Федеральная польская национально-культурная автономия «Конгресс поляков в России»

48. Принцип разделения властей: вертикальное и горизонтальное единство и разделение власти.

Единство государственной власти и разделение ее ветвей. Уже из сказанного выше о государственном суверенитете непосредственно вы­текает вывод, что государственная власть в своей основе едина. Ее единство определяется прежде всего тем, что в демократическом обществе и государстве единым и единственным источником такой власти является народ, а сама эта власть как форма народовластия представ­ляет собой ее способность организовать и регулировать общественную жизнь в соответствии с волей и интересами суверенного народа. Как отмечалось выше, единство государственной власти находит свое вы­ражение непосредственно в единстве системы высших государствен­ных органов и общих принципов построения и деятельности их на всех уровнях. Иными словами, единство государственной власти неразрыв­но связано с единством и нераздельностью государственного суверени­тета, исключающему по самому своему существу наличие в одном и том же государстве разных по своей природе, характеру и направленности деятельности самостоятельных властей. Встречающиеся в истории редкие и обычно кратковременные периоды двоевластия в той или иной стране отражают, по сути дела, сосуществование, взаимодействие и/или противоборство различных по своей сущности не государствен­ных, а политических властей, из которых лишь одна может принимать форму государственной власти.

Но единая сущность государственной власти не только не исклю­чает, но и предполагает в демократическом обществе многообразие форм ее выражения. В сущности, когда говорят о разделении властей, имеют в виду не раздробление, разъединение самой государственной власти, а разделение, разграничение полномочий различных государ­ственных органов в рамках обеспечения конституционного единства государственной власти. Совершенно ясно, что при таком понимании принцип разделения властей не противостоит абсолютно принципу единства государственной власти и не исключает его. В условиях бы­лого господства абсолютизма, в том числе и абсолютистского самодер­жавия в России, речь, понятно, не могла идти о каком-либо разделении власти на различные ее ветви, уравновешивающие друг друга и тем самым об ограничении всевластия монарха. Такое разграничение ока­залось неприемлемым и для системы советской власти, поскольку в ней объявлялась принадлежность всей власти в руках единых и единствен­ных органов государственной власти — номинально полновластных Советов. В демократических же странах в основу организации, функ­ционирования и деятельности государственной власти был положен еще два столетия назад принцип разделения государственной власти на различные ее ветви (направления) — законодательную, исполнитель­ную и судебную.

Теория разделения властей, как уже отмечалось (§ 3 гл. 1), получи­ла впервые глубокую и широкую разработку у английского мыслителя Дж. Локка и особенно у французского исследователя Ш. Монтескье в тесной связи с антиабсолютистскими революциями XVII—XVIII вв. в этих странах как составная часть их учения о демократическом госу­дарстве. Она была направлена против концентрации всей власти в руках абсолютного монарха, злоупотреблений этим и призвана гаран­тировать народовластие путем обеспечения равновесия и взаимодейст­вия указанных трех ветвей государственной власти. Этот принцип был положен в основу первых конституций (США 1787 г. и Франции 1793 г.). В Конституции США, например, говорилось, что полномочия законодательной власти принадлежат парламенту — Конгрессу США (ст. 1); полномочия исполнительной власти — Президенту США (ст. 2); а полномочия судебной власти — Верховным судам США и нижестоящим судам (ст. 3). Французская Декларация прав человека и гражданина 1789 г. провозгласила, что общество, в котором не прове­дено разделение власти, не имеет Конституции (ст. 16). С тех пор этот принцип все шире и полнее утверждался в демократических странах мира, превратившись в XX в. в общепризнанную норму демократии.

Было время, когда единство государственной власти абсолютно противопоставлялось разделению ее на различные ветви. Считалось, что такое единство в принципе несовместимо с многообразием форм и направлений выражений этой власти. Но по мере утверждения, услож­нения и совершенствования демократических политических, в том числе и государственных, систем все более крепло и укоренялось пони­мание того, что эти противоположности (единство и разделение) доста­точно относительны и вполне совместимы; что единство социальной природы государственной власти, общность принципиальных основ организации, целей и направленности деятельности ее органов не исключают многообразия форм проявления этой власти; что оптималь­ным для обеспечения принципов демократии и гуманизма является единство государственной власти в ее многообразии.

Демократическое единство государственной власти требует ее раз­деления на различные ветви, а демократическое разделение этой власти на законодательную, исполнительную и судебную должно опираться на единство их источника и общего направления их деятельности. Единство государственной власти уберегает общество от принципи­альной рассогласованности действий различных ее ветвей, от их удале­ния друг от друга и тем более противопостановления друг другу, от крайних форм напряженности и противоборства в отношениях между ними, от развала власти и наступления анархии. Разделение ветвей государственной власти позволяет предотвращать узурпацию, при­своение всей полноты власти, ее чрезмерную концентрацию в руках одного лица, одного государственного органа или одной ветви власти, ограничивать возможности каждой из ветвей власти и уравновешивать ее с другими, создавать тем самым серьезные преграды на пути разви­тия антидемократических тенденций авторитаризма и тоталитаризма. В конечном же счете и то, и другое направлены на гарантирование свободы, господства права и демократии.

Подлинный демократизм современного общества и государства не­совместим с отказом от признания как единства государственной влас­ти, так и ее разделения на различные ветви. Как отмечается в Консти­туции Казахстана (ч. 3 ст. 4), государственная власть в республике едина, осуществляется на основе Конституции и законов в соответст­вии с принципом ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и взаимодействия их между собой с использованием систе­мы сдержек и противовесов.

Принцип разделения ветвей государственной власти четко закреп­ляется в конституциях многих стран, помимо тех, о которых уже гово­рилось выше. Вместе с тем этот принцип по-разному реализуется в различных странах в зависимости прежде всего от существующих в них форм правления, о которых речь пойдет ниже (см. гл. 6). В Конститу­ции Польши (ст. 10), например, указывается, что ее устройство «осно­вывается на разделении и равновесии законодательной власти, испол­нительной власти и судебной власти»; законодательную власть осу­ществляют Сейм и Сенат, исполнительную — Президент и Совет Ми­нистров, а судебную — судьи и трибуналы. Статья 26 выражает указан­ный принцип в следующей форме: законодательные функции осущест­вляются Парламентом и Президентом; исполнительные — Президен­том и Правительством; судебные — судами. Конституция Дании (ст. 3) устанавливает, что законодательная власть осуществляется совместно Королем и Фолькетингом (парламентом); исполнительная — Королем; судебная — органами правосудия. Конституция Португалии (ст. 114) говорит о «разделении власти и взаимозависимости органов государст­венной власти». По Конституции Финляндии (§ 2 Конституционного закона «Форма правления») законодательная власть осуществляется парламентом (Эдускунтой) вместе с Президентом; высшая исполни­тельная власть — Президентом, при котором образуется Государствен­ный совет (правительство), а правосудие — независимыми судами. В Конституции Мексики содержится такая категоричная установка: «Никогда не могут быть объединены две или три власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предо­ставляться одному лицу... кроме установленных Конституцией случа­ев». Особое внимание принципу разделения ветвей власти уделяется в конституциях постсоветских стран, переживших долгий период его грубого отрицания тоталитарными режимами прошлого (см. ст. 6 кон­ституций Украины, Белоруссии, Молдовы, ст. 11 Конституции Узбе­кистана, ст. 5 Конституции Туркменистана и др.).

Профессор М.В. Баглай следующим образом характеризует кон­кретное содержание принципа разделения властей: а) законы должны обладать высшей юридической силой и приниматься только законода­тельным (представительным) органом; б) исполнительная власть должна заниматься в основном исполнением законов и только ограни­ченным нормотворчеством, быть подотчетной главе государства и лишь в некотором отношении парламенту; в) между законодательным и исполнительным органами должен быть обеспечен баланс полномо­чий, исключающий перенесение центра властных решений, а тем более всей полноты власти на одного из них; г) судебные органы независимы и в пределах своей компетенции действуют самостоятельно; д) ни одна из трех ветвей власти не должна вмешиваться в прерогативы другой, а тем более сливаться с ней; е) споры о компетенции должны решаться только конституционным путем и через правовую процедуру, т.е. Конституционным Судом; ж) конституционная система должна предус­матривать правовые способы сдерживания каждой ветви власти двумя другими, т.е. содержать взаимные противовесы для всех ветвей власти.*

Хотелось бы особо подчеркнуть, что принцип разделения властей не может и не должен сводиться к простому разведению, разъедине­нию, обособлению и независимости различных ветвей власти. Он включает в себе и их определенное соотношение, взаимосвязь и взаи­модействие, основанные на взаимном ограничении, сдерживании и равновесии. Именно поэтому такое большое значение в осуществлении данного принципа придается скоординированности действий различ­ных ветвей власти, их балансу и использованию системы сдержек и противовесов. Все это позволяет при последовательном и реальном демократическом осуществлении этого принципа избегать глубоких, широких, острых и частых конституционных кризисов власти, хотя, конечно, не может и не должно уберечь ее от обычного и естественного рутинного противоборства прежде всего представительной и исполни­тельной властей.

Конкретные пути и механизмы реализации принципа разделения властей будут рассмотрены в последующих главах, посвященных раз­личным конституционным формам государств и системам организа­ции, функционирования и деятельности государственных органов. Не­обходимо лишь заметить, что разделение властей обычно рассматривается лишь в горизонтальном плане, т.е. как разделение полномочий различных (законодательных, исполнительных и судебных) государст­венных органов одного и того же уровня. Но такое разделение можно наблюдать и в вертикальном плане, когда речь идет о разграничении полномочий между государственными органами различного уровня. Вертикальное разделение власти имеет особое значение для федера­тивных государств, поскольку одним из стержневых вопросов их жиз­недеятельности всегда является проблема соотношения и взаимодей­ствия федеральной власти и власти субъектов федерации