Края, области и города федерального значения как территориально-государственные субъекты РФ. Их виды и юридические признаки

В составе Российской Федерации 6 краев, 49 областей и два города федерального значения - Москва и Санкт-Петербург. Они являются государственно-территориальными образованиями в составе Федерации, которым в соответствии с Конституцией РФ (ст. 65) придан статус ее субъектов.

Статус краев, областей и приравненных к ним городов федерального значения определяется Конституцией РФ (гл. 3), Федеративным договором от 31 марта 1992 г., включающим в себя Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации; другими федеральными актами.

Являясь субъектами Российской Федерации, края, области и города федерального значения обладают определенной учредительной властью. Они вправе принимать свои уставы, законы и иные нормативные правовые акты.

Устав закрепляет конституционно-правовой статус края, области, города федерального значения; организацию государственной власти; порядок нормотворческой деятельности; административно-территориальное деление и организацию местного самоуправления. Так, в Уставе Краснодарского края содержатся: преамбула; разделы о Краснодарском крае в составе РФ, об организации государственной власти, о законодательстве, о собственности и основах экономической деятельности, о местном самоуправлении, заключительные положения.

Края, области, города федерального значения располагают своей территорией, которая не может быть изменена без их согласия. Границы между ними и другими субъектами Российской Федерации могут быть изменены с согласия края, области, города федерального значения.

Каждый край, каждая область, Москва и Санкт-Петербург образуют органы законодательной, исполнительной и судебной власти, которые действуют на основе Конституции РФ, а также уставов края, области, города федерального значения.

Следует отметить, что если прежде органы власти краев, областей, городов республиканского значения относились законодательством к местным органам власти, то в настоящее время они к таковым не относятся, а являются органами государственной власти субъектов Федерации.

Края, области, города федерального значения вправе иметь свою символику. Так, согласно Уставу Иркутской области (ст. 68), область имеет свои герб и флаг, утверждаемые Собранием области. Порядок использования официальной символики области определяется законом области.

Края, области, Москва и Санкт-Петербург являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей, соглашений с другими краями, областями, а также республиками, автономной областью, автономными округами, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации. Координация международных и внешнеполитических связей краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется федеральными органами государственной власти Российской Федерации совместно с органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга.

Статус края, области, города федерального значения может быть изменен только по взаимному согласию Российской Федерации и соответствующего края, области, города федерального значения, согласно федеральному конституционному закону. В некоторых уставах краев и областей устанавливается порядок изменения их статуса. Так, по Уставу Краснодарского края (ст. 1) лишение края статуса субъекта Российской Федерации или придание ему иного статуса возможны только на основе Конституции РФ и федеративных конституционных законов при условии одобрения соответствующего решения на краевом референдуме.

Конституция РФ обеспечивает участие представителей краев, областей, городов федерального значения в решении вопросов, отнесенных к компетенции РФ. Для этого от краев, областей и городов федерального значения избираются депутаты в Государственную Думу и входят по два представителя в Совет Федерации. Представительные органы власти краев, областей и городов федерального значения обладают правом законодательной инициативы в федеральном парламенте. Кроме того, представительные органы и администрация края, области, города федерального значения вправе вносить на рассмотрение Президента и Правительства РФ проекты актов, принятие которых относится к компетенции Президента и Правительства РФ.

Края, области имеют свои административные центры.

Конституция РФ, Федеративный договор и уставы краев, областей и городов федерального значения определяют предметы ведения краев, областей и городов федерального значения. Предметы ведения подразделяются на предметы совместного ведения Федерации и ее субъектов - краев, областей и городов федерального значения - и предметы, находящиеся в исключительном ведении краев, областей и городов федерального значения <*>.

Согласно Конституции РФ и Федеративному договору, в совместном ведении Федерации и краев, областей и городов федерального значения в сфере государственного строительства находятся обеспечение соответствия уставов, законов и иных нормативных правовых актов края, области, города федерального значения Конституции РФ и федеральным законам; защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон.

К совместному ведению РФ и краев, областей и городов федерального значения относится широкий круг вопросов законодательного регулирования, включающий административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.

К совместному ведению РФ и краев, областей и городов федерального значения отнесены также кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура и нотариат; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления.

В области экономического и социально-культурного строительства в совместное ведение Российской Федерации и краев, областей, городов федерального значения входят вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экономической безопасности; особо охраняемые природные территории; установление общих принципов налогообложения и сборов в РФ.

Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными, лесными и другими природными ресурсами регулируются законами Российской Федерации и правовыми актами краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. По взаимной договоренности федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга определяется статус федеральных природных ресурсов.

Российская Федерация и края, области, города федерального значения совместно ведают общими вопросами воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; охраной памятников истории и культуры; защитой исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей; координацией вопросов здравоохранения; защитой семьи, материнства, отцовства и детства; социальной защитой, включая социальное обеспечение; осуществлением мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидацией их последствий.

Согласно Конституции РФ (ст. 76), по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы, в соответствии с которыми органы государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции, принимая свои нормативные правовые акты.

Законопроекты по предметам совместного ведения направляются краям, областям, городам Москве и Санкт-Петербургу для обсуждения и представления предложений.

Все полномочия, не относящиеся к ведению федеральных органов государственной власти и к совместному ведению федеральных органов государственной власти и органов государственной власти краев, областей и городов федерального значения, осуществляются органами государственной власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга самостоятельно в соответствии с Конституцией РФ.

Например, в соответствии с Уставом Краснодарского края (ст. 5) в число таких полномочий входят: принятие, изменение и дополнение Устава, законов и иных правовых актов края, контроль за их соблюдением; установление системы органов законодательной и исполнительной власти края, определение порядка формирования, организации и деятельности этих органов, исходя из общих принципов, закрепленных законодательством Российской Федерации; разработка и исполнение социально-экономических, научно-технических, экологических и иных программ края; распоряжение природными ресурсами, имуществом и финансовыми ресурсами края; решение вопросов административно-территориального деления края, организация и развитие местного самоуправления; учреждение и присвоение почетных званий и премий края; иные полномочия.

Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга могут передавать этим органам осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и законам Российской Федерации. И наоборот, органы исполнительной власти края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Определенными особенностями характеризуется статус такого субъекта Российской Федерации, как Москва. Согласно Закону Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. "О статусе столицы Российской Федерации" <*>, в связи с осуществлением городом Москвой функций столицы Российской Федерации органы государственной власти города Москвы:

предоставляют в установленном законом порядке федеральным органам государственной власти Российской Федерации, представительствам республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации земельные участки, здания, строения, сооружения и помещения, жилищный фонд, жилищно-коммунальные, транспортные и иные услуги;

обеспечивают необходимые условия для проведения общегосударственных и международных мероприятий;

участвуют в разработке и осуществлении целевых федеральных программ развития города Москвы;

участвуют в содержании и развитии систем связи, федеральных автомобильных дорог общего пользования и иных транспортных систем на территории города Москвы;

согласовывают проект генерального плана развития города Москвы с федеральными органами государственной власти Российской Федерации.

Затраты города Москвы, связанные с осуществлением им функций столицы, должны полностью компенсироваться за счет субвенций из республиканского бюджета Российской Федерации, за счет платежей за предоставляемые городом услуги, вносимых федеральными органами государственной власти, представительствами республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, города Санкт-Петербурга, а также дипломатическими представительствами иностранных государств в Российской Федерации.

Земельные участки, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы для размещения зданий, строений и сооружений, необходимых для выполнения полномочий федеральными органами государственной власти Российской Федерации, в соответствии с перечнем, формируемым Правительством РФ. Эти земельные участки в установленном законом порядке приобретаются федеральными органами государственной власти в федеральную собственность или предоставляются им в аренду в соответствии с Генеральным планом развития города Москвы и программами развития отдельных городских территорий.

Здания, строения, сооружения и помещения, находящиеся в собственности города Москвы, предоставляются органами государственной власти города Москвы федеральным органам государственной власти, представительствам субъектов Федерации в аренду в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

В таком же порядке предоставляются в аренду находящиеся в собственности города Москвы здания, строения, сооружения и помещения дипломатическим представительствам иностранных государств в Российской Федерации, если иное не установлено международными договорами Российской Федерации.