Правовые основы федеративного устройства России

Россия является федеративным государством, созданным по воле ее многонационального народа. Конституционно-правой статус Российской Федерации определяется Конституцией Российской Федерацией, Декларацией о государственном суверенитете РСФСР, Федеративным договором 1992 г.

Декларация о государственном суверенитете РСФСР[148], принятая 12 июня 1990 г. I съездом народных депутатов РСФСР, торжественно провозгласила государственный суверенитет РСФСР (Российская Федерация). Декларация устанавливала, что Россия является суверенным государством, созданным исторически объединившимися в нем народами. Носителем суверенитета и источником государственной власти в РСФСР является ее многонациональный народ. Народ осуществляет государственную власть непосредственно и через представительные органы на основе российской Конституции. На всей территории РСФСР устанавливается республиканское гражданство РСФСР. За каждым гражданином РСФСР сохраняется гражданство СССР.

Для обеспечения политических, экономических и правовых гарантий суверенитета России устанавливается:

- полнота власти России при решении всех вопросов государственной и общественной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР;

- верховенство Конституции РСФСР и Законов РСФСР на всей территории РСФСР; действие актов Союза ССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается Республикой на своей территории. Разногласия между Республикой и Союзом разрешаются в порядке, устанавливаемом Союзным договором;

- исключительное право народа на владение, пользование и распоряжение национальным богатством России;

- полномочное представительство РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах;

- право Республики участвовать в осуществлении полномочий, переданных ею Союзу ССР.

Следующим этапом развития России как суверенного государства была денонсация Договора об образовании Союза ССР: «Руководствуясь Декларацией о государственном суверенитете РСФСР и в соответствии с п. 15 ст. 109 Конституции (Основного Закона) РСФСР, Верховный Совет РСФСР постановляет: Денонсировать Договор об образовании Союза Советских Социалистических Республик, утвержденный I Съездом Советов СССР 30 декабря 1922 года в городе Москве».

31 марта 1992 г. между представителями федеральных органов государственной власти Российской Федерации и региональными органами власти были подписаны три договора, получившие обобщённое название Федеративный договор[149].

1. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации.

2. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации.

3. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации.

Необходимость принятия Федеративного договора была обусловлена дезинтеграционными процессами, которые привели к развалу СССР и охватили Россию. Политической целью этого Договора было обновление территориального устройства Российского государства и сохранение федеративного устройства, то есть целостности государства. После подписания Федеративный договор стал рассматриваться как составная часть российской Конституции и публиковался в качестве приложения к её тексту. После принятия действующей Конституции Российской Федерации Договор не вошел в её структуру, но основные его положения были закреплены в ст. 71-73. В настоящее время действуют только те положения Федеративного договора, которые не противоречат положениям Конституции.

После подписания Федеративного договора Федерация стала состоять только из субъектов: все территориальные образования или получили статус субъекта Федерации, или вошли в состав субъекта. В соответствии с Договором статус субъектов получили края, области, города Москва и Санкт-Петербург, до того являвшиеся обычными административно-территориальными единицами и управлявшиеся из центра на унитарных началах. Хотя Федеративный Договор не включён в качестве приложения в Конституцию Российской Федерации, как предлагалось в одном из последних проектов Конституционного совещания от 12 июля 1993 г., роль Договора в закреплении федеративных отношений в Конституции Российской Федерации, определил в своей речи Президент Российской Федерации: «Недопустима какая-либо ревизия Федеративного Договора, он является реальным воплощением согласия между подавляющим большинством субъектов Федерации и федеральной властью. Более того, наша работа над проектом Конституции должна идти по пути устранения расхождения между её статьями и положениями Федеративного Договора»[150]. По мнению, существующему в отечественной правой науке, принятие Федеративного договора было жизненно необходимо для сохранения государственного единства России. Федеративный договор стал фундаментом, на котором была возведена федерация в виде системы двухсторонних договоров центра с регионами[151].

По мнению некоторых российских учёных, подписание Федеративного договора изменило характер российского федерализма. Если до 1992 г. федерация была конституционной, так как была образована на основании Конституции (Основного закона) РСФСР 1918 г., то после подписания Договора она стала конституционно-договорной. О конституционно-договорном характере Российской Федерации говорил В.Е. Чиркин в работе «Конституционное право: Россия и зарубежный опыт»[152]. В другом исследовании он отмечает, что «в Федеративном договоре речь идёт о разграничении предметов ведения и полномочий не между федеративным государством и государствами (республиками) и государственными образованьями в его составе, а между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации»[153]. И, определяя понятие договорной федерации, В.Е. Чиркин говорит, что она возникает на основе соглашения, договора, учредительного пакта, заключаемого между самостоятельными государствами (реже - между государственными или, говоря иначе, государственноподобными образованиями). Исходя из вышесказанного, К.Т. Курашвилли делает вывод, что конституционная природа Российской Федерации не изменилась, так как на момент подписания Федеративного договора «Россия юридически была конституирована как суверенное государство; более того, согласно действующей тогда Конституции 1978 г. с формально-юридической точки зрения Российское государство являлось федерацией»[154]. И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, Н.А. Михалева отмечают, что федеративный договор не учреждал нового государства, он закреплял перераспределение предметов ведения и полномочий между органами Федерации и ее субъектов[155]. Данный подход является более верным. Если признавать договорную природу Российской Федерации, то есть учредительную роль Федеративного договора, то в этом случае Татарстан, Чеченская республика и Ингушетия не являются частью России, так как подписи их представителей под Договором отсутствуют.

Источником, регулирующим федеративные отношения, являются договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Как источники конституционно права, они получили закрепление в ч. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой «разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий». Примером подобного договора является Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан[156].

В отечественной правовой науке не существует единой точки зрения на место договоров в конституционно-правовой системе России и её субъектов. В частности, Л. Болтенкова считает необходимым осуществление государственной власти на основе договорного распределения функций, полагая, что двухстороннее регулирование государственно-властных полномочий участниками федеративных отношений создаёт гибкую модель федерализма, позволяет учитывать и согласовывать как интересы Федерации в целом, так и её субъектов. Г. Марченко говорит, что договорный процесс положил начало «эрозии российского государства как конституционной федерации» и постепенно превращает его в «договорное конфедеративное объединение разностатусных квазигосударств»[157].