Предмет и метод правового регулирования

Понятие "жилищное право" можно рассматривать в трех аспектах: 1) как отрасль права, регулирующая определенную группу общественных отношений; 2) как отрасль юридической науки (область правоведения); 3) как учебную дисциплину, связанную с преподаванием жилищного права. Перечисленные разновидности понятия "жилищное право" взаимосвязаны, но каждая из них имеет собственное содержание. Жилищное право как отрасль права выступает в качестве отправного понятия для отраслевой юридической науки и учебной дисциплины. Отрасли права отличаются друг от друга, прежде всего, предметом регулирования, т.е. определенным видом общественных отношений, на которые направлено воздействие норм данной отрасли права. Общим предметом жилищного права являются общественные отношения по поводу жилища. Внутри этого предмета выделяются несколько групп относительно однородных общественных отношений, складывающихся в различных сферах деятельности государства по реализации права граждан на жилище, обеспечения их в тех или иных формах жилыми помещениями и связанных с ними иных отношений.

Таким образом, предметом регулирования жилищного права является определенная совокупность общественных отношений, которые получили в законодательстве и в юридической литературе название "жилищные отношения". Понятие "жилищные отношения" является собирательным, охватывающим различные виды отношений, возникающих по поводу жилища: по предоставлению жилых помещений нуждающимся в них, приобретению и строительству жилых помещений, по пользованию жилыми помещениями, по управлению жилищным фондом, эксплуатации жилищного фонда и т.д. Таким образом, жилищные отношения - это общее родовое понятие по отношению к отдельным их видам. С одной стороны, к жилищным отношениям относятся организационные отношения, которые складываются на началах власти и подчинения (управление жилищным фондом и учет нуждающихся в жилых помещениях фонда социального использования и др.), а с другой - отношения, которые складываются на началах равенства их участников и, в свою очередь, подразделяются на имущественные (например, наем жилого помещения и др.) и личные неимущественные.

ЖК РФ (ст. 4) перечисляет основные группы жилищных отношений, относя к ним отношения по поводу: 1) возникновения, осуществления, изменения, прекращения права владения, пользования, распоряжения жилыми помещениями государственного и муниципального жилищных фондов; 2) пользования жилыми помещениями частного жилищного фонда; 3) пользования общим имуществом собственников помещений; 4) отнесения помещений к числу жилых помещений и исключения их из жилищного фонда; 5) учета жилищного фонда; 6) содержания и ремонта жилых помещений; 7) переустройства и перепланировки жилых помещений; 8) управления многоквартирными домами; 9) создания и деятельности жилищных и жилищно-строительных кооперативов, товариществ собственников жилья, прав и обязанностей их членов; 10) предоставления коммунальных услуг; 11) внесения платы за жилое помещение и коммунальные услуги; 12) контроля за использованием и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства.

Жилищные отношения, урегулированные правом, приобретают форму жилищных правоотношений. Жилищное право - это совокупность норм права, регулирующих жилищные отношения. К жилищным отношениям применяются различные методы правового регулирования. Регулирование жилищных отношений происходит путем применения различных по своей отраслевой принадлежности правовых норм: государственного, административного, гражданского и иных отраслей права. Жилищное право заимствует методы правового регулирования, используемые в других отраслях права: гражданско-правовой метод - равенство сторон и имущественная самостоятельность - при пользовании жилыми помещениями; метод административного права - метод власти и подчинения - для отношений распределения (предоставления) жилья по договору социального найма, управления жилищным фондом социального использования и т.д.

Среди юристов отсутствует единое понимание жилищного права как отрасли права. Ряд авторов считают жилищное право подотраслью гражданского права. Однако при этом необходимо иметь в виду, что, кроме собственно гражданско-правовых норм, жилищные отношения регулируются и нормами других отраслей права (прежде всего речь идет о жилищно-правовых нормах): например, отношения по предоставлению жилых помещений фонда социального использования регулируются с помощью административно-правовых методов. На ближайшую перспективу в России такой подход сохранится, хотя следует отметить, что с течением времени фонд социального использования будет сокращаться, что неизбежно приведет к перераспределению отношений: увеличению частноправовых и уменьшению публично-правовых начал в жилищной сфере.

Ряд других ученых придерживаются иной точки зрения. В Российской Федерации действует значительное количество норм, которые нельзя отнести к той или иной традиционной отрасли права. Такие нормы содержатся, например, в Конституции Российской Федерации, ЖК РФ, ГК РФ (гл. 35), большом количестве федеральных законов, регулирующих вопросы социальных гарантий в жилищной сфере отдельных категорий граждан (например, "О статусе военнослужащих" (ст. 15), "О милиции", "О прокуратуре Российской Федерации"), и ряде других, в том числе подзаконных, актов. Указанные обстоятельства ставят перед учеными вопрос о рассмотрении жилищного права как комплексной отрасли права, в которую наряду с нормами собственно жилищного права входят нормы, относящиеся к другим отраслям права - административному, финансовому, жилищному, земельному и др. Однако существование в системе права комплексных отраслей права правовой наукой до настоящего времени всеми учеными однозначно не признано. В то же время заслуживает внимания позиция И.А. Фаршатова, который жилищное право относит к комплексно-специализированной отрасли, формируемой на базе основных отраслей в связи с необходимостью специализированного регулирования отдельных специфических участков общественных отношений, которыми являются жилищные отношения.

Отрасль права - это относительно обособленная внутри системы права совокупность однородных правовых норм, регулирующих определенную однородную область общественных отношений. Однако в рамках единой системы права все отрасли права взаимосвязаны, не существует отраслей права, абсолютно изолированных одна от другой. В основе деления права на отрасли лежат два критерия: предмет правового регулирования и метод правового регулирования. Под предметом правового регулирования понимается качественно однородная совокупность общественных отношений, на которую воздействуют нормы определенной отрасли права. Иными словами, предмет правового регулирования - это сфера, на которую распространяет свое действие отрасль права. Предмет регулирования является главным, объективным основанием для распределения правовых норм по отраслям права.

Следует иметь в виду, что право не сводится лишь к нормативному массиву, т.е. своду законов и других правовых актов. Любая отрасль права призвана отражать достижения общества, передовые идеи и концепции, воплощая их в той или иной совокупности правовых норм (законе, кодексе и др.). Следует также обратить внимание на имеющее место определение отрасли права как связанной едиными принципами и функциями подсистемы правовых норм, которые с использованием свойственных им специфических юридических способов и средств регулируют определенную широкую сферу (область) однородных общественных отношений. Для жилищного права, как, впрочем, и для некоторых других отраслей права, характерным является наличие "приграничных зон", т.е. регулирование одних и тех же вопросов различными отраслями права при отсутствии при этом дублирования. Так, например, правовое регулирование жилищных отношений военнослужащих происходит как Федеральным законом "О статусе военнослужащих", так и ЖК РФ. Жилищные отношения регулируются также административным, налоговым, бюджетным и финансовым правом и рядом других отраслей права, входящих в публичное право.

Таким образом, налицо отсутствие четкой дифференциации системы права (разграничение отраслей права), предусматривающей четкий и исчерпывающий "раздел" территории. Такое положение объясняется тем, что регулирование жилищных отношений силами и средствами одной отрасли права в настоящее время невозможно в силу их большой дифференциации. В то же время объективно требуется использование возможностей нескольких отраслей права, из арсенала которых берется то, что в данный момент наиболее адекватно соответствует целенаправленному и эффективному правовому регулированию. Речь идет об интеграции отдельных отраслей права, которая в своей перспективе может привести к "легализации" новой отрасли права (например, жилищного права). В то же время все нормы жилищного права характеризуются единством, внутренней согласованностью и органической взаимосвязью в целях реализации гражданами конституционного права на жилище.

Объектом жилищного права является особый материальный объект - жилое помещение, т.е. помещение, специально предназначенное для проживания физических лиц. Каждая отрасль имеет свой специфический метод правового регулирования, под которым понимаются способы воздействия (совокупность юридических приемов и средств) отрасли права, с помощью которых производится регулирование определенного вида общественных отношений. Главной чертой, определяющей различия в способах воздействия права на общественные отношения, является характер взаимного положения участников общественных отношений.

В одних отраслях преобладает метод властного обязывания. Так, в административном праве действует метод субординации и властного приказа, позволяющий эффективно регулировать служебную и управленческую деятельность. В других отраслях преобладает метод равенства сторон (дозволения). Например, в гражданском праве используется диспозитивный метод правового регулирования, который предусматривает для субъектов известную альтернативную возможность поведения в рамках правовой нормы. В жилищном праве в различных видах жилищных отношений действуют оба указанных метода в различных вариациях, своеобразие которых определяется конкретными способами регулирования: дозволение (использовать жилое помещение для проживания), запрет (например, использовать жилое помещение не по назначению), позитивное обязывание (например, платить за жилое помещение и коммунальные услуги). В структуру метода правового регулирования входят такие элементы, как установление границ регулируемых отношений, определение границ должного и возможного поведения субъектов (физических лиц и организаций), определение мер ответственности и ряд других элементов, посредством которых правовые нормы оказывают необходимое воздействие на общественные отношения.

Для понимания жилищного права как самостоятельной отрасли права можно использовать также следующие аргументы: 1) наличие потребности и государственного интереса в самостоятельном правовом регулировании жилищной сферы в силу специфики объекта и значимости жилищной проблемы для становления в России социального правового государства, т.е. необходимы специальные источники права, которыми являются ЖК РФ и иные источники жилищного права (жилищное законодательство); 2) конституционное и законодательное закрепление принципов жилищного права; 3) наличие специфической, присущей только жилищному праву, системы понятий, категорий и институтов, которые будут рассмотрены далее.

Таким образом, в самом общем виде жилищное право можно определить как систему общеобязательных норм (правил поведения), установленных и обеспечиваемых государством, направленных на регулирование общественных отношений в жилищной сфере в интересах человека, общества и государства. Жилищное право как отрасль юридической науки следует рассматривать как систему знаний о правовом содержании процессов и явлений, складывающихся в жилищной сфере деятельности государства, иных публичных институтов, организаций и граждан. Жилищное право изучает понятие права на жилище, формы его реализации, механизм жилищного обеспечения из фонда социального обеспечения и других жилищных фондов, понятие договора социального найма, вопросы пользования и распоряжения жилыми помещениями, правовое положение жилищных кооперативов и иных организаций, действующих в жилищной сфере; вопросы юридической ответственности в жилищной сфере и другие вопросы. Все это составляет основной предмет науки жилищного права.