Региональные источники конституционного права

Региональные источники конституционного права действуют только на территории соответствующих субъектов Федерации. В их число входят: конституции республик в составе Российской Федерации, уставы других субъектов Федерации, а также содержащие конституционно-правовые нормы региональные законы и другие правовые акты орга­нов государственной власти субъектов Федерации, договоры и соглашения, заключенные между ними 1.

В системе нормативных правовых актов каждого субъекта Федера­ции особое место занимает конституция (в республиках) и устав (в краях, областях, городах федерального значения, в автономной облас­ти и в автономных округах), которые имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем другим актам соответствующего субъекта и носят учредительный характер.

В настоящее время приняты и действуют конституции республик: Адыгея (10 марта 1995 г.); Алтай (7 июня 1997 г.); Башкортостан (24 де­кабря 1993 г.); Бурятия (22 февраля 1994 г.); Дагестан (26 июля 1994 г.); Ингушетия (27 февраля 1994 г.); Кабардино-Балкария (1 октября 1997 г.); Калмыкия (5 апреля 1994 г.); Карачаево-Черкесия (5 марта 1996 г.); Карелия (30 мая 1978 г.); Коми (17 февраля 1994 г.); Марий Эл (24 июня 1995 г.); Мордовия (21 сентября 1995 г.); Саха (Якутия) (4 ап­ реля 1992 г.); Северная Осетия (12 ноября 1994 г.); Татарстан (30 ноября 1992 г.); Тыва (21 октября 1993 г.); Удмуртия (7 декабря 1994 г.); Хакасия (25 мая 1995 г.); Чечня (12 марта 1992 г.); Чувашия (1978 г.).

Республики использовали разные формы принятия конституций. Часть из них были приняты законодательными органами республик (Адыгея, Алтай, Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Кара­ чаево-Черкесия, Карелия, Коми, Саха (Якутия), Северная Осетия, Татарстан, Тыва, Удмуртия, Хакасия, Чечня, Чувашия), часть — путем всенародного голосования (Ингушетия) либо конституционным со­ бранием (Дагестан, Калмыкия, Марий Эл, Мордовия).

В большинстве конституций республик подчеркивается, что эти республики являются субъектами Федерации.

Большинство конституций республик имеют сходную структуру, включающую три группы норм. Первая из них связана с основами конституционного строя соответствующей республики. Конституци­ онными нормами закрепляется республиканская форма правления и основные принципы общественно-политического строя. Вторая груп­ па норм закрепляет права, свободы и обязанности человека и гражда­нина. По своему содержанию она наиболее близка к Конституции РФ. Наконец, третья группа норм закрепляет институты государственной власти и местного самоуправления.

Согласно конституциям во всех республиках действуют законода­ тельные (представительные) органы государственной власти, которые формируются населением на основе выборов.

Практически во всех конституциях особый раздел посвящен судебной власти, а также местным органам народного представительства.

Конституции республик вступают в силу со дня их официального опубликования. Предусмотрен также порядок внесения изменений и пересмотра конституций. Предложения об этом могут вносить главы республик, группы депутатов законодательного органа, правительства республик.

Предусмотрены следующие способы рассмотрения предложений о внесении поправок в конституции:

· путем республиканского референдума (Конституция Удмуртской Республики);

· Конституционным собранием (Конституция Республики Марий Эл);

· законодательным органом (конституции Республики Хакасия, Рес­ публики Коми, Республики Саха (Якутия), Республики Алтай, Респуб­ лики Адыгея, Республики Башкортостан, Степное Уложение Калмы­кии).

Субъекты Федерации, являющиеся не государствами, а государст­ венно-территориальными или национально-территориальными обра­зованиями, принимают свои уставы.

Возникновение устава как основного закона края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа свя­ зано с существенными изменениями федеративных отношений в Рос­ сийской Федерации, повышением юридического статуса краев, облас­ тей, городов федерального значения, автономной области, автоном­ ных округов, и их признанием наравне с республиками полноправны­ ми субъектами Федерации.

Термин «устав» был введен в юридической оборот Законом РФ «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, област­ ной администрации» 2 и как основной закон субъектов Федерации, не являющихся государствами, был закреплен Конституцией РФ (ч. 2 ст. 66).

Как уже отмечалось, уставы имеют высшую юридическую силу по отношению ко всем законам и иным актам данного субъекта. Это означает, что все другие правовые акты, принимаемые на территории соответствующего субъекта Федерации, должны соответствовать ус­таву. Верховенство уставов проявляется также и в том, что они явля­ ются актами прямого действия, порождающими конкретные право­отношения.

Уставы служат нормативной базой для развития всего текущего законодательства соответствующих субъектов Федерации. Они опреде­ляют органы, которые могут принимать законодательные акты, регулируют сам законодательный процесс, создавая тем самым правовые предпосылки законотворческой деятельности в соответствующем субъекте Федерации.

Все уставы содержат отсылки к законодательным актам субъектов Федерации, дополняющим и развивающим их. Количество таких от­сылок зависит от модели регулирования, к которой относится соответ­ствующий устав. Если устав самостоятельно регулирует основные пра­воотношения в субъекте Федерации, то таких отсылок обычно немно­го. Если же устав служит лишь, общей нормативной основой, а боль­шинство вопросов регулируются законами субъекта Федерации, то ко­ личество отсылок существенно возрастает.

В уставах определен круг субъектов, которые вправе вносить пред­ ложения об их пересмотре, поправках, изменениях. Предложения о пересмотре, изменении уставов могут вносить: часть депутатов законо­ дательного (представительного) органа (1/3, 1/5 или определенное число); глава исполнительной власти, губернатор; граждане (2% — в Приморском крае, 40 тыс. — в Воронежской области, 25 тыс. — в Са­ ратовской области); постоянные комиссии законодательного (пред­ ставительного) органа (Курская область); судебные органы и прокурор области (Вологодская, Воронежская области); выборные органы рай­онного и городского самоуправления (Вологодская, Воронежская, Ка­ лининградская области).

Структура уставов отличается тем, что большинство их глав характерно для всех этих нормативных актов. Вместе с тем имеются главы, типичные только для некоторых уставов или даже для одного-двух ус­тавов.

В уставах отражены особенности правового положения губернатора (главы администрации) в системе органов государственной власти субъекта Федерации. Он является главой исполнительной власти или высшим должностным лицом субъекта Федерации. В тех субъектах Фе­ дерации, где губернатор (глава администрации) является органом ис­ полнительной власти субъекта Федерации, в систему исполнительной власти наряду с ним входят правительство или администрация, являясь исполнительно-распорядительным органом. В тех же субъектах Феде­ рации, где губернатор непосредственно не возглавляет исполнитель­ную власть, органом исполнительной власти является только прави­ тельство (администрация).

В ряде уставов содержатся специальные разделы, посвященные су­ дебной власти и правоохранительной деятельности, осуществляемой на территории соответствующего субъекта Федерации. Однако, по­ скольку эти вопросы регулируются федеральным законодательством, в уставах содержатся соответствующие отсылочные нормы.

Как и конституции, уставы субъектов Федерации должны соответ­ ствовать Конституции РФ.

Среди региональных источников конституционного права важное место занимают законы республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, содержащие нормы конституционного права

Сфера законодательного регулирования, осуществляемого в субъектах Федерации, довольно обширна. Она определяется, в первую очередь, Конституцией РФ, конституциями и уставами соответствующих субъектов.

Законы субъектов Федерации принимаются их законодательными (представительными) органами государственной власти большинст­ вом голосов от общего числа их депутатов. Исключением в этом смыс­ ле являются лишь конституционные законы, принятие которых преду­ смотрено в некоторых республиках. Так, согласно Конституции Рес­ публики Алтай (ст. 93) законы Республики Алтай, которым придан ста­ тус конституционных, принимаются большинством не менее двух тре­ тей голосов от общего числа депутатов Республики Алтай.

Еще одним видом источников конституционного права являются принимаемые законодательными (представительными) органами го­ сударственной власти субъектов Федерации постановления, содержа­ щие конституционно-правовые нормы.

Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Федерации (или их палаты) принимают постановле­ ния по вопросам, отнесенным к их ведению конституциями и уставами субъектов Федерации. Постановления принимаются также по вопросам организации внутренней деятельности законодательных (предста­ вительных) органов государственной власти субъектов Федерации, ут­ верждения их регламентов, а также по вопросам введения в действие законодательных актов субъектов Федерации.

Постановления законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации принимаются большинством голосов от общего числа их депутатов, если иной порядок не предусмотрен конституцией, уставом или регламентом соответствующего законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации. Такой порядок установлен, например, Конститу­цией Карачаево-Черкесской Республики (ч. 3 ст. 88), в которой указывается, что постановление Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики о недоверии Правительству или члену Правительства Карачаево-Черкесской Республики принимается не менее чем 2/3 го­ лосов от общего числа депутатов Народного Собрания Карачаево-Черкесской Республики.

Порядок опубликования и вступления в силу постановлений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации определяется их законами (например, Закон Республики Марий Эл от 26 января 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Республики Марий Эл и постановлений Государственного Собрания Республики Марий Эл»; Закон Примор­ского края от 13 марта 1995 г. «О порядке опубликования и вступления в силу законов Приморского края и актов, принятых Думой Примор­ ского края» и др.).

К числу источников конституционного права относятся также декларации, принятые законодательными (представительными) органами государственной власти ряда субъектов Федерации. Так, 30 августа 1990 г. Верховный Совет Татарской ССР принял Декларацию о госу­дарственном суверенитете республики. Отмечая несоответствие стату­са автономной государственности интересам дальнейшего политичес­ кого, экономического, социального и духовного развития ее многона­ционального народа, декларация провозгласила государственный су­веренитет Татарии и преобразование ее в Республику Татарстан.

Среди источников конституционного права важное место занимают акты президентов республик, глав администрации субъектов Федерации, а также акты правительств этих субъектов, содержащие конституционно-правовые нормы. Конституции республик наделяют прези­дентов правом издавать указы и распоряжения, однако, как правило, только указы носят нормативный характер.

Уставы субъектов Федерации закрепляют право глав администрации субъектов принимать постановления и распоряжения. При этом только постановления обычно являются нормативными актами.

Указы и постановления издаются во исполнение действующего за­ конодательства. Они не могут противоречить конституциям, уставам и законам субъектов Федерации, федеральному законодательству. Эти акты обязательны для исполнения на всей территории соответствую­щих субъектов Федерации.

К актам правительств субъектов Федерации относятся постановления и распоряжения. Постановления, имеющие наиболее важное значение, в большинстве своем имеют нормативный характер и принимаются по наиболее важным вопросам государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства. Они издаются на основе и во исполнение законов субъектов Федерации, указов и постановлений глав их администраций. Акты правительств не могут противоречить законодательству Российской Федерации и ее субъектов. Они обяза­ тельны к исполнению на территории соответствующих субъектов Фе­ дерации.

Одним из видов региональных источников конституционного права являются также содержащие конституционно-правовые нормы договоры и соглашения между субъектами Федерации.

Конституции и уставы субъектов Федерации предусматривают воз­ можность заключения таких договоров и соглашений между законо­дательными и исполнительными органами субъектов Федерации. Так, межреспубликанские соглашения от имени Республики Алтай, заключенные в пределах ее компетенции. В соот­ ветствии с Уставом Курганской области (п. 2 ст. 88) глава (губерна­тор) этой области подписывает межрегиональные договоры Курган­ской области.