Проблемы развития налоговой реформы и их взаимосвязь с налоговой политикой

На современном этапе первостепенное значение налоговой политики заключается в том, что она служит инструментом реализации экономической политики страны. Экономический рост — центральный пункт экономической политики государства. Именно с ним связываются показатели развития производства и его эффективности, возможности повышения материального уровня и качества жизни.

Главным является всемерное стимулирование производства и инвестиций в производительном секторе.

Для этого следует гарантировать производственным предпри ятиям защиту от налогов их основного и оборотного капитала — в форме адекватных ставок амортизационных отчислений и снижения (или отмены) НДС. Кроме того, следует по возможности ограничить применение обложения по чистой прибыли, заменяя его в ряде отраслей (в добывающих в первую очередь) акцизами, таможенными пошлинами, налогами на валовую выручку и т.д.

В сфере налогообложения граждан следует прежде всего освободить от налогообложения минимально необходимые доходы граждан за счет установления необлагаемого минимума на уровне, достаточном для проживания самого работника и его семьи.

Проблема инвестиций, структурной перестройки и экономического роста остается по преимуществу государственной проблемой. Для этого нужны большие доходы и большие налоги.

Реанимировать инвестиционный процесс и рост экономики, по всей вероятности, придется непопулярными сегодня протекционистскими мерами, а также какими-то экстраординарными способами, к примеру, такими, как: для предприятий -полное списание на текущие затраты покупаемого и устанавливаемого оборудования; для граждан — введение специальных инвестиционных счетов, куда доходы частных лиц поступают без налогов. Если деньги с таких счетов тратятся на определенные цели (скажем, покупка квартиры), налог не взимается. Во всех других случаях облагается снимаемая сумма.

Категорическое возражение вызывает требование существенного снижения финансовых санкций за уклонение от налогов. Необходимо сместить акцент в ответственности за налоговые нарушения с предприятий на конкретных должностных лиц, отвечающих за их финансовое состояние. Воруют не предприятия, а люди.

Следует продолжить текущий контроль за крупнейшими плательщиками. Кроме того, необходимо создать группу быстрого реагирования на обнаруживающиеся пробелы в налоговом законодательстве.

Однако стабильность закона и стабильность налога — вещи разные. Хороший закон не тот, который упоминает об общечеловеческих ценностях и равен международным стандартам, а тот, что помимо всего прочего отвечает современному российскому уровню нравственности, как бы он ни отличался от «цивилизованного». И применение его должно быть справедливым, т.е. вестись в соответствии с волей законодателя, который заведомо обязан быть в высшей степени порядочным.

Необходимость продолжения реформирования российской налоговой системы и поиска оптимальных форм налогового механизма вызывается наличием серьезных структурных диспропорций действующей налоговой системы, низкой эффективностью инструментов налогового регулирования.

Рассматривая вопросы развития налоговой системы в 90-е годы XX в. и в начале XXI в., остановимся коротко на роли и значении Налогового кодекса РФ.

В 1998 г. была принята и с 1 января 1999 г. вступила в действие первая, или так называемая общая, часть Налогового кодекса Российской Федерации.

Этот документ регламентирует общие положения налоговой системы России, включающие перечень действующих в России налогов и сборов, порядок их введения и отмены, а также весь комплекс взаимоотношений с налогоплательщиками и их агентами.

Вторая часть Кодекса принята Государственной Думой 19 июля 2002 г., одобрена Советом Федерации 26 июля 2002 г. и подписана Президентом Российской Федерации 5 августа 2002 г. Она посвящена порядку исчисления и взимания конкретных налогов, входящих в налоговую систему России и перечень которых определен первой частью Кодекса.

Принятие первой части Налогового кодекса РФ явилось важным моментом в развитии экономических реформ в нашей стране. С введением этого законодательного документа, который по своей сути должен после принятия его в полном объеме являться Конституцией в налоговых правоотношениях, осуществлен системный и комплексный пересмотр всей системы налогообложения.

Налоговый кодекс призван стать и непременно станет практически единым документом, регулирующим все налоговые вопросы, начиная с взаимоотношений налоговых органов и налогоплательщиков и кончая порядком расчета и уплаты всех предусмотренных в нем налогов. Необходимость налоговой реформы в России к концу 1990-х годов обусловлена скоростью и масштабностью изменений, происходящих в экономической жизни страны. Поэтому изменения налоговой системы, предусмотренные Налоговым кодексом, направлены на решение следующих важнейших задач:

• построение справедливой, стабильной, понятной и единой в границах Российской Федерации налоговой системы, установление правовых механизмов взаимодействия всех ее элементов в рамках единого налогового правового пространства;

• развитие налогового федерализма при обеспечении доходов федерального, региональных и местных бюджетов закрепленными за ними и гарантированными налоговыми источниками;

• создание рациональной налоговой системы, обеспечивающей сбалансированность общегосударственных и частных интересов, содействующей развитию предпринимательства, активизации инвестиционной деятельности и наращиванию национального богатства России и благосостояния ее граждан;

• формирование единой налоговой правовой базы, совершенствование системы ответственности за налоговые правонарушения и улучшение налогового администрирования.

Вместе с тем необходимо иметь в виду, что принятие Налогового кодекса РФ не ставило своей целью кардинально изменить принятую в России в 1991 г. налоговую систему.

Кодекс представляет собой эволюционное преобразование этой системы путем устранения выявленных в ходе ее функционирования недостатков и перекосов. Это означает, что в Налоговом кодексе сохранены основные налоги (НДС, акцизы, налог на прибыль предприятий, подоходный налог с физических лиц, ресурсные и некоторые другие налоги), формирующие основу российской налоговой системы.

Эти налоги апробированы как в развитых, так и в развивающихся государствах, в различных экономических режимах, здесь они показали свою достаточно высокую эффективность, за годы экономических реформ к ним адаптировались российские налогоплательщики.

Какие же принципиальные изменения внесены в налоговое законодательство России с принятием Налогового кодекса?

В отличие от принятого в 1991 г. и уточнявшегося на протяжении многих лет налогового законодательства, выразившегося в наличии нескольких десятков законов и подзаконных актов, в Налоговом кодексе установлена четкая кодификация налогов, узаконена жесткая процедура их введения, отмены, утверждения ставок, предоставления льгот и преференций. В частности, по федеральным налогам и сборам порядок налогообложения, включая определение налогоплательщиков, объектов налогообложения, налоговой базы, налоговых ставок, налоговых льгот и сборов, устанавливается самим Кодексом.

По региональным и местным налогам и сборам в соответствии с Конституцией Российской Федерации в Кодексе прописываются общие для всех субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления принципы налогообложения, обеспечивающие единый налоговый правопорядок в Российской Федерации. Органы законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления устанавливают соответственно региональные и местные налоги и сборы, изменяют их ставки, принимают решения о предоставлении налоговых льгот и иные самостоятельные решения в соответствии с установленными Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации общими принципами налогообложения.

Принятие первой части Налогового кодекса позволило существенным образом систематизировать действующие нормы и положения, регулирующие процесс налогообложения, привести их в упорядоченную, единую, логически цельную и согласованную систему. В частности, устранены такие недостатки существовавшей до принятия Кодекса налоговой системы, как отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, многочисленность и противоречивость нормативных документов, отсутствие достаточных правовых гарантий для участников налоговых отношений. Как известно, до принятия Налогового кодекса кроме законодательных органов право издания актов, регулирующих налоговые отношения, имели Правительство и многочисленные федеральные и региональные органы исполнительной власти.

К моменту принятия Налогового кодекса в стране действовало более тысячи нормативных документов по налогообложению, включая инструкции Госналогслужбы (в настоящее время — Федеральной налоговой службы) и Министерства финансов Российской Федерации.

Налоговый кодекс практически полностью отменил это огромное количество подзаконных актов, и с принятием его второй части он в очень большой степени стал законом прямого действия, что делает налоговое законодательство значительно более прозрачным и понятным. Кодекс не предусматривает издания ни инструкций, ни ведомственных писем, ни разъяснений и толкований налоговых и финансовых органов. Другое дело, что ведомства должны утвердить формы расчетов налогов и деклараций, установить порядок расчета определенных показателей для правильного расчета налогов. Только Кодекс призван полностью отрегулировать практически все проблемы, возникающие между налогоплательщиком и налоговыми органами.

Практика показывает, что в Налоговый кодекс периодически вносятся изменения, принимаются новые главы. Например, Федеральными законами от 05.08.2000 № 117-ФЗ, от 06.08.01 № 110-ФЗ, от 08.08.01 № 126-ФЗ (в ред. Федерального закона от 29.05.02 № 57-ФЗ) были изменены шесть глав второй части Налогового кодекса РФ: «Налог на добавленную стоимость», «Акцизы», «Налог на доходы физических лиц», «Единый социальный налог», «Налог на прибыль организаций», «Налог на добычу полезных ископаемых». Федеральным законом от 24.07.02 № 104-ФЗ введены новые главы: «Об упрощенной системе налогообложения и едином налоге на вмененный доход», а также «Транспортный налог». Известно, что наряду с Налоговым кодексом вносятся изменения и дополнения и в другие законодательные акты РФ.

Принятие Налогового кодекса в полном объеме не означает завершения налоговой реформы. Это всего лишь один из этапов на пути длительного процесса качественного реформирования российской налоговой системы, неотъемлемая часть общих экономических реформ. На современном этапе главная задача, которая была решена путем принятия этого документа, заключается в упорядочении, сведении воедино многочисленных нормативно-законодательных актов. Активное реформирование налоговой системы будет и должно продолжаться по мере формирования полноценных (в современном понимании) рыночных отношений.

Наиболее важные реформы налоговой системы были реализованы в программе 2000-2002 гг. Речь идет, в частности, о следующих мерах:

• отмена неэффективных «оборотных» налогов;

• существенное снижение налогообложения фонда оплаты труда за счет введения пропорциональной шкалы и снижения социальных отчислений;

• новый режим и снижение ставки налога на прибыль;

• введение налога на добычу полезных ископаемых, что стало важным шагом в направлении изъятия в доход государства части природной ренты, образующейся у пользователей недр;

• реформирование системы налогообложения малого бизнеса;

• отмена налога с продаж и налога на покупку иностранной валюты.

Эта масштабная программа была проведена в беспрецедентно короткие для мировой практики сроки. Следствием этих мер стало более равномерное распределение налоговой нагрузки на всех налогоплательщиков, изменение в положительную сторону структуры поступлений, улучшение администрирования, легализация многих налогоплательщиков. Важнейшим промежуточным результатом стало реальное снижение общей налоговой нагрузки на экономику, поддерживающее дальнейший экономический рост.

Несмотря на общее снижение налоговой нагрузки, удалось обеспечить опережающее по сравнению с ростом ВВП увеличение доходной базы бюджетов всех уровней. Это было возможно в значительной степени за счет высоких мировых цен на нефть, что обеспечило ежегодное получение дополнительных доходов в объеме около 2% к ВВП. Однако на будущее этот резерв исчерпан.

Успешность развития страны в том числе зависит от способности привлечь в экономику капитал. В этих целях необходимо обеспечить достаточный уровень доходности на вложенные инвестиции, сопоставимый с уровнем доходности в других странах. Отдача на капитал формируется с учетом разных составляющих, в том числе и с учетом совокупного уровня налоговой нагрузки. Но благоприятный налоговый режим не может компенсировать низкую конкурентоспособность российской экономики (технологическую отсталость, макроэкономические проблемы, непривлекательный деловой климат и др.). Поэтому одним из приоритетов налоговой реформы должно стать создание условий, позволяющих России конкурировать на рынке капиталов и других инвестиционных ресурсов.

В настоящее время имеет место определенный дисбаланс в уровне налоговой нагрузки на сырьевой сектор и остальные отрасли экономики. Это не способствует развитию обрабатывающих отраслей и сферы услуг, не стимулирует приток инвестиций в эти отрасли. Поэтому другим приоритетом налоговой реформы должно стать выравнивание налоговой нагрузки между отраслями экономики.

Налоговая реформа также коснется выравнивания налоговой нагрузки между отдельными хозяйствующими субъектами, занимающимися одной и той же экономической деятельностью.

Различия в уровне налогообложения таких хозяйствующих субъектов создают неравные конкурентные условия для отдельных налогоплательщиков.

Основной целью дальнейших мер по проведению налоговой реформы должно стать завершение создания налоговой системы, отвечающей требованиям экономического роста и финансовой стабильности. Для этой цели необходимо решить следующие задачи:

1) достижение минимально возможной справедливой налоговой нагрузки, т.е. налоговое бремя не должно стать препятствием экономическому росту. Это в основном коснется обрабатывающих отраслей и сферы услуг. Такое снижение эффективно только при условии проведения других институциональных и структурных преобразований. По опыту стран с переходной экономикой налоговые реформы могут реально улучшить инвестиционный климат одновременно с реформированием банковского сектора (для содействия трансформации сбережений в инвестиции); преобразованием естественных монополий с целью предоставления доступа к их услугам всем потребителям по рыночным ценам. С целью избежания дефицита государственных финансовых ресурсов снижение налоговой нагрузки должно осуществляться только при условии относительного сокращения бюджетных расходов;

2) реформирование системы распределения налоговых доходов между всеми уровнями бюджетной системы. Оно будет осуществляться одновременно с реформой межбюджетных отношений и решением вопроса финансовой обеспеченности региональных и муниципальных бюджетов. Реформа местного самоуправления будет проводиться с учетом разграничений расходных полномочий между уровнями бюджетной системы. В этой связи будут внесены соответствующие поправки о порядке закрепления налоговых доходов за территориальными образованиями;

3) совершенствование существующей системы взимания отдельных налогов. От того, насколько совершенной будет система, позволяющая определить объект налогообложения, налоговую базу, налоговую ставку, порядок исчисления и уплаты налога, во многом зависит степень учета интересов налогоплательщика в налоговых отношениях. Реформа затронет вопросы упрощения налоговой системы, уменьшения числа налогов, ориентации на налоги, стимулирующие мотивацию к росту прибыли и личных доходов, отказ от теневой деятельности;

4) улучшение системы налогового контроля и изменение системы налоговой ответственности, т.е. улучшение контрольных функций, сведение к минимуму мер текущего контроля, сосредоточение контроля на ключевых сферах, исключение дублирования контрольных полномочий.

Требует совершенствования и система налоговой ответственности, так как судебный порядок взыскания санкций приводит к огромному объему судебных дел. Зачастую рассмотрение дела в суде превращается в простую формальность, которая, однако, приводит к дополнительным государственным расходам.

Важнейшей двуединой задачей нынешнего этапа реформирования является, во-первых, пересмотр собственно налоговой политики на предмет выявления и конкретизации ее главных приоритетов. Во-вторых, необходимо адекватное изменение налогового законодательства в целях глубокого и системного совершенствования финансовых инструментов в соответствии со стратегическими задачами налоговой политики и внутренней логикой функционирования и развития налогового механизма.

Главной стратегической задачей налоговой политики и соответственно основной целевой установкой трансформации налоговой системы является переход от налогообложения фискального типа к системе, учитывающей и согласовывающей финансовые интересы и потребности всех участников налогового процесса. В этих условиях важнейшими критериями эффективности и оптимальности налоговой системы наряду с бюджетными показателями становятся показатели, характеризующие степень устойчивости финансового положения реального сектора на микро- и макроуровне (масштабы убыточности, характер кругооборота капитала, обеспеченность предприятий оборотными средствами, темпы роста производства и инвестиций, показатели инновационной деятельности и т.д.).

Поскольку целевая установка налогового регулирования в силу сложности самой налоговой системы всегда является мно­гоаспектной и многофункциональной, механизм ее реализации должен обеспечивать определенную соподчиненность, иерархию и согласованность различных целей и задач налоговой политики. Соответственно налоговый механизм, объективно включающий функционально специфические инструменты, должен быть

структурно сбалансирован и действовать как цельная (но не автономная) и гармоничная часть единой воспроизводственной экономической системы.

В целом же налоговая система должна быть трансформирована в гибкий и мобильный механизм реализации социально-экономической политики. Особенно важно, чтобы этот механизм уже сегодня был «запрограммирован» не только на решение текущих и среднесрочных задач, но и на долгосрочную перспективу, как минимум на 10-15 лет. Поэтому налоговая система должна, с одной стороны, базироваться на достаточно жесткой и устойчивой конструкции, рассчитанной на функционирование практически в неизменном режиме и предназначенной для выполнения текущих задач. Это касается, в частности, постоянного состава системообразующих налогов, субъектов налоговых отношений и объектов налогообложения, относительно стабильного (без резких колебаний в сторону повышения или понижения) уровня налоговых ставок, основополагающих принципов налогообложения и других базовых элементов налоговой системы, отвечающих современной практике функционирования налоговых систем в условиях рыночной экономики. С другой стороны, налоговый механизм должен включать активные, имеющие «преходящий» характер действия инструменты (систему льгот и других налоговых преференций, равно как и определенных ограничений), с тем чтобы иметь возможность оперативно воздействовать на развитие экономической ситуации или, напротив, адаптировать к ней налоговую систему, привести в соответствие с новыми приоритетами социально-экономической налоговой политики.