Зарубежный опыт экономического стимулирования природоохранной деятельности и рационального использования природных ресурсов

Формирование системы эколого-экономического регулирования в переходный период развития экономики требует изучения, осмысления и критического анализа зарубежного опыта в этой области, особенно опыта промышленно высокоразвитых стран. Известно, что механизм экономического стимулирования этих странах отрабатывается, по сути, с начала XX в., и те моде­ли, которые существуют в США, Японии, Западной Европе, — это результат многолетних поисков. Анализ их опыта необхо­дим для выявления некоторых общих закономерностей, кон­кретных подходов к оптимизации природопользования и оцен­ки их эффективности.

На Западе применяются как бы две разновидности экономических методов регулирования экологической сферы — ценовое, или налоговое, регулирование и собственно рыночные механизмы.

Система экологических платежей (налогов) за загрязнение давно известна в теории экологического регулирования. Основателями использования ценовых и налоговых рычагов ресурсо­сберегающей деятельности были известные ученые начала века А. Пигу, А. Маршалл, позднее — Дж. Мид и др. Поскольку уста­новление ставок платежей, налогов, размеров субсидий и про­чих инструментов ценового регулирования осуществляется цен­трализованно, специальными административными, государст­венными органами, а не складывается в результате рыночных процессов, эту форму экологического регулирования нельзя назвать рыночной, что ничуть не умаляет ее значения в процес­се экологизации социально-экономического развития.

В ведущих странах Запада используются следующие основ­ные инструменты ценового экологического регулирования.

1. Платежи за загрязнение окружающей среды: выплата предприятиями-природопользователями определенных сумм в бюджет государства за "услуги" разбавления и ассимилирования их отходов, сбросов сточных вод в водоемы, выбросов в ат­мосферу, за складирование твердых отходов. В странах Запада эти платежи не нашли широкого применения. Невысокая попу­лярность этой формы экологического регулирования объясняется тем, что ставки платежей для выполнения стимулирующей роли должны превышать затраты на снижение уровня выбросов загрязнителей, в противном случае предприятию выгоднее де­лать отчисления, чем снижать объемы выбросов. Но высокие ставки экологических платежей предприятий могут подорвать потенциал расширенного воспроизводства хозяйства страны, а оздоровление окружающей среды возможно только в условиях здоровой экономики. В силу этого уровень экологических платежей там, где они существуют, относительно невысок для непосредственного воздействия на природопользователей.

Система экологических платежей наталкивается на сопротивление в странах с развитым рыночным хозяйством еще и по той причине, что в ней усматривают как бы оправдание самого Факта загрязнения ("загрязняй, но плати"). Следовательно, постоянные платежи за выбросы могут способствовать ухудшению качества окружающей среды.

2. Платежи за пользование муниципальными очистными сооружениями: по существу это плата за услуги местных органов власти. Применяются единые, а также индивидуальные тарифы платежей — в зависимости от объемов и состава загрязнений (стоки, твердые отходы и др.), переданных на очистные соо­ружения и мусороперерабатывающие заводы. Во многих стра­нах этот вид платежей учитывается в тарифах за муниципальные услуги.

3. Ресурсные платежи: плата за право пользования природными ресурсами, их воспроизводство и охрану. Для исчерпаемых ресурсов применяются:

а) налог на объем продаж, который способствует снижению темпов извлечения ресурса на ранних этапах, так как приводит к повышению цен на данный ресурс;

б) налог на прибыли, иначе называемый рентным, также способствует снижению темпов извлечения ресурса природы;

в) ройялти — выплата компаниями правительству определенного процента стоимости извлеченного ресурса — по сути налог на валовой доход от продажи.

4. Экологический налог в ценах на продукцию: надбавка к цене продукции, производство которой или дальнейшее использование отрицательно влияет на окружающую среду. Служит средством вытеснения с рынка экологически "грязных" продуктов и технологий. Так, по рекомендации Института экологических прогнозов в г. Гейдельберге (ФРГ) предложено ввести такой налог на тропическую древесину, алюминиевую фольгу, пестициды, синтетические моющие средства, бензин и т.п. В перспективе он будет играть значительную роль в экономике природо­пользования, поскольку способствует сокращению как производства, так и применения экологически вредной продукции (низкая цена для производителя и высокая — для потребителя).

5. Дифференциация налогов на прибыль: система применения льготных налогов для предприятий, выпускающих экологически чистую продукцию, и, наоборот, завышенных нормативов налога для предприятий, которые выпускают "грязную" продукцию. Недостатком такой дифференциации является нейтрализация поступлений в бюджет, в то время как налоги должны его попол­нять, поэтому данный вид платежей не имеет пока широкого применения, хотя во многих странах используется для стимулирования производства и потребления бессвинцового бензина. Вместе с тем, его считают весьма перспективным в будущем.

6. Субсидии: государственная помощь природопользователям в проведении природоохранных мероприятий. Осуществляется в виде:

а) грантов (стипендий) — безвозмездной финансовой помощи государства предприятию для реализации крупномасштабного проекта по значительному снижению загрязнения окружающей среды;

б) мягких ссуд или низкопроцентных кредитов предприятиям на осуществление экологизации производства (совершенствование технологий);

в) налоговых льгот (например, по подоходным налогам, нало­говых скидок на ускоренную амортизацию природоохранного обо­рудования, снижения налога на механические транспортные средства, использующие "незагрязняютцие" виды топлива и т.п.). Этот инструмент стимулирования широко распространен в странах Запада, поскольку налоговые льготы непосредственно отража­ются на доходах и дополнительных прибылях предприятий, в отличие от дифференциации налогов на прибыль (п. 5), которая функционирует через механизм цен (очевидно, что дорогостоя­щие товары не всегда конкурентоспособны на рынке).

7. Экологическое страхование: страхование экономической (имущественной) ответственности предприятий-источников по­вышенного экологического риска за причинение экономическо­го ущерба третьим лицам (физическим, юридическим, органам власти) в связи с аварийным и внезапным загрязнением окружающей среды. Целью экологического страхования является компенсация ущерба, причиняемого окружающей среде, и экономическое стимулирование предотвращения аварий, в результате которых этот ущерб образуется.

Во многих развитых странах распространено добровольное страхование ответственности за возмещение ущерба от аварий­ного загрязнения окружающей среды в рамках общего страхо­вания гражданской ответственности предприятий. В некоторых государствах (Бельгии, Нидерландах, Швеции) существует обязательное экологическое страхование, осуществляемое частны­ми компаниями. Из средств от продажи страховых полисов образуются страховые экологические фонды, необходимые для компенсации ущерба от аварийных загрязнений. Предприятие может получить поощрение (премию) от страховой компании в случае, если размеры причиненного им ущерба меньше страхо­вых платежей, внесенных данным предприятием. Кроме того, стимулирующая роль страхования предусматривается в самой ставке страхового платежа, в которой учитываются затраты страховщика на проведение совместно с предприятием-загрязнителем противоаварийных (природовосстановительных) работ.

В целом в развитых странах мира находят применение более 150 разных инструментов, из которых свыше 50 % составляют различные платежи, около 30 % — субсидии, остальное приходится на прочие экономические стимулы (экологическое страхование, залогово-возвратные платежи и пр.).

Наряду с положительными моментами в ходе использования экономических методов выяснилось, что их усложнение ведет, во-первых, к росту производственных затрат, во-вторых, — к снижению экологических результатов, поскольку, реализуя принцип "загрязняй, но плати", они могут ухудшить состояние природной среды. Эти негативные моменты послужили причи­ной распространения рыночных процессов в экологической сфере. Рубеж 70—80-х годов XX ст. знаменует начало нового этапа в использовании экономических методов в природоохранной сфере передовых государств мира в связи с формированием особого рынка разрешений на загрязнение.

Рынком разрешений (или прав, лицензий) на выбросы принято называть конкурентную систему распределения прав на выбросы обычно посредством купли-продажи лицензий после их первоначального распределения между участниками рынка.

Схематически формирование современного "рынка загрязнений" можно представить следующим образом. Первоначально компетентные органы природоохраны определяют допустимые масштабы воздействия на природу, далее распределяют лицензии на выбросы между заинтересованными сторонами, а затем предоставляют предпринимателям полную свободу перераспре­делять, перепродавать свои лицензии. Органы управления лишь следят за эквивалентностью сделок, то есть за тем, чтобы общее воздействие на природу не увеличилось, а также способствуют созданию рыночной инфраструктуры — организаций, обеспечи­вающих закрепление прав собственности, — и реализацию этих прав путем выдачи лицензий или сертификатов собственности. В их компетенцию входит осуществление контроля за деятель­ностью экологических банков и бирж, обеспечение сделок по торговле правами на выбросы.

Основные элементы системы рыночного регулирования, нашедшей широкое применение в США и, в некоторой степени, в ФРГ:

♦ баббл-принцип (принцип "пузыря" или "облака"), в соответствии с которым норматив выбросов устанавливается для целого региона, а находящиеся на его территории предприятия могут совместно найти наиболее выгодный вариант обеспе­чения соблюдения этого норматива. Теперь не каждая "дымя­щая труба", а территория региона в целом, отдельные источни­ки эмиссии загрязнений которой как бы формируют "облако", становится объектом установления экологических нормативов. Цель "баббл-принципа" — развязать предприятиям руки для достижения наибольшей экономической эффективности за счет оптимального перераспределения выбросов между участниками рынка. Например, если на одной территории расположены крупная электростанция и несколько мелких котелен, то оказы­вается выгоднее улавливать оксиды серы и азота на крупном ис­точнике, чем пытаться бороться с выбросами от каждого мелкого загрязнителя. Принцип "пузыря" создает условия для торговли правами на загрязнение на уровне региона;

♦ политика компенсации выбросов позволяет предприятиям, уменьшившим свои выбросы, приобретать тем са­мым право на выброс, фиксируемое в соответствующем документе — лицензии, или разрешении, на выброс. Эту лицензию можно продать фирме, желающей разместить в данном регионе предприятия и нуждающейся в разрешении на эмиссию своих загрязнений. Иначе говоря, появление новых выбросов компенсируется снижением ранее существовавших в регионе. При этом продавцы обязаны сократить выбросы на величину, большую, чем будут осуществлять покупатели. Так, в Лос-Анджелесе, в соответствии с местным законодательством, каждая тонна загрязнителя, произведенная новым предприятием, должна компенсироваться снижением выбросов на других предприятиях на 1,67 т;

♦ банки выбросов — специальные банки, в которые фирма, сократившая объемы своих выбросов ниже уровня, предусмотренного нормативами, может положить аккредитив, полученный на разницу, чтобы впоследствии продать или использовать его при необходимости. Это облегчает потенциальным покупателям лицензий поиск подходящих продавцов. Банки выполняют и учетную функцию, обеспечивая процесс погашения израсходованных прав и не допуская их повторного использования;

♦ биржи прав на загрязнение — посреднические организации необходимые при расширении рынка прав на загрязнения для проведения сделок по купле-продаже прав на выбросы.

Механизм торговли правами на выбросы в США, где он получил наибольшее распространение, уже показал высокую эколого-экономическую эффективность, обеспечивая значительную экономию средств на охрану окружающей среды за счет разницы в себестоимости борьбы с загрязнениями на различных предприятиях.