських і напівпрезидентських республіках завжди є посада глави уряду, який підбирає решту його членів. Навіть, якщо формально члени уряду призначаються на посаду главою держави, він повинен діяти узгоджено із главою уряду (винятки з цього правила є в деяких пострадянських змішаних республіках). Особливий статус глави уряду знайшов своє відображення і в конституціях. В деяких країнах він утворює своєрідну раду міністрів, які очолюють найбільш впливові відомства. В останні роки спостерігається тенденція до створення при уряді, а точніше при його голові особливого апарату, який управляє його справами. Керівник цього апарату – дуже впливова особа, яка часто набуває статусу міністра.

§ У Великобританії росте значення таких структур, як особистий секретар Прем’єр-міністра та секретар Кабінету.

§ У Франції при Прем’єр-міністрі діє Цивільний та Військовий кабінет.

§ В Німеччині очолюване міністром Відомство Федерального канцлера розробляє рекомендації для глави уряду з усіх напрямків політики, готує проекти законів та урядових постанов, відповіді на запити, які поступають від членів Бундестагу та Бундесрату.

 

Порядок діяльності уряду

o В президентських республіках, в абсолютних і дуалістичних монархіях засідання уряду проводяться за власним розсудом глави держави, який одночасно і керує урядом. Як правило вони проводяться регулярно, але розрізняють офіційні (формальні) засідання, наперед заплановані, та робочі, які проводяться по мірі необхідності.

Формою роботи є не стільки колегіальне прийняття рішень, скільки збори членів кабінету з метою допомогти главі держави (главі уряду) прийняти рішення. В таких засіданнях крім членів кабінету можуть бути присутніми і помічники глави держави, і важливі державні службовці.

• В парламентських республіках та монархіях зберігається колегіальність в роботі. Степінь колегіальності завжди вищий, коли існує коаліційний уряд і в засіданнях беруть участь представники декількох партій. При однопартійному уряді колегіальності звичайно менше, оскільки лідер партії бере на себе тягар відповідальності за прийняті рішення і одноособово править на засіданнях уряду.

Як правило в більшості країн чергові засідання уряду проводять один раз в тиждень. Порядок денний та порядок розгляду питань визначаються главою уряду. Питання доповідаються окремими міністрами, які відповідають за доручені їм галузі. Якщо питання стосується декількох міністерств, то доповідача назначає глава держави.

На засіданнях уряду ведуться протоколи, цим займається спеціальна посадова особа, наприклад, Генеральний секретар Уряду (Франція), секретар Кабінету (Великобританія). Всі протоколи засідань вважаються секретними і ніколи не публікуються.

Процедури засідань урядів можуть відрізнятися залежно від присутності тих чи інших посадових осіб. Наприклад, в Норвегії уряд під головуванням голови уряду засідає два рази в тиждень, а за участю глави держави – 1 раз.

В більшості випадків питання вирішуються не на офіційних засіданнях урядів, а до них. В деяких урядах утворюються більш вузькі за складом органи, які можуть називатися комісії чи комітети (найбільш розгалужена система комітетів Кабінету у Великобританії, діяльність комітетів не афішується, а тримається майже в таємниці, їх рішення мають ту ж силу, що і рішення Кабінету).

Система комітетів досить розповсюджена.

Уряд видає підзаконні акти – нормативні і ненормативні (укази, ордонанси, декрети, розпорядження та ін.). Вони мають меншу юридичну силу порівняно із актами глави держави.

В президентських республіках нормативні акти уряду видаються як акти глави держави.

Уряд може також видавати тимчасові акти, які мають силу закону.

 

Повноваження уряду

Орган виконавчої влади наділені широким колом повноважень.

Часто конституції закріплюють компетенцію уряду лише в загальній формі, не конкретизуючи її. Але чим менш детально описані предмети відання, тим ширше можна їх трактувати.

Так, ст. 97 Конституції Іспанії вказує, що «Уряд керує внутрішньою і зовнішньою політикою, цивільною і військовою адміністрацією та обороною країни. Він здійснює виконавчу владу у відповідності із конституцією та законами держави.

Найбільш детально компетенція уряду регламентується в країнах тоталітарного соціалізму. Деякі сучасні постсоціалістичні країни також слідують цій традиції, детально перераховуючи питання відання уряду (а саме, керівництво народним господарством та соціально-культурним будівництвом, охорона громадського порядку і прав громадян, загальне керівництво зовнішніми відносинами і побудовою збройних сил, розроблення і здійснення планів економічного і соціального розвитку країни, державного бюджету і т.д.).

Уряд має наступні повноваження:

• в сфері управління (охоплює всі сфери суспільного життя, координує, узгоджує і направляє діяльність всіх міністрів);
• в законодавчій сфері (видає укази нормативного характеру чи делеговані акти, чим здійснює значний вплив на нормативну сферу держави);
• підготовка, внесенні і виконання бюджету.
• зовнішньополітичні ( зовнішня політика одна з основних сторін діяльності уряду);
• питання війни і миру (в його розпорядженні знаходяться збройні сили, а міністр оборони завжди є членом уряду);
• питання освіти; питання охорони здоров’я; питання сільського господарства; охорона громадського порядку і навколишнього середовища; питання енергетики та ін.
• надзвичайні повноваження (закріплені в спеціальних законах і при виникненні надзвичайних ситуацій (зовнішньої загрози, масових безпорядків) уряд може проголосити військовий, надзвичайний стан і зосередити всю повноту влади у своїх руках.

7. Відповідальність уряду Відповідальність уряду і його членів залежить від того, здійснювані ними правопорушення мають місце при виконанні службових обов’язків чи ні. В останньому випадку в ряді країн вони відповідають нарівні з іншими громадянами, хоча може бути передбачений і міністерський імунітет, коли міністр передається суду за постановою парламенту, а судить його особливий суд. Відповідальність при виконанні службових обов’язків може бути: політична, кримінальна, цивільна та дисциплінарна. Політична відповідальність може мати місце перед парламентом, президентом (главою держави), прем’єр-міністром. Відповідальність перед парламентом полягає у вираженні ним вотуму недовіри уряду чи окремому міністру, у відмові в довірі уряду (це питання ставиться за ініціативою самого уряду) і як наслідок відставка уряду чи міністра. Як правило політична відповідальність має місце перед нижньою палатою чи однопалатним парламентом, перед верхньою палатою в рідких випадках (Італія).Політична відповідальність міністрів може бути солідарною та індивідуальною.При солідарній відповідальності навіть якщо недовіра висловлена одному міністру у відставку йде весь уряд (Франція, Іспанія, Куба).При індивідуальній відповідальності у відставку йде тільки той міністр, якому висловлена недовіра.В деяких країнах можливим є і колективна, і індивідуальна відповідальність. Питання про те, який вид відповідальності застосовувати при вираженні недовіри одному міністру в одних країнах вирішує сам кабінет (Великобританія), в інших – парламент (Італія). Політична відповідальність перед главою держави виражається в заміщенні міністра (звільнення у відставку) президентом, зокрема за «неправильну політичну лінію». Це можливо у президентських та напівпрезидентських республіках. Політична відповідальність перед прем’єр-міністром також полягає у вимозі прем’єра подати у відставку відповідного міністра, зокрема у випадку неузгодженостей з принципових питань.В парламентських республіках та монархіях, де міністрів підбирає сам прем’єр, він сам і може вимагати від міністра виходу у відставку.В напівпрезидентських республіках, що звільнити міністра прем’єр повинен діяти через президента, який призначає його на посаду.Особливість політичної відповідальності полягає в тому, що вона може наступати не лише за правопорушення, але й без таких (що частіше і трапляється). Наприклад, парламент виражає недовіру за недоліки в роботі уряду, певні упущення, вважаючи політичний курс уряду чи окремих міністрів невірним, часто у зв’язку із порушенням етичних норм.В ряді країн можливим є імпічмент міністра, процедура якого аналогічна до процедури імпічменту президента. Наприклад, в Данії справа про імпічмент може бути порушена не лише парламентом, але й монархом і рішення в цій справі приймає високий суд королівства.Форми кримінальної відповідальності за злочини міністрів, здійснені при виконанні службових обов’язків неоднакові.В одних країнах можливим є імпічмент, в інших – парламент може лише пред’явити обвинувачення (Польща, Франція), в останньому випадку міністра судить особливий суд (Високий суд правосуддя – Франція, Державний трибунал – Польща), за рішенням парламенту міністра може судити конституційний суд (Італія), але часто за цим слідує наступне передання справи у загальний кримінальний суд.В загальному діє принцип, якщо міністр має імунітет (а в більшості випадків він його має), то обвинувачення повинне пред’являтися парламентом, але бувають і винятки з цього правила.В світі були випадки засудження міністрів за хабарництво, за несплату податків. Цивільна відповідальність виражається в позовах до уряду та міністрів за нанесення фізичним та юридичним особам шкоди у випадку порушення законів при виконані службових обов’язків. Дисциплінарна відповідальність може бути лише індивідуальною. Вона виражається у стягненнях, які накладаються прем’єр-міністром чи президентом за упущення по службі.