Тема 7. Межбюджетные отношения и бюджетный федерализм

Бюджетный федерализм - это система налогово-бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уров­ней на всех стадиях бюджетного процесса. Он является сложным механизмом регулирования федеративных отношений на базе спе­циально организованных бюджетно-налоговых связей.

Федерализмом также принято считать такую форму государственного устройства, при которой государственно-территориальная организации:

- состоит из государственных образований;

- сформирована на основе согласия (договора) и функционирует благодаря общему признанию целостности государственной власти при вертикальном распределении предметов ведения и полномочий между федерацией и ее составными частями (субъектами) с сохранением абсолютного верховенства федерации.

Принципами бюджетного федерализма являются:

- единство общегосударственных интересов и интересов насе­ления как основа сбалансированности интересов всех трех уров­ней власти по бюджетным вопросам;

- сочетание централизма и децентрализации в разграничении бюджетно-налоговых полномочий, расходов и доходов по верти­кали бюджетной системы, распределение и перераспределение их между бюджетами различных уровней на объективной основе;

- высокая степень самостоятельности бюджетов и ответствен­ность органов власти каждого уровня за его сбалансированность, бюджетную обеспеченность исходя из налогового потенциала со­ответствующих территорий при наделении властных структур не­обходимой для этого налоговой инициативой;

- активное участие членов Федерации в формировании и реа­лизации бюджетно-налоговой политики государства, включая межбюджетные отношения, которые в свою очередь должны строится на следующих основных принципах:

· распределения и закрепления расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы РФ;

· разграничения (закрепления на постоянной основе и распределение по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы РФ;

· выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспеченности субъектов РФ и МО.

· равенства всех бюджетов РФ.

Таким образом, бюджетный федерализм может быть эффективно реализован толь­ко при законодательном распределении бюджетных полномочий, которое должно включать три аспекта:

1. разграничение доходных (налоговых) полномочий;

2. разграничение расходных полномочий;

3. выравнивание бюджетов.

«Идеальная» модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полнос­тью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленно­му заданным уровнем государственной власти. Однако, на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «верти­кальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонталь­ный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным рас­пределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонталь­ное выравнивание бюджетных систем.

Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномо­чий. Важным моментом для вертикального выравнивания явля­ется четкое разграничение обязанностей между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.

Под горизонтальной сбалансированностью понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней.

Более важной и сложной задачей является обеспечение верти­кального выравнивания, которое происходит за счет дотаций, суб­сидий, субвенций, бюджетного кредита.

Дотации- бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвоз­вратной основах на покрытие расчетных минимально необходи­мых текущих расходов без определения конкретных направлений расходов по их видам, при недостаточности у них собственных до­ходов и отчислений от регулирующих налогов.

Субсидии - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на условиях долевого финансирования целевых расходов. По сравнению с дотациями субсидии являются более гибкой формой и могут использоваться в регулировании инвес­тиционной бюджетной деятельности местных органов власти. Вместе с тем, поскольку субсидии предусматривают встречное финансирование из региональных и местных бюджетов, то в ус­ловиях роста дефицита бюджетов разных уровней они примени­мы не во всех случаях.

Субвенции - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня на безвозмездной и безвозвратной основах с ука­занием конкретной цели и на определенный срок. В случае неиз­расходования ее в установленный срок или расходования не по назначению соответствующие средства субвенции подлежат воз­врату в бюджет, из которого они были получены. Если же субвен­ция выделяется с указанием и других условий, то она называется обусловленной субвенцией. Различают текущие и инвестиционные субвенции в зависимости от их целевого характера и условий пре­доставления.

К текущим относят субвенции, направленные на финансиро­вание текущих расходов (расходы на социально-культурные ме­роприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному фи­нансированию). К инвестиционным относятся субвенции, связан­ные с расширенным воспроизводством, финансированием инве­стиционной и инновационной деятельности (капитальные вложе­ния на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории и т.п.).

Бюджетный кредит - это сумма денежных средств, выделяе­мых бюджету другого уровня на возвратной и возмездной осно­вах. Бюджетный кредит как форма выравнивания используется значительно реже, чем другие формы.

Выравнивание может осуществляться также за счет предос­тавления отдельным регионам особого экономического режима. В ми­ровой практике существуют три основных подхода центра к тре­бованиям регионов о предоставлении особого экономическо­го режима.

Первый - индивидуально-договорный подход, когда центр до­говаривается с каждым регионом в отдельности о распределении налоговых поступлений или других условиях. Этот подход распро­странен в некоторых странах, например в Китае.

Второй подход - это создание специальных бюджетных режи­мов, в рамках которых отдельным регионам предоставляются осо­бые права в вопросах налогов и расходов. Официально такие ре­жимы для отдельных территорий существуют лишь в нескольких странах - на Филиппинах, в Австралии, Малайзии.

И третий подход - применение нормативно-расчетной форму­лы субсидий с целью частичного выравнивания бюджетных усло­вий регионов. Его использует большинство стран для решения проблем вертикального и горизонтального выравнивания между регионами.