Лекция 5. Система российского права 5 страница

Нормы Конституции направлены на регулирование отношений между всеми субъектами права, в том числе и такими специфическими субъектами, как народ, государство в целом, части государства. Конституционные нормы содержат единый масштаб оценки поведения субъектов права, исходят из необходимости равного подхода к каждому из них. Они трансформируют социальные свободы в государственно-нормированные, государственно-защищенные возможности субъектов, выступая в качестве меры социальной свободы.

Многие нормы Конституции характеризуются особым механизмом реализации. Они реализуются не только в конкретных правоотношениях, но и в отношениях общего характера, или в правовых состояниях (состояние в гражданстве, состояние субъектов РФ в ее составе и др.).

Специфика конституционно-правовых норм связана и с их структурой. Трехэлементная структура правовой нормы (гипотеза, диспозиция и санкция) является ее общей моделью. Структура одних норм Конституции соответствует данной модели, структура других представлена в виде ее различных модификаций, с меньшим числом элементов, часть которых содержится в иных правовых актах.

Так, некоторые нормы Конституции содержат только диспозицию. Условия их применения настолько очевидны, что нет надобности в их специальном закреплении в Конституции. Например, норма Конституции, предусматривающая, что «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека — обязанность государства» (ст. 2), имеет абсолютный характер. Поэтому устанавливать гипотезу этой нормы нет практической надобности.

Отсутствие во многих нормах Конституции санкций не означает, что отвергается сама возможность государственного принуждения в случае нарушения таких норм. Это свидетельствует лишь о специфике конституционной ответственности, сравнительно редком ее применении. Санкции устанавливаются, как правило, иными отраслями права, принятыми во исполнение норм Конституции.

9.3. Теоретические основы конституционного строя Российской Федерации

Нормы Конституции, закрепляющие основы конституционного строя, воздействуют на общественные отношения путем установления определенных начал устройства общества и государства, не порождая обычно конкретных правоотношений. Эти нормы определяют сущнодтное содержание правового воздействия на все сферы общественных отношений. Им не могут противоречить никакие другие положения Конституции и иных правовых актов. Они призваны обеспечить системное закрепление концептуальных идей, принципов, основополагающих для общества и государства, и для практической реализации содержащихся в них целей предполагают использование всех отраслей права. Основы конституционного строя — это своеобразная общая часть, несущая конструкция всего права.

РФ представляет собой определенную организацию государства. При этом государство функционирует в рамках формируемого им права. Это «самоограничение» имеет целью создание

оптимальных условий для развития гражданского общества, которое представляет собой систему самостоятельных и относительно независимых от государства общественных институтов, обеспечивающих реализацию интересов и потребностей индивидов и коллективов. Гражданское общество охватывает совокупность отношений в области частной собственности, предпринимательства, организации и деятельности общественных объединений в семье, а также совокупность элементов воспитания, образования, науки и культуры. Таким образом, конституционный строй РФ — это способ организации гражданского общества и государства в их основных, наиболее важных институциональных образованиях.

Глава 1 Конституции посвящена основам конституционного строя и охватывает довольно широкий круг конституционно регулируемых общественных отношений. В соответствии с ней к основам конституционного строя РФ относятся признание государства демократическим, федеративным, правовым, социальным и светским; закреплены республиканская форма правления, признание человека, его прав и свобод высшей ценностью, суверенитет России, единое гражданство РФ, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную, единое экономическое пространство и многообразие форм собственности, местное самоуправление, идеологическое и политическое многообразие. Все основы конституционного строя конституируют государство и общество в совокупности и должны рассматриваться только во взаимосвязи.

Основы конституционного строя РФ могут быть изменены только в особом порядке, специально установленном Конституцией. Никакие другие положения Конституции не могут противоречить основам конституционного строя РФ (ст. 16).

В ст. 13 Конституции указывается, что в России признаются политическое многообразие, многопартийность. Общественные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности РФ, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.

Политическое многообразие (плюрализм) — это свобода политических мнений и действий. Оно означает создание возмож-

ностей оказывать влияние на политику государства всем организациям, деятельность которых имеет политический характер и не противоречит Конституции. Плюрализм способствует повышению эффективности народовластия, вовлечению в политическую деятельность широких слоев населения, легализует политическую оппозицию, создает условия для преодоления апатии народа и отчуждения его от государственной власти. Надежная конституционно-правовая защита политического многообразия — предпосылка не только реализации народовластия, но и функционирования правового государства.

Экономическую основу конституционного строя РФ составляют определенные принципы организации экономической жизни общества. К ним относятся многообразие форм собственности, существующих в едином экономическом пространстве, в котором осуществляется свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности (ч. 1 ст. 8). Исходя из этого РФ должна стремиться к тому, чтобы обеспечивать общественную пользу, регулирование хозяйственной жизни в интересах человека и общества, а экономические отношения строить на социальном партнерстве между гражданином и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем.

В условиях развивающейся рыночной экономики в России производство и распределение благ осуществляется как частными, так и государственными и муниципальными предприятиями. Регулирование отношений собственности осуществляется посредством различных правовых норм, главное место среди которых принадлежит конституционным нормам, — основе всего правового регулирования отношений собственности.

Конституция (ч. 2 ст. 8) признает частную, государственную и муниципальную формы собственности, допуская существование иных форм собственности. В ст. 9 также устанавливается, что земля и другие природные ресурсы, могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Они используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Согласно Конституции (ст. 7) РФ является социальным государством. Главная задача социального государства — достижение такого общественного прогресса, который основывается на закрепленных правом принципах социального равенства, всеоб-

щей солидарности и взаимной ответственности. Социальное государство призвано помогать малоимущим, влиять на распределение экономических благ исходя из принципа социальной справедливости, чтобы обеспечить каждому достойную жизнь.

Социальное государство в том понимании, которое вкладывает в него Конституция, должно стремиться к максимально возможному в условиях демократической страны равномерному предоставлению благ всем гражданам и равномерному распределению жизненных тягот. Социальное государство должно стремиться к уничтожению социального неравенства, не допуская при этом так называемой уравниловки.

Характерные черты социального государства воплощаются в его социальной политике, которая направлена на «создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ст. 7). Социальная политика — это часть общей политики государства, которая касается отношений между социальными группами, между обществом в целом и его членами, связанных с изменениями в структуре общества, ростом благосостояния граждан, удовлетворением их материальных и духовных потребностей.

В основах конституционного строя РФ могут быть выделены и духовные основы. К ним относятся идеологическое многообразие и светское государство.

Конституция РФ закрепляет принцип идеологического многообразия как одну из основ конституционного строя. Этот принцип исключает возможность существования в России чьей-либо монополии на идеологию. «Никакая идеология, — указывается в ст. 13, — не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной». Тем самым в РФ должно быть обеспечено идеологическое многообразие, признанное государством.

Идеологическое многообразие означает свободное существование в обществе различных политических и иных мнений, взглядов, школ, идей. Оно непосредственно связано с такими конституционными свободами, как свобода мысли и совести. Наиболее важные гарантии рассматриваемого принципа — отмена цензуры, свобода информации, издательской деятельности, преподавания. Многообразие в сфере идеологии позволяет каждому человеку, группам людей, их объединениям свободно развивать свои научные теории и воззрения, распространять и защищать их с помощью всех допускаемых Конституцией и законами средств, активно способствовать их осуществлению путем разработки программных документов, законопроектов и т. п.

Отсутствие государственной или обязательной идеологии не означает, что должностные лица органов власти действуют независимо от каких-либо идеологических взглядов. Наоборот, именно возможность проводить в жизнь не одни, а разные идеологические воззрения обусловливает активную борьбу социальных групп населения и политических партий за выдвижение своих сторонников в различные органы власти, прежде всего путем активного участия в выборах.

В ст. 14 Конституции указывается, что РФ является светским государством. В светском государстве не существует официальной государственной религии и ни одно из вероучений не признается обязательным или предпочтительным. В таком государстве религия, ее каноны и догматы, а также религиозные объединения, действующие в нем, не должны определять конституционный строй, деятельность государственных органов и их должностных лиц, систему государственного образования и другие сферы деятельности государства.

Отделение церкви от государства означает, что государство не вмешивается в определение гражданином своего отношения к религии и религиозной принадлежности, в воспитание детей родителями или заменяющими их лицами в соответствии со своими убеждениями и с учетом права ребенка на свободу совести и свободу вероисповедания. Государство не возлагает на религиозные объединения выполнение функций органов государственной власти и органов местного самоуправления; не вмешивается в деятельность религиозных объединений, если она не противоречит законодательству; обеспечивает светский характер образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях. Деятельность органов государственной власти и органов местного самоуправления не должна сопровождаться публичными религиозными обрядами и церемониями. Должностные лица, военнослужащие не вправе использовать свое служебное положение для формирования того или иного отношения к религии.

В то же время в соответствии с Федеральным законом от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» (в ред. от 25.07.02)¹ государство охраняет законную деятельность религиозных объединений. Оно предоставляет религиозным организациям налоговые и иные льготы, оказывает им материальную и иную помощь в реставрации, содержании и охране объектов, являющихся памятниками истории и культуры.

В соответствии с конституционным принципом отделения религиозных объединений от государства религиозное объединение создается и осуществляет свою деятельность в соответствии с собственной иерархической и институциональной структурой. Отделение религиозных объединений от государства не влечет за собой ограничения прав членов указанных объединений участвовать наравне с другими гражданами в управлении делами государства, в выборах в органы государственной власти и органы местного самоуправления, в деятельности общественных объединений.

(?) Вопросы для самопроверки

1. Почему Конституция РФ является Основным законом?

2. Как должны приниматься поправки к Конституции РФ?

3. Каковы особенности норм Конституции РФ?

4. Что представляет собой конституционный строй РФ?

5. В чем заключается сущность социального государства?

6. Что означает признание РФ светским государством?

¹ СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2000. № 14. Ст. 1430; 2002. № 12. Ст. 1093; 2002. № 30. Ст. 3029.

Лекция 10. ОСОБЕННОСТИ ФЕДЕРАТИВНОГО

УСТРОЙСТВА РОССИИ. СИСТЕМА ОРГАНОВ

ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

10.1. Теоретические принципы федеративного устройства России

В соответствии со ст. 1 Конституции Россия — это федеративное государство. Федеративное устройство Российского государства обусловлено многонациональным составом населения России, ее огромной территорией и некоторыми другими факторами.

Федеративное государственное устройство не является обязательным признаком правового государства, которое может быть и унитарным. Но если государство признается и правовым, и федеративным, то эти характеристики не должны противопоставляться друг другу. Принципы федеративного устройства не должны противоречить принципам правового государства.

Федеративному устройству посвящена гл. 3 Конституции. Однако базовые принципы федеративного устройства содержатся в гл. 1 об основах конституционного строя. К принципам федеративного устройства России можно отнести следующие.

• Государственная целостность РФ. Она обеспечивается целостностью и неприкосновенностью ее территории; единством экономического пространства, которое не допускает установление на территории отдельных субъектов РФ таможенных границ, пошлин, сборов, каких-либо иных препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств; верховенством Конституции России и федеральных законов на территории всех субъектов РФ; единым гражданством РФ.

Этим же принципом объясняется отсутствие у субъектов Российской Федерации права выхода из состава России. Конституция РФ не предоставляет им такого права.

Границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия.

• Единство государственной власти. Этот принцип характеризует не только федеративное устройство России, но и суверенитет РФ. Он заключается в наличии системы органов и должностных лиц как РФ, так и ее субъектов, составляющих в совокупности государственную власть.

• Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. Указанное разграничение проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 20.05.02)¹. Оно призвано обеспечить баланс жизненно важных интересов РФ в целом и ее субъектов.

Конституция закрепляет этот принцип в ст. 71—73, используя при этом понятия «предметы ведения» и «полномочия». Под предметами ведения понимается сфера общественных отношений, регулирование которой отнесено к компетенции федеральных органов государственной власти или органов государственной власти субъектов РФ. Полномочия — это права и обязанности государственных органов в осуществлении властных действий.

В соответствии со ст. 71 Конституции к ведению РФ, в частности, относятся принятие и изменение Конституции и федеральных законов; федеративное устройство и территория РФ; регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина; установление системы федеральных органов власти; управление федеральной собственностью; финансовое и таможенное регулирование; денежная эмиссия; внешняя политика; вопросы войны и мира; оборона и безопасность; защита государственной границы РФ; уголовное, уголовно-процессуальное, уголовно-ис-полнительное, гражданское, гражданско-процессуальное и ар-битражно-процессуальное законодательство; стандарты и эталоны; государственные награды и почетные звания РФ.

¹ СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176; 2002. № 21. Ст. 1915.

К совместному ведению РФ и ее субъектов, закрепленным ст. 72 Конституции, в частности, относятся обеспечение соответствия Конституции и федеральным законам нормативных актов субъектов РФ; разграничение государственной собственности; природопользование; охрана памятников истории и культуры; социальная защита; установление общих принципов налогообложения; административное, трудовое, семейное, жилищное, земельное законодательство; кадры правоохранительных органов.

По предметам ведения РФ принимаются федеральные законы, имеющие прямое действие на всей ее территории. По предметам совместного ведения РФ и ее субъектов принимаются федеральные законы и в соответствии с ними акты субъектов РФ. Проекты федеральных законов по предметам совместного ведения согласовываются с органами государственной власти субъектов РФ. До принятия федеральных законов по вопросам, отнесенным к предметам совместного ведения, субъекты РФ вправе осуществлять по этим вопросам собственное правовое регулирование. После принятия федерального закона акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним.

В случае противоречия актов субъектов РФ федеральному закону, принятому по предметам ведения РФ или полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует федеральный закон. В случае противоречия федерального закона актам субъектов РФ, принятым вне предметов ведения РФ и полномочий РФ по предметам ее совместного ведения с субъектами РФ, действует акт субъекта РФ.

Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), осуществляют по ним собственное правовое регулирование (ч. 4 ст. 76).

• Равноправие субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Оно означает, что все субъекты РФ обладают одинаковыми правами в своих взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти, что в составе России не должно быть субъектов, имеющих в данных взаимоотношениях какие-либо преимущества по сравнению с другими составляющими ее субъектами.

• Равноправие и самоопределение народов РФ. Многонациональный народ РФ, принимая Конституцию, исходил, согласно ее преамбуле, из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов. Норма о гарантиях прав

коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права включена в главу «Федеративное устройство» Конституции.

Все народы в РФ пользуются равными правами. Равноправие народов означает равенство их прав во всех вопросах государственного строительства, в развитии культуры и других областях.

В соответствии со ст. 65 Конституции в составе РФ находится 89 субъектов: 21 республика, 6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения, 1 автономная область, 10 автономных округов. Статус любого субъекта может быть изменен лишь по взаимному согласию РФ и соответствующего субъекта.

Статус республики в составе РФ определяется Конституцией РФ и конституцией республики. Республики в составе РФ являются государствами (ч. 2 ст. 5). Они имеют свои государственные символы, отличаются некоторыми особенностями организации государственной власти (как правило, имеют президента и т. п.), вправе устанавливать свои государственные языки.

Статус краев, областей, городов федерального значения определяется принимаемыми их законодательными (представительными) органами уставами, которые по своей юридической силе равнозначны конституциям республик.

Автономная область и автономные округа в своем конституционно-правовом статусе несколько отличаются от иных субъектов РФ. Созданные до принятия Конституции в целях обеспечения малочисленным народам условий для их сохранения и развития, в настоящее время они во многом утратили это качество. Еврейская автономная область входит в РФ непосредственно. Автономные округа традиционно входят в состав края или области. Только Чукотский автономный округ в 1992 г. вышел из состава Магаданской области и входит в состав РФ непосредственно.

Согласно ст. 66 (ч. 3) Конституции по представлению законодательных и исполнительных органов автономной области, автономного округа может быть принят федеральный закон об автономной области, автономном округе (такие законы пока не принимались). Отношения автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной

власти края или области (ч. 4 ст. 66). Автономии наравне с другими субъектами РФ представлены в Совете Федерации (по два представителя от каждого субъекта).

10.2. Практика федеративных отношений в России

Практика федеративных отношений в России может складываться в соответствии с Конституцией РФ или вопреки ей. Существенные особенности федеративного устройства России обусловлены тем, что в России имеет место неконституционная практика, а Конституция закрепляет противоречивые положения о федеративном устройстве, допускающие их различное толкование.

Несмотря на однозначное решение в Конституции РФ (ст. 1) вопроса о федеративной форме государственного устройства, государственном суверенитете РФ (ст. 4) и непризнании за субъектами РФ собственного суверенитета, некоторые республики в составе РФ устанавливали свой суверенитет в двусторонних договорах. Так, в преамбуле Договора о дружбе и сотрудничестве между Чувашской Республикой и Республикой Башкортостан от 24 мая 1994 г. указывается на взаимное признание государственного суверенитета обеих сторон.

В соответствии со ст. 5 Конституции Россию как федерацию характеризуют только республики, образованные по национальному признаку (Адыгея, Башкортостан, Калмыкия, Татарстан и т. д.), ибо из всех субъектов РФ государствами объявлены только они. Государствообразующий характер не признан Конституцией ни за одной из многочисленных русских областей и другими субъектами РФ. Получается, что русские не участвуют в образовании РФ. Вместо этого они раздроблены по различным субъектам РФ, что препятствует их национальному единству.

Статья 66 говорит о том, что статус субъекта РФ определяется Конституцией РФ и конституцией (уставом) субъекта РФ. Но если статус определен одним актом, то зачем «определять» его другим? Как можно совместить принцип равноправия субъектов РФ с тем, что одни из них объявлены государствами (республики), а другие нет? От кого и от чего «автономны» округа и Еврейская автономная область, если они равноправны с другими субъектами РФ?

Явное несоответствие обнаруживается между п. «а» ст. 71 Конституции, согласно которому ее «изменение»— предмет

только федерального ведения, и ст. 136, которая для вступления в силу «поправок» к Конституции требует их одобрения органами законодательной власти субъектов РФ. Защита прав национальных меньшинств отнесена Конституцией к предметам ведения как отдельно РФ, так и к ее совместному ведению с субъектами РФ. В числе предметов совместного ведения РФ и ее субъектов указано обеспечение соответствия Конституции только конституций и законов республик, в то время как для остальных видов субъектов РФ предусмотрены уставы, законы и иные нормативные правовые акты. Неясно содержание терминов «общие вопросы» и «общие принципы» (п. «е», «и», «н» ч. 1 ст. 72), в рамках которых могут приниматься как федеральные законы, так и законы субъектов РФ.

Могут возникнуть и другие осложнения федеративных отношений. Как быть, если одобрение поправок к Конституции получено от краев, областей, автономной области и автономных округов при непринятии этих поправок ни одной из республик? Формально остальные субъекты РФ таким путем в состоянии изменить главу Конституции о федеративном устройстве и статус республик даже вопреки их конституциям. Коалицию можно образовывать и против других субъектов РФ, кроме областей, количество которых при единодушном голосовании их представителей в Совете Федерации и в областных органах законодательной власти позволяет блокировать принятие любых федеральных конституционных законов и поправок к Конституции.

Республики, как правило, подчеркивали в конституциях национальный фактор своей государственности. Закреплялась главенствующая роль «титульной нации» в политике государства, ей же отдавалось предпочтение в процессах принятия решений по общереспубликанским вопросам. Такой подход не учитывает фактического многонационального состава любой республики. Лишь в 4 республиках (из 21) «титульная нация» составляет большинство населения.

В современных условиях, когда отдельные субъекты РФ (республики) не только образованы по национальному признаку, но и объявлены государствами, конституционные принципы равноправия и самоопределения народов и равноправия всех субъектов РФ неизбежно вступают в противоречие и создают основу для сепаратизма и фактического неравенства субъектов РФ. Пожалуй, не только в федеративных, но и в унитарных государ-

ствах не сыщешь столь значительных различий в площади, населении, уровне социально-экономического развития, как между «равноправными» субъектами РФ. Разрыв между отдельными субъектами РФ по среднедушевому объему промышленной продукции достигает 100 раз, по уровню безработицы — 23, по величине средних доходов — 14 раз.

Фактическое неравноправие субъектов РФ сложилось и в финансовой сфере, несмотря на то, что каждый их них имеет собственные налоговые поступления. Субъекты РФ фактически разделились на две группы. В одну входят «регионы-доноры» (таких мало), дающие основную часть поступлений в федеральный бюджет (Москва, Тюменская область). В другую входят «депрессивные регионы», которые не могут выйти на уровень бездотационного обеспечения и живут во многом за счет «регионов-доноров».

Некоторые субъекты в составе РФ на основе договоров и соглашений, подписанных ими с РФ, перечисляли в федеральный бюджет вдвое меньшую часть собранных налогов, чем другие. Отдельные субъекты РФ иногда безосновательно получают значительно больше средств из федерального бюджета. Именно отсюда и из подобных «уступок в порядке исключения» проистекает их относительно благополучный (по российским меркам) уровень жизни.

Из-за несовершенства положений Конституции и федеральных законов в стране сложилась практика заключения договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее отдельных субъектов. Но эти договоры устанавливают неодинаковые отношения с субъектами РФ, подрывают конституционный принцип равноправия субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Сама природа договора предполагает его заключение между равноправными сторонами, каковыми РФ и ее субъекты заведомо не являются.

К 1999 г. с органами государственной власти 46 субъектов РФ заключили договоры и к ним — более 250 соглашений. Договоры постепенно вытесняли конституционные и законодательные нормы, превращая Россию из конституционной федерации в договорную. Главами субъектов РФ — Советом Федерации — не был одобрен даже Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 11.12.02)¹, принятие которого прямо предусмотрено ст. 77 Конституции. Большинством субъектов РФ было проигнорировано требование Федерального закона 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» (вступил в силу 28 июня 1999 г.) о том, что нормативные правовые акты субъектов РФ должны быть приведены в соответствие с ним в течение года. Тем самым субъекты РФ ясно давали понять, что конституционные, а тем более законодательные нормы по сравнению с договорами имеют для них второстепенное значение. Виновата в этом и сама Конституция, допускающая заключение таких договоров (ч. 3 ст. И), а также не обязывающая Совет Федерации, состоящий из представителей субъектов РФ, одобрять принятые Государственной Думой законы. Исключение составляют федеральные конституционные законы, а также группа законов по финансовым и международным вопросам, указанным в ст. 106 Конституции.

Столь высокого статуса договорные отношения не имели ни в одном федеративном государстве мира. В тех немногих странах, где практикуются соглашения между субъектами федерации и федеральным правительством (Германия, Австрия), они носят сугубо подзаконный вспомогательный характер. В России же договоры воспринимались заключившими их органами власти как индульгенция на невыполнение Конституции и федеральных законов, а рядом республик рассматривались в качестве учредительных актов, постулирующих конфедеративный характер их отношений с Россией.