Правова основа діяльності державної виконавчої служби України

 

Головним критерієм дієвості будь-якої гілки державної влади, безумовно, є повне і своєчасне виконання її рішень. Спроможність влади ліквідувати розрив між проголошеним і здійсненим - це не тільки найкоротший шлях завоювати повагу власного народу, але й вагомий аргумент наведення належного правопорядку в державі. Безсумнівно, що серед чинників, які спонукали законодавців до прийняття 24 березня 1998 року Закону України "Про державну виконавчу службу" (далі – Закон) мали місце і вищенаведені твердження.

Правовий статус і повноваження нового органу виконавчої влади визначені ст. 1 «Завдання державної виконавчої служби» Закону України «Про державну виконавчу службу»: "Державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції України і здійснює виконання рішень судів та інших органів відповідно до законів України".

Завданням державної виконавчої служби є своєчасне, повне і не упереджене примусове виконання рішень, передбачених законом [3; 2].

Положення Закону про те, що Державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції означає, що усі організаційні питання щодо формування штату і створення умов праці, фінансування нової служби, а також безпосереднього керівництва і контролю за діяльністю останньої здійснює Міністерство юстиції України.

Положення Закону стосовно того, що державна виконавча служба виконує рішення судів та інших органівпредставляє собою визначення юрисдикції нового органу виконавчої влади.

Нарешті, положення про те, що державна виконавча служба "здійснює власну діяльність відповідно до законів України"є не чим іншим як визначенням принципу законності в діяльності створеної структури. В цьому випадку слід враховувати, що ця норма підлягає розширеному тлумаченню, оскільки примусове виконання рішень судів та інших органів в Україні регулюється не лише законами,але й підзаконними нормативними актами, в цьому відношенні – повністю приєднуюсь до думки автора.

Таким чином, Закон поклав початок діяльності в Україні нового за суттю правового інституту - єдиного виконавчого органу, на який покладена одна з найважливіших функцій держави - виконання рішень судів і інших органів.

Існує така думка що, якщо прискіпливо підходити до вимог щодо редакційного викладу статті 1 Закону, то уявляється, що викладеному вище формулюванню, на наш погляд, не вистачає кількох слів, щоб зробити цю норму максимально наближеною до ідеальної: державна виконавча служба входить до системи органів Міністерства юстиції України і є єдиним державним органом по здійсненню примусового виконання рішень судів та інших органів відповідно до законодавстваУкраїни [9; 27-29].

Це уточнення дозволяло б сконцентрувати виконавчу діяльність в одному відомстві, з одного боку, і чітко окреслювало бажання запобігти дублюванню подібних структур в майбутньому, з другого.

Завданням державної виконавчої служби є своєчасне, повне і неупереджене примусове виконання рішень судів і інших органів, передбачених законом. Своєчасність, у цьому розумінні, означає виконання рішення в граничні строки, встановлені законом. Повнота виконання рішень не допускає корегування працівником державної виконавчої служби рішення суду чи іншого компетентного органу щодо обсягів стягнення (зменшення їх чи збільшення), розширення чи звуження змісту способу та порядку виконання, передбаченого виконавчим документом, або надання державним виконавцем правової оцінки рішенню, що виконується. Неупередженість, слід розглядати як абсолютну сумлінність посадовців органів державної виконавчої служби у цій надто скрупульозній і болючій процедурі.

Правову основу діяльності державної виконавчої служби становлять Конституція України, Закони України "Про державну виконавчу службу" і "Про виконавче провадження", інші закони та нормативно-правові акти, зокрема, Інструкція про проведення виконавчих дій, що прийняті на їх виконання. Таким чином, з цього положення формально випливає, що нормативно-правові акти, в преамбулі або тексті яких не зазначено, що останні прийняті саме на виконання Конституції України та Законів України "Про державну виконавчу службу" та "Про виконавче провадження", не можуть бути підставою для вчинення державним виконавцем виконавчих дій.

Разом з тим, правову основу діяльності органів державної виконавчої служби становлять нормативні акти, які мають силу Закону, та прийняті набагато пізніше Закону України "Про виконавче провадження", і в яких не зазначено, що вони прийняті на виконання останнього, а саме:

• Цивільний Кодекс України;

• Цивільний процесуальний Кодекс України;

• Господарський Кодекс України;

• Господарський процесуальний Кодекс України;

• Сімейний Кодекс України.

Зокрема, Д.П. Фіолевський, вважає, що норми зазначених нормативних актів не тільки регулюють окремі питання виконавчого провадження, але й в окремих випадках і вступають у конкуренцію з нормами Законів України "Про виконавче провадження" та "Про державну виконавчу службу". У цьому випадку пріоритетним є застосування Законів України "Про виконавче провадження" та "Про державну виконавчу службу", оскільки норми останніх у процедурі примусового виконання рішень носять спеціальний характер.Зазначеної думки дотримуємось не тільки ми, а й законодавець, який в статті 349 ЦПК України та статті 115 ГПК України зазначив, що виконання рішень судів (у т.ч. господарських) здійснюється відповідно до Закону України "Про виконавче провадження" [12; 21].

Однак на практиці може виникати ситуація, якщо закріплені законом правовідносини, які безпосередньо стосуються процедури виконавчого провадження, жодним чином не врегульовані нормами Закону України "Про виконавче провадження". Наприклад, статтею 754 Цивільного Кодексу України передбачено, що на майно, передане набувачу за договором довічного утримання (догляду), не може бути звернене стягнення протягом життя відчужувача. Такі норми мають застосовуватися державними виконавцями як такі, що розширюють та доповнюють зміст процедури виконавчого провадження.

Рішення (висновки) Конституційного Суду України, на нашу думку, також можуть бути джерелами та становити правову основу діяльності органів державної виконавчої служби.

Рішення (висновки) Конституційного Суду України (КСУ) характеризуються низкою специфічних ознак, а саме:

1. Рішення КСУ є обов'язковими до виконання;

2. Рішення КСУ є остаточним, не може бути оскаржене та підлягає негайному виконанню;

3. В рішенні (висновку) КСУ безпосередньо зазначається спосіб, строки та порядок виконання цього документу (якщо це необхідно), зазначається орган, який має здійснити виконання рішення КСУ або додержання висновку КСУ;

4. Рішення (висновки) КСУ є актами прямої дії, які не вимагають підтвердження актами інших органів посадовими особами.

Звертаючись до фундаментальних засад побудови державної служби взагалі та державної виконавчої служби зокрема, і наголошуючи перш за все на принципі верховенства права з його вимогами щодо "підпорядкування діяльності державних інститутів потребам реалізації прав людини, забезпечення їхньої пріоритетності перед усіма іншими цінностями демократичної держави", на нашу думку, доцільно було б розповсюджувати дію даного принципу і стосовно самих державних службовців як рівноправних суб'єктів відносин, які відбуваються на ґрунті реординації.

Це особливо важливо для державних виконавців, які за характером діяльності нерідко потрапляють у ситуації, коли вони потребують принципу верховенства права щодо них самих.

На думку, М.Й. Штефана – важливість принципу «обов'язковості вимог державного виконавця та своєчасності виконання рішень» - незаперечна і потребує активної та рішучої державної підтримки. Обов'язковість виконання вимог державного виконавця забезпечується низкою негативних наслідків, що їх тягне за собою невиконання порушником означених вимог - стягнення виконавчого збору, цивільна, адміністративна та кримінальна відповідальність. Наразі існують державні органи, які цілком виведені з-під реального впливу державної виконавчої служби на шкоду державним інтересам [15; 216].

Оскільки зайшла мова про принципи то, доцільно було б здійснити науковий аналіз принципів діяльності і організації Державної виконавчої служби, оскільки вони є своєрідним орієнтиром для виявлення проблем її функціонування.

Важливість наукового дослідження системи принципів організації та діяльності Державної виконавчої служби обумовлюється тим, що вони виступають як своєрідна несуча конструкція, на якій базуються і реалізуються окремі норми права, що визначають структуру, правовий статус та правозастосовну діяльність цього державного органу.

В.С. Авдонін вважає, що принцип (від латинського „principium” – першооснова, основа) як поняття в теорії відображає в системі державного управління закономірності, відносини, взаємозв’язки між її елементами [6; 77].

Принципи синтезують і відбивають об’єктивність законів суспільного розвитку, характерні риси практики управління.

А от А.В. Андрушко висловлює іншу точку зору стосовно принципів, вважаючи, що на основі принципів організується процес управління, тобто науково обґрунтоване впровадження дій для здійснення управлінських функцій, вибору методів і прийомів управлінського впливу [10; 78].

Практична дія принципів державного управління також не залежить від них самих, а цілком визначається відношенням до них людей. Мало знати принципи, треба ще хотіти і могти застосовувати їх в управлінських процесах.

Аналіз чинного законодавства дозволяє виділити дві групи принципів функціонування Державної виконавчої служби:

– загальні (властиві не лише діяльності Державної виконавчої служби, але й діяльності інших органів виконавчої влади);

– спеціальні (властиві лише діяльності Державної виконавчої служби).

До загальних принципів належать: верховенство права, законності правової впорядкованості, системності, гласності, пріоритетності прав громадян, реординації, субординації, науковості, комбінування, професіоналізму і компетентності, персональної відповідальності, компетенційності, контролю, неупередженості, планомірності.

До спеціальних відносяться принципи: одноособовості прийняття рішення в конкретному виконавчому провадженні, своєчасності виконання рішень, обов’язковості вимог державного виконавця, повного виконання рішень, безпосередності виконавчої діяльності.

Характеризуючи принципи діяльності Державної виконавчої служби, необхідно виділити принцип верховенства права. У ньому втілюється забезпечення неухильного дотримання прав і свобод стягувача, боржника та інших учасників виконавчого провадження, адміністративного та судового оскарження суб’єктами виконавчого провадження рішень, дій або бездіяльності державних виконавців та інших посадових осіб Державної виконавчої служби. На запровадження цього принципу слід спрямувати роботу з формування правової свідомості учасників виконавчого провадження.

Одним із загальних принципів організації діяльності Державної виконавчої служби виступає принцип законності.

Принцип законності був і залишатиметься базовим у будь-якій державі. Згідно зі статтею 19 Основного Закону України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений Конституцією України [1; 19].

Дотримання законності в діяльності Державної виконавчої служби означає:

– дотримання посадовими особами Державної виконавчої служби нормативно-правових актів і індивідуальних актів управління;

– узгодженість індивідуальних актів управління із нормами нормативно-правових актів, а також індивідуальними актами вищого рівня;

– прийняття управлінських рішень посадовими особами Державної виконавчої служби не лише відповідно до „букви закону”, тобто чинного законодавства та підзаконних нормативних актів, але й „духу закону”, тобто принципів права, згідно з якими і були прийняті відповідні норми чи рішення.

Остання ознака є особливо важливою через наявність в органах Державної виконавчої служби такої характерної можливості, як свобода адміністративного розсуду.

Тісно пов’язаний з принципом верховенства права і законності принцип правової впорядкованості. Даний принцип об’єктивно обумовлює необхідність головним чином законодавчого визначення, причому в „правових” законах, основних аспектів цілей, функцій, структур, процесу самих принципів організації та діяльності органів Державної виконавчої служби [14;119].

Серед загальних принципів функціонування Державної виконавчої служби важливе значення має принцип системності. Сутність даного принципу полягає в об’єднанні, при відповідній диференціації, окремих взаємообумовлених видів діяльності, необхідних для реалізації конкретних цілей Державної виконавчої служби та управління нею.

Недооцінка Державної виконавчої служби як цілісної системи у всьому різноманітті її внутрішніх і зовнішніх взаємозв’язків може призвести до непогодженості окремих сторін її діяльності, суперечливості прийнятих рішень управління.

Використовуючи принцип гласності, суспільство здійснює контроль за діяльністю органів Державної виконавчої служби. У результаті цього послідовне дотримання принципу гласності активно працює на процес зміцнення законності. Зміст гласності як принципу в діяльності органів Державної виконавчої служби – це забезпечення правдивою, своєчасною інформацією громадськість, учасників виконавчого провадження та осіб, які залучаються до проведення виконавчих дій.

Принцип пріоритетності прав громадян юридично пов’язує і позитивно обмежує дії держави та її органів. Визначивши права та свободи людини як найвищу цінність, Конституція України закріпила їх визначальними для діяльності та політики держави. Відповідно кожен орган Державної виконавчої служби повинен створюватись і функціонувати не задля задоволення тих чи інших потреб державних виконавців, а для найповнішої реалізації інтересів громадян країни та публічного інтересу.

Реалізація принципу реординації у виконавчому провадженні проявляється так: стягувач звертається до відповідного відділу Державної виконавчої служби з вимогою про примусове виконання рішення суду або іншого юрисдикційного органу, при цьому він має право отримати стягувальні суми чи майно у строки, передбачені законодавством, з дотриманням усіх його прав та інтересів без завдання йому будь-якої шкоди, але сам повинен дотримуватися правил виконавчого провадження, не перешкоджати державному виконавцю при проведенні виконавчих дій, виконувати всі його вимоги та не вчиняти правопорушень, за які у виконавчому провадженні встановлена відповідальність. Державний виконавець, що відкрив виконавче провадження, вправі вимагати належного виконання сторонами своїх обов’язків, а також сам наділений широким колом прав, що сприяють виконанню ним своїх службових обов’язків [13; 12].

У свою чергу, В.С. Щербак дає характеристику ще кількох принципів, а саме – принцип субординації проявляється в відносинах підпорядкованості органів Державної виконавчої служби органам Міністерства юстиції України. Але, крім системи підпорядкування відділів Державної виконавчої служби відповідним управлінням юстиції, існує внутрішня система підпорядкування в самій Державній виконавчій службі, що полягає в особливому порядку призначення на посаду та звільнення з посади державних виконавців.

Принцип науковості, що відноситься до загальних, означає вимогу наукової обґрунтованості діяльності органів Державної виконавчої служби і її посадових осіб, впровадження на підставі наукових розробок рекомендацій та передового практичного досвіду в діяльність органів Державної виконавчої служби найбільш досконалих та ефективних форм і методів роботи; недопустимість керування без компетентності, повного знання предмета та науки управління; керівники органів Державної виконавчої служби повинні приділяти значну увагу при вирішенні проблем управління залученню фахівців для розробки проекту рішення, отримання висновків компетентних наукових установ чи окремих вчених.

Принцип комбінування спрямований на недопущення дублювання і паралелізму в управлінській діяльності структурних підрозділів Державної виконавчої служби, непогодженості між ними, наявності зайвих проміжних ланок, відсутності, недостатності та застарілості правової регламентації їх статусу.

Принцип професіоналізму і компетентності посадових осіб Державної виконавчої служби включає в себе чинники, різні за своєю сутністю, але взаємообумовлені і взаємопов’язані.

Дотримання принципу професіоналізму і компетентності зобов’язує посадових осіб Державної виконавчої служби:

– бути постійно готовими до здійснення посадових повноважень;

– добре знати предмет власної державно-службової діяльності;

– знати свої обов’язки і права, повною мірою і якісно здійснювати функції і повноваження, передбачені законодавством і посадовими положеннями та інструкціями;

– володіти правилами і процедурами діяльності в органах Державної виконавчої служби;

– мати загальну і спеціальну професійну підготовку;

– знати юридичні і морально-етичні норми у сфері державної служби і виконавчого провадження зокрема.

Принцип персональної відповідальності посадових осіб Державної виконавчої служби займає особливе місце у системі принципів і відіграє важливу роль у практичній реалізації завдань і функцій Державної виконавчої служби. Даний принцип закріплює саме юридичну відповідальність: кримінальну, адміністративну, дисциплінарну, цивільно-правову. У першу чергу посадова особа органів Державної виконавчої служби несе відповідальність за невиконання або неналежне виконання своїх службових обов’язків.

Принцип контролю знаходить своє практичне втілення у повноваженні відповідних органів Міністерства юстиції України перевіряти ефективність діяльності, що проводиться органами Державної виконавчої служби. Метою відомчого контролю Міністерства юстиції України є забезпечення злагодженої, чіткої роботи органів Державної виконавчої служби України і якісного виконання її посадовими особами покладених на них обов’язків

Принцип неупередженості державного виконавця спирається на процедуру самовідводу державного виконавця або його відводу сторонами, або їх представниками. Загальними підставами для відводу мають бути – заінтересованість у результаті виконання рішень або інші обставини, що викликають сумнів у неупередженості державного виконавця [17; 267].

Для забезпечення повного виконання рішень у виконавчому провадженні існує механізм застосування заходів примусового виконання. До таких заходів відносять: звернення стягнення на майно боржника, звернення стягнення на заробітну плату (заробіток), доходи, пенсію, стипендію боржника, вилучення у боржника і передачу стягувачеві певних предметів, зазначених у рішенні, інші заходи, передбаченні рішенням, відібрання дитини, зобов’язання виконати певні дії або утриматися від їхнього вчинення.

Принцип пріоритетності звернення стягнення на майно боржників-громадян встановлює, що стягнення, в першу чергу, звертається на наявні в боржника грошові кошти та інше майно, і лише за їх відсутності – на заробітну плату та інші види доходів боржника.

Принцип безпосередності виконавчої діяльності полягає в наданні повноважень на вчинення дій виконавчого провадження лише одному державному виконавцю.

Отже, проаналізовані принципи організації та діяльності органів Державної виконавчої служби не є вичерпними. Цей перелік можна продовжувати і звужувати. Адже авторами були обрані для розкриття змісту функціонування Державної виконавчої служби лише принципи визначальні, розгляд яких допоміг глибше осягнути мету та сутність діяльності цього органу державної влади.

Принципи функціонування Державної виконавчої служби є системою, в якій вони взаємопов’язані та взаємозалежні. Тому порушення одного з них може призвести до порушення інших. Успіх їх реалізації досягається послідовним застосуванням усієї системи принципів і кожного з них окремо.