Тема 12. Кадровая составляющая системы государственно-административного управления

• Ключевые понятия

• Различные категории персонала государственных учреждений

Ключевые понятия

Прежде всего сгруппируем ключевые понятия темы, имея в виду следующее:

— персонал (термин чаще применяется для определения занятых в учреждениях, предприятиях, организациях) — личный состав всех занятых в конкретной категории учреждений, предприятий, организаций либо отдельно взятый коллектив;

— кадры — все лица, работающие по найму, трудовому соглашению;

— кадры государственной службы — должностные лица в госаппарате, трудовые отношения которых регулируются законодательством о государственной службе, специально уполномоченные представители власти (имеющие публично-властные полномочия), ответственные, оперативно-функциональные исполнители, специалисты и технические исполнители (категории должностей группы «В»).

Кадровое обеспечение — это активная созидательно-организующая деятельность по реализации мер организационного, образовательного, экономического, управленческого характера, направленная на удовлетворение потребности госорганов в кадрах определенной специализации и квалификации; система целенаправленных кадровых процессов по прогнозированию, планированию подготовки кадров, по обновлению и сохранению преемственности государственных служащих, их профессиональному развитию, стимулированию качества труда и служебного продвижения.

Механизм кадрового обеспечения госслужбы — это и система принципов, форм, методов нормативно и документально признанных, и меры, порядок осуществления кадровой деятельности во имя соответствующих целей.

Эти меры и порядок включают взаимодействие специальных подразделений и людей в сфере организационно-управленческой, образовательной, нормативно-правовой, финансовой, научно-методической, нравственно-психологической. Лишь в системности всех элементов кадровый компонент даст спланированный эффект, результат всей системы госслужбы.

Должности государственной гражданской службы подразделяются _на следующие категории[57]:

1) должности категории «руководители». Перечни должностей этой категории определяются реестрами должностей государственной службы. В эту категорию входят руководители государственных органов, их аппаратов, а также заместители этих руководителей, кроме _лиц, замещающих конституционные и уставные должности;

2) должности категории «постоянные», учреждаются для выполнения задач и функций государственного органа;

3) должности категории «советники» учреждаются для непосредственного обеспечения полномочий лиц, замещающих конституционные должности (уровня федерального) и конституционные (уставные) должности (уровня субъектов РФ);

4) должности категории «обеспечивающие» учреждаются для организационного, информационного, документационного, финансового, хозяйственного обеспечения деятельности государственного органа.

Различные категории персонала государственных

Учреждений

Сплоченный коллектив — важнейшая переменная формулы успеха, эффективности в управленческой деятельности органа власти любого уровня. Коллектив — не одно целое, далеко не всегда одна команда. Люди в государственной организации разделены иерархическими структурами. Разумеется, разделение кадров в органах управления по статусу нельзя абсолютизировать, поскольку функции и роли всех категорий работников управленческого труда неразрывно связаны и переплетаются. И все же каждая категория имеет свой преимущественный акцент деятельности и вносит свой особый вклад (или разлад) в функционирование организации, формирование коллектива, его культуры. Целесообразно поэтому охарактеризовать различные категории персонала государственных органов. На высшей ступени иерархической лестницы государственного аппарата находятся политические руководители.

12.2.1. Политический руководитель

Политический руководитель — это должностное лицо категории «А», присутствует в государственном органе власти, где имеется практика политических назначений на ответственные управленческие посты выборными институтами (президентом, мэром, городскими, районными представительными органами). На федеральном уровне — это министр и его заместители, на региональном — полномочный представитель президента, окружной и городской префект, на местном — глава районной управы.

Профессиональная карьера политического назначенца зависит от выборного должностного лица, последнее слово остается за ним.

Нахождение политических назначенцев в руководящих креслах позволяет повысить способность государственных органов реагировать на требования общества. Демократия значит очень мало, если выборные должностные лица не могут влиять на устойчивые элементы системы управления. А влиять можно, назначая и смещая политических исполнителей. Если бы министры назначались на фиксированный срок, то президент (мэр, губернатор) потерял бы возможность контроля над правоприменительной политикой.

Итак, назначение политических исполнителей есть основное средство обретения политического контроля над государственными учреждениями. Именно на политических исполнителей ложится основная тяжесть конкретной реализации политики, основные принципы которой утверждаются выборными должностными лицами.

Министр — это одновременно и политик и административный руководитель.

Министр осуществляет политическое руководство во вверенном ему ведомстве и министерстве не один, а со своим ближайшим окружением. В этот круг входят заместители министра, а также группа советников, помощников, референтов (должностные лица категории «Б»).

Говорят, что «роль короля играет его окружение». Если это верно, то влияние министра подкрепляется умелой командой соратников и приверженцев того политического курса, который он осуществляет. Министр сам создает политический механизм воздействия на административно-управленческий процесс и должен нести ответственность за то, что этот механизм производит (по древнеримскому правилу: «сделал как бы сам»). В идеале круг заместителей, советников и помощников должен быть «многоцветным», т. е. представлять различные области общественных знаний (экономику, социологию, психологию, право), разные психологические типы людей. Конечно, очень важно в ближайшем окружении иметь лиц, способных адекватно воспринимать требования времени, «генерировать» новые идеи и обладающих чувством социальной ответственности. Но нужно учитывать, что людям присущи консервативные свойства мышления. И не грех политическому руководителю в своем окружении иметь «консерваторов», с которыми будут связываться надежды многих сотрудников на то, что и их мнение будет услышано, учтено. Если первое лицо — авторитарного склада личность, то целесообразно заместителем иметь общительного человека, доступного персоналу, гуманиста и демократа.

Вообще нужны разные мнения и голоса, ибо «из одной ноты песню _не сложишь», как говорит мудрая пословица.

Как политик министр использует три вида «влияния»: личное воздействие (дипломатия); косвенное — через представителей его команды, выступающих по его поручению и от его имени; использование пропагандистских каналов для утверждения своей точки зрения. Тщательная подготовка и четкое проведение встреч дает министру и его окружению уникальную возможность оказывать влияние на ход событий в стране, определять направление действий.

Как политический руководитель министр проявляет себя "как лидер (англ. 1еас1ег — ведущий), т. е.:

— имеет стратегическую программу развития отрасли, которой ру
ководит;

— умеет учесть ценности различных групп и людей, предусмот
реть их интересы ^планах, программах, решениях;

— способен привлечь общественное мнение;

— обладает личностными качествами убеждать и объединять во
круг себя людей.

К сожалению, не каждый наш министр может стабильно осуществлять политическое руководство как естественное.

Тип естественного руководства основывается не на господстве, а на авторитете. Его сила зиждется на способностях лидера, его умении убеждать и руководить людьми, управлять администрацией и контролировать ее, личном мужестве, престиже и других чертах характера.

Если министр как субъект политической власти стремится к полному контролю над вверенным коллективом, общественными отношениями, не допускает критики своих действий, игнорирует оппозицию, создает наилучшую систему... для самого себя — срок пребывания его «во власти» будет не таким продолжительным, как бы ему хотелось. К таким же последствиям для министра-политика может привести его увлеченность популизмом.

Популизм — в современной политологической терминологии часто употребляется с негативным оттенком и трактуется как понятие, обозначающее заигрывание с народными массами. Объясняется стремлением к популярности, имеющей целью добиться признания широких

масс.

Характерный пример проявления популизма — безосновательные и безответственные заявления, основанные на легковесных обещаниях, демагогических лозунгах и т. п. Современное содержание популизма можно выразить как публичную деятельность человека, который при этом говорит то, что от него хотят услышать.

Как администратор министр должен обладать качествами менеджера большой корпорации, держать под личным контролем ключевые звенья всего организационно-управленческого процесса, воссоединить политическую стратегию со знанием и опытом профессионалов -. управленцев.

Политический руководитель должен найти контакт с кадрами вверенного ему ведомства, иначе служащие министерства (ведомства) могут минимально выполнять указания нового руководства, чинить всяческие препятствия и использовать тактику «ничегонеделания», ожидая либо нового назначения, либо новых выборов. Таким образом, политический исполнитель должен найти баланс между знаниями, предпочтениями и опытом «своего ведомства» и требованиями выборных должностных лиц, без поддержки которых он не может бороться за кадры и влиять на политические решения, важные для жизнеспособности ведомства.

Итак, для эффективной деятельности министру необходимо наличие трех наиболее существенных качеств:

1) умения своевременно влиять на выработку общенациональной политики, стратегии развития своей отрасли и принимать решения тогда и там, когда и где они необходимы;

2) способности вырабатывать эффективную правоприменительную политику, дающую позитивные результаты;

3) способности успешно проводить в жизнь эту политику (переводить записанное на бумаге в реальную программу действий).

Да, у министра — очень ответственные и сложные функции, роли. Трудно ли в России быть министром? Интересный факт: именно такой теме, и ныне актуальной, посвятил одну из своих лекций граф П. Валуев, (министр внутренних дел Российской империи 80-х годов XIX в.). Вот отрывок из нее: «Главная трудность заключается в том чрезмерном количестве занятий по делопроизводству, которое отнимает все свободное время, безусловно, ему нужное, чтобы быть хорошим руководителем, во-первых, на отдых, для физического движения, во-вторых, на отдых для спокойных размышлений, в-третьих, на свободное общение с людьми вне приемных часов. Лишение этих трех вещей отнимает у руководителя самое нужное для его полезной деятельности — благоприятные условия для самоусовершенствования. Вокруг него образуется заколдованный круг, где одновременно ограничивается его самодеятельность и останавливается его развитие.

Намедни, чтобы что-нибудь сказать, гость говорил супруге министра: вы, я думаю, редко видите вашего супруга. «Я его вижу спящим и едящим. Это немного, но все же я вижу его чаще, чем Россия, которую он вовсе не видит».

Другая трудность — психического свойства. С минуты, как человек делается министром, его окружающая атмосфера составляется из такого множества людей не только ему противоречащих, но много заинтересованных ему поддакивать и угождать, что одна из нужнейших для него функций — проверка самого себя — становится все невозможнее, и постепенно руководящими началами его деятельности делается привычка себе верить на слово и неохота к резкому противоречию. Когда то и другое пускает в духовном организме министра глубокие корни, тогда, сам того не подозревая, из периода общественной деятельности министр входит в период общественного самообольщения. Бессильные быть ясным отражением жизни, мысли его делаются капризами своеволия, а подчиненные обращаются или в игрушки, или в прислужников, или, что всего хуже, в фификусов, ловко овладевающих министром»[58].

С проблемой политического назначения непосредственно связана проблема появления политико-административной элиты. Принципы ее возникновения различаются в зависимости от условий, в которых этот процесс имеет место. Однако в любом случае постоянным будет стремление к назначению самых выдающихся личностей независимо от реальных конечных результатов. Главную роль в этом процессе должна играть демократическая система отбора кандидатов, т. е. система, имеющая открытый общественный (публичный) и конкурентный характер.

/2.22. Руководители государственных органов Следующей в иерархии управления является категория руководителей. Перечни должностей этой категории определяются реестрами должностей государственной службы.

В содержание понятия «руководитель» можно включить:

1) ответственных чиновников, которые в полной мере осуществляют руководство организацией, всеми стадиями управленческого цикла;

2) руководителей отделов, секторов и т. п., в которых также осуществляется полный управленческий цикл, но в меньших масштабах;

3) заместителей руководителей, которые в известной степени являются дублерами руководителей, потенциальными руководителями, иногда руководителями de facto. В совокупности их всех и называют
администрацией, бюрократией — это социальная группа с устоявшейся внутренней структурой, которая может непосредственно влиять на воплощение в жизнь принципов политических действий, способствуя их реализации или парализуя ее.

Ответственные чиновники являются карьерными государственными служащими, находящимися на служебной лестнице ступенькой ниже политических руководителей. Чиновники высокого ранга руководят публичными службами, большими подразделениями, отделами, курируют важные правительственные программы. Время от времени они выступают перед палатами ФС, законодательными органами города, области. Для большинства из них первейшей обязанностью является организационная работа. Они должны обеспечивать перевод политических директив избранных или назначенных должностных лиц в конкретные решения и действия. Без их работы любое обещание политиков таковым и останется. Это тем более очевидно в условиях ограниченных финансовых ресурсов. Например, губернатор области обещает улучшить обслуживание престарелых, но только ответственный чиновник может уточнить, что это значит практически и как осуществить. Многие из отрицательных суждений о чиновниках как раз и порождены возникающими дилеммами — необходимостью «превращения» общественных ожиданий и публичных политических обещаний в правительственные программы при суровых бюджетных ограничениях. Ответственные чиновники в отличие от политиков и политических исполнителей, которые живут краткосрочной перспективой и ждут результатов до новых выборов, вынуждены корректировать нереалистические ожидания, приводя их в соответствие с реальными возможностями. Без их солидных знаний, опыта как по своей специальности, так и по практической управленческой работе, потенциал правительства многократно бы уменьшился.

Нельзя признать, что карьерные служащие защищены от политических исполнителей. Потерять они могут если не работу, то расположение политического руководителя, а с этим — доступ к более значимой должности, принятию важных решений, большим финансовым возможностям, другим ресурсам. Отсюда — умение строить прочные рабочие взаимоотношения, организационные навыки требуются и политическим и карьерным чиновникам.

Руководитель — лицо, на которое официально возложены функции управления коллективом и организации его деятельности. Руководитель несет юридическую ответственность за функционирование коллектива (группы) перед назначившей его инстанцией и располагает строго определенными возможностями санкционирования-наказания и поощрения подчиненных в целях воздействия на их производственную (научную, творческую и пр.) активность. Руководитель обладает формально регламентированными правами и обязанностями, а также представляет группу (коллектив) в других организациях.

Личность руководителя условно можно «разложить» на три класса составляющих параметров: биографические характеристики, способности, черты личности. К биографическим характеристикам относятся возраст, пол, социально-экономический статус и образование. Существуют ли какие-либо возрастные нормативы руководства, каков возрастной оптимум для руководителя в тех или иных видах профессиональной деятельности, в каком возрасте руководителю следует остаdkznь свое кресло? Возраст — это не только природная, но и в значительной степени социально детерминированная характеристика человека, в том числе руководителя. Данные исследований подтверждают важность возраста для руководителя, но ответ на вопрос о сколько-нибудь определенной зависимости между возрастом и эффективностью руководства остается открытым. Другая биографическая характеристика личности руководителя — пол. Как и возраст, она подвержена сильному влиянию социальных факторов. Сегодня значительный интерес проявляется к модели женского поведения в качестве руководителя. Существуют ли подтверждаемые научными фактами различия между мужчинами и женщинами в эффективности руководства? Результаты эмпирических исследований показывают: многие предположения, что женщины-руководители существенно отличаются от мужчин-руководителей, совершенно не подтверждаются. Как правило, исследователи сходятся на существовании лишь одного различия, а именно — большем интересе женщин к отношениям между людьми (т. е. межличностным отношениям); но это следовало бы рассматривать как плюс с точки зрения эффективности руководства. Утверждения о половых различиях в способностях, установках, чертах личности основываются скорее на полоролевых стереотипах, нежели на результатах эмпирических изучений женщин-руководителей. В отличие от возраста и пола две другие биографические характеристики руководителя — социально-экономический статус и образование — не нуждаются в специальном анализе и являются достаточно важными для успешного функционирования в должности.

Отечественные исследователи выделяют следующие группы функций как виды деятельности руководителя в системе государственных и муниципальных органов управления (от министра до начальников

отделов):

• административная, суть которой в мобилизации всего имеющегося потенциала коллектива, всех ресурсов на выполнение поставленных целей оптимальным способом;

• стратегическая, т. е. разработка и проведение стратегии развития организации, формирование оптимальной оргструктуры, принятие и осуществление концептуальных решений;

• нормотворческая — разработка и принятие административно-правовых актов во исполнение закона и по собственной инициативе. Нужно заметить, что иногда законодательная власть нечетко и противоречиво возлагает задачи на государственные органы, и им разбираться приходится самим, чтобы административный процесс не противоречил духу и букве закона;

• внутреннего оперативного руководства —- осуществление непосредственного руководства на всех этапах управленческого цикла, исполнение роли эксперта и консультанта в процессе разработки, при нятия и осуществления управленческих решений органом управления, роль инноватора или посредника в установлении контактов управленцев. Последнее дает руководителю возможность прочувствовать роль каждого своего сотрудника, специалиста, интересы смежных служб и подразделений как свои собственные, т. е. понять себя через других и других через себя, чтобы создать систему опережающего взаимопонимания и долговременной регуляции разнородных интересов;

• коммуникативно-регулирующая, реализующая искусство работы с людьми как со своим коллективом, так и с общественностью. Руководитель здесь играет роли представителя, воспитателя, психотерапевта, пропагандиста и агитатора, а порой — «громоотвода»;

• ресурсопоисковая функция. Она обычно не прописывается в должностную инструкцию руководителя, но это означает лишь умолчание того факта, что очень много затрат энергии и времени («живого труда») руководитель выделяет (вынужденно) для поиска ресурсов (особенно финансовых), которых всегда не хватает. Часто руководитель государственного, а тем более муниципального органа выступает в роли предпринимателя — человека, вносящего изменения, предлагающего проекты улучшения жизни организации; в роли «стабилизатора» — проявляет заботу об организации, когда она подвергается угрозе конфликта; в роли «распределителя ресурсов» — решает, в каком направлении организация должна приложить усилия, какие ресурсы для этого надо израсходовать; в роли «посредника» — содействие в установлении контактов между организацией и внешними ее партнерами;

• контрольная функция необходима, с тем чтобы компенсировать недостатки исполнительной власти, ибо результаты чаще всего хуже прогнозируемых и каждый раз появляется причина выяснения их и предупреждения в дальнейшем.

Какими же профессионально-важными качествами (ПВК) должен обладать руководитель в органах власти и управления?

В положениях, должностных инструкциях руководителей акцент делается как на конкретное — ситуационное, так и на стратегическое управление.

Управление по ситуации — это, как правило, управление непрограммируемой, неструктурированной, непредсказуемой средой — требует быстрого реагирования, таких качеств, как высокая скорость мышления, быстрота «схватывания» содержания проблемной ситуации, оперативная выработка решения, гибкость мышления.

Стратегическое управление, планирование развития региона (отрасли) требуют совершенно иных интеллектуальных навыков и качеств: более широкой базы знаний, способности к анализу огромных массивов информации, умения просчитывать альтернативные решения, продуманности и взвешенности решений.

Руководитель может обладать значительно меньшим объемом специализированных знаний (которые в любом случае потеряют свою ценность через 5—8 лет), но целостным представлением об организации, подкрепленным к тому же личным опытом. Но главное, это должен быть человек, который способен постоянно учиться, который вписывается в культуру, традиции организации, зарекомендовавший себя в период испытательного срока положительно, т. е. прошедший профессиональную подготовку (или переподготовку) и повышение квалификации через деятельность (корректирующее обучение).

Важнейшей составляющей в работе руководителей всех уровней управления является искусство работы с людьми: сформировать и организовать.коллектив, его эффективную социально-управленческую

деятельность.

Служащие питают разумные ожидания в отношении руководителя. Они надеются иметь возможность выполнять свою работу, знать обо всем, что касается их работы, получать соответствующее вознаграждение за труд, регулярно слышать отзывы о своей работе, надеются, что им будут обеспечена любая поддержка, руководство и обучение, необходимые для успешного выполнения работы, И здесь руководитель должен проявлять три критически важные качества: профессионализм, контактность (коммуникабельность) и умение заслужить Доверие.

Зададимся вопросом: должен ли руководитель быть лидером?

Видимо, ответ будет положительным у тех, кто хочет получить дополнительный «капитал» в виде поддержки своего коллектива. Лидер-руководитель проявляется как начинатель, как человек, который видит дальше других, хочет сильнее других и берет на себя удовлетворение коллективных нужд.

Какие же лидерские качества должны быть присущи настоящему

руководителю?

1.Помимо всего прочего обладать способностью нацеливать людей на выполнение поставленных задач, вдохновлять их — вести за собой, «придавать нужное направление».

2. Генерировать новые идеи и на их основе создавать эффективно работающие системы.

3. Уметь создать творческую атмосферу, ориентированную на«новое».

4. Сформировать коллектив, который объединяет не только и не столько трудовой договор, сколько «философия общей судьбы», сопричастность к коллективным ценностям, традициям и удовлетворение от этого. Для безынициативного администратора все это пустые слова, ему нужно, чтобы аппарат работал как машина, каждый служащий выполнял роль винтика в механизме.

Конечно, руководители в органах государственного и муниципального управления действуют в определенном контексте, есть объективные факторы, оказывающие давление и мешающие проявлению лидерства.

Какие факторы могут давить на руководителя?

— наличие и характер формализованных правил, которые необходимо учитывать при принятии решений (законы, инструкции и т. д.);

— степень подотчетности;

— сила и тип оппозиции;

— характер политических учреждений и отношений с ними;

— ресурсы, доступные для руководителя;

— субординационный пласт, лежащий между руководителем и руководимым: вот здесь-то и необходимо искусство, чтобы каждая сторона сохраняла восприимчивость по отношению к другой.

Существуют различные способы, обеспечивающие влияние руководителя на коллектив. Конечно, принятые руководством организации решения должны быть доведены до сведения оперативных работников. Но при этом повлиять на действия (поведение) работников можно:

а) методами убеждений, воспитанием традиций, привычек, организационной культуры (отношений, умонастроений), побуждающих их самих принимать наилучшие в интересах организации решения;

б) методами принуждения, установлением для работников обязанности выполнять решения, принятые в других звеньях.

Оба способа не заменяют и не исключают друг друга. Вместе с тем подчеркнем, что самым надежным средством повышения производительности труда является развитие у каждого работника желания и умения трудиться с максимальной производительностью.

Любая организация решает два типа задач: функциональные и развития. При этом нужно разумное соотношение. Одна крайность: текучка отодвигает заботу о будущем, перспективе. Тогда коллектив — как «птица без полета». Другая крайность — частые реорганизации, перестройки лихорадят и не дают нормально функционировать;

в) руководитель должен руководствоваться правилом (принципом)естественного ритма, т. е. соответствующего возможностям и уровню подготовки людей. Неестественный ритм выматывает коллектив или чрезмерно расслабляет;

г) во множестве элементов своей управленческой деятельности руководитель должен уметь выделить ключевые звенья (скажем: служащие, технологии, организационная структура, процедуры взаимодействия), сосредоточив на каком-то из них в отдельный временной отрезок главное внимание и добившись здесь «прорыва».

Для управления людьми, а не только технологическим процессом, необходимо:

— знать и учитывать сильные и слабые стороны работников;

— подробно разъяснять цели и задачи организации и выполняемой работы;

— укреплять роль опытных работников как наставников и покровителей молодежи;

— создавать рабочие команды так, чтобы они умножали сильные стороны служащих, компенсировали слабые;

— формировать общие ценности, общие интересы и энтузиазм у работников;

— сочетать интересы органа управления с личными интересами служащих;

— объективно оценивать повседневные действия подчиненных с целью мотивации их труда. Совершенно недостаточно полагаться на полугодовые или годовые отчеты и аттестации, чтобы уладить трудности или похвалить за достижения. И поощрения за успехи, и необходимые коррективы должны следовать немедленно, в тот момент, когда совершено соответствующее действие. Оперативная обратная связь исключает неопределенность и дает служащим понять, чего от них ждут.

Когда подчиненный не справляется с работой или задачей, легче всего, кажется, удержаться от обострения отношений, тогда как на самом деле лучше рискнуть огорчить его, но обеспечить немедленную обратную связь.

Обобщая сказанное, можно выделить следующие методы организационно-управленческой работы руководителя в коллективе:

— ориентация;

— инструктирование;

— правильное распределение ресурсов;

— направленная идентификация (идентификация — чувство сопричастности людей к организации, один из показателей устойчивости организации);

— неформальные контакты;

— неформальные конвенции (соглашения);

— резервные варианты;

— ритмизация;

— социально-психологическая адаптация;

— создание групповых и личных перспектив.
Целесообразно указать на типичные ошибки руководителей:

— излишняя снисходительность («мягкость») — тенденция оценивать всех работников выше их истинного уровня, только как хороших или отличных;

— излишняя требовательность («жестокость») — тенденция оценивать всех работников ниже их истинного уровня;

— личная предрасположенность («пристрастия») — ситуация, при которой личное пристрастие руководителя влияет на оценку и отношение к работнику в большей степени, чем сама по себе работа, ее результативность;

— учет только последних событий («свежести впечатлений») — тенденция использовать при оценке выполнения работы лишь события последнего времени, вместо того чтобы анализировать результативность за более длительные отрезки времени;

— воздействие «эффекта ореола» — тенденция оценивать рейтинг работника под влиянием и на основе общего впечатления (хорошего или плохого), произведенного личностью работника, а не результатами его труда.

В теории и практике социального менеджмента существует ряд методов предотвращения или устранения таких ошибок: рейтинговые оценки персонала, метод разносторонних оценок личностных качеств, оценка интегральных показателей и т. п.

12.2.3. Должности государственных органов категории «постоянные»

Государственные (муниципальные,) служащие — исполнители, оперативные работники, инструкторы, т. е. должности категории «В» (старшие, ведущие). В специальной литературе и в быту их иногда именуют «низовым звеном» государственной службы, что свидетельствует об определенной недооценке этой самой многочисленной категории служащих.

Подобная недооценка может отрицательным образом сказаться на функционировании организации и учреждения, поскольку именно служащие низового звена «доносят» услугу до клиента, и именно в этом проявляется их неформальная власть. Источник этой власти — определенная свобода при выполнении своих функций. Эта свобода необходима, поскольку служащие низового звена работают непосредственно с людьми, сталкиваясь со сложными и порой непредсказуемыми ситуациями. Это значит, что их работа не может быть легко сведена к стандартным, рутинным операциям и процедурам. Возможны лишь некие общие нормы и правила ориентирующего характера. Часто служащие низового звена выполняют работу, которая не может быть непосредственно проконтролирована начальником. Правда, информатизация и компьютеризация процесса управления повышает возможность контроля над служащими низового звена. Но последние, в свою очередь, умело готовят формализованные документы для ввода в компьютеры и удовлетворяют своих начальников, сохраняя при этом собственную автономию.

В силу своего положения служащие низового звена становятся как бы олицетворением государственной политики. О реальной государственной политике можно больше узнать и понять не из того, как ее формируют законодательные органы, чиновники высшего и среднего звена, а по тому, что действительно происходит в переполненных государственных учреждениях, где работают служащие «низового звена».

Кто лучше служащих может оценить истинное положение дел в сфере их занятости, проанализировать возможности и найти ресурсы повышения качества предоставляемых услуг?

Но тут может возникнуть вопрос, имеющий отношение к административной этике: какое право государственные служащие имеют на инициативу?

При этом не стоит путать «усмотрение при исполнении административной должности» от инициативы. В первом случае от государственного служащего нужно ждать принятия четких решений и затем действий на их основании. А инициатива требует поиска или даже создания условий, при которых можно заинтересовать граждан (потребителей услуг) изменить общественные порядки, исправить ошибки, избавиться от того, что мешает людям жить.

Это вовсе не будет означать узурпацию полномочий вышестоящих должностных лиц. Нельзя государственных служащих рассматривать лишь как исполнителей, они часто имеют не меньше знаний, рассудительности, не менее озабочены судьбой России, чем общественные деятели, религиозные и т. д., и прав они должны иметь не меньше. Да и прагматический интерес — в эту же «корзину» — они заинтересованы в стабильности и сохранении легитимности институтов государства (местного самоуправления) на длительную перспективу.

Почему в обществе эта проблема дискуссионная? Очевидно, действует стереотип властефобии — у государственных служащих много власти и при плохом обороте дела инициатива, которую проявляют чиновники в административных структурах, способна одновременно нанести большой вред отдельным гражданам, социальным слоям.

Но хочется привлечь внимание читателей к известной ситуации — люди (чиновники) проявляют свою власть именно тогда (и более всего тогда), когда следуют установленным правилам, инструкциям, используя их, а также своего высокопоставленного шефа как «крышу». Так они одновременно проявляют свою власть и ограждают себя от преследования по закону. Ведь чем отличается бюрократ? Он больше Функция, чем личность, он может быть глуп, туп, узок, мелочен, безнравственен, но он не действует вопреки закону, инструкции. Это «скользкий» человек, его не ухватишь ни за один «бок», чтобы выкинуть из насиженного кресла. «Сила» его в том, что он отказывается брать на себя инициативу. Правда, прячась за инструкциями, он тем самым тоже проявляет своеобразную инициативу, когда выбирает из них те, что больше подходят для достижения его целей.

В отличие от такого бюрократа подлинный государственный служащий открыто берет на себя инициативу и проявляет тем самым качества новатора — человека «высокого полета*, организатора людей. Каждая организация должна считать за честь и обязанность иметь таких людей. Почему инициатива реформирования государственного управления — только обязанность руководителей? Если ее нет (а часто ее и нет в государственных органах), работники учреждения неизбежно сосредоточивают свои силы на сохранении той ниши, которую занимает их учреждение, и на максимизации, т. е. увеличении всего, что лично им удобно: льгот, условий труда и т. д.

Думается, что это органический порог, присущий органам власти и учреждениям всех уровней. Его причина в том, что организации — не машины, как от них требуют, а обычные люди, которые берут взятки (и не только), когда можно взять и когда дают. Вот почему необходимо создавать условия, возможности служащим проявить свои лучшие человеческие качества. Как должностное лицо и как исполнитель государственный (муниципальный) служащий выполняет то, что требуется сделать: обеспечивает реальное выполнение работы, решает задачи планирования и составления технологических карт, исполняет процедуры, отслеживает и разрешает текущие проблемы, удовлетворяет повседневные ходатайства граждан. Других качеств от него могут и не потребовать по службе, но если служащий имеет менталитет творческой, личности, он его обязательно проявит, осознав общественную значимость своих прав и ответственности как государственного деятеля и гражданина.

Специалисты — к этой группе относится большая часть кадров аппарата управления: экономисты, юристы, социологи, политологи, аналитики.

Отличительными особенностями этой категории управленческого персонала является то, что: 1) к их деятельности пршюжимы не все, а только часть признаков управленческого труда; 2) для работы им требуется специальное высшее профессиональное образование и опыт специальной профессиональной занятости. На первое место в их работе выдвигается аспект — научно-профессиональный.

Такой существенный признак, как управленческая компетентность, применительно к труду специалиста имеет специфически функциональное значение. Специалист не связан со всеми операциями, стадиями управленческого цикла. Он не объединяет и не направляет управленческий процесс в целом. Но нельзя недооценивать управленческий потенциал этого звена кадров управления. Эффективность всей системы управления нередко определяется деятельностью специалистов. Руководитель, опирающийся на профессиональные зна_ния специалиста, его опыт, как правило, добивается успеха в достижении поставленных целей с меньшими затратами материальных, финансовых и трудовых ресурсов.

Критерий специалистов — способность иметь профессиональные суждения в сложных ситуациях, основанные на знании и ответственности. Но для этого они должны располагать свободой действий, пользуясь которой они на основе независимых суждений планируют и направляют деятельность других членов организации.

Одинаковых ситуаций практически не встречается, в каждом конкретном случае приходится затрачивать разные усилия и разное время. Поэтому так трудно измерить рабочую нагрузку специалиста, ведь простое сложение единиц работы — сделанных дел, разработок, решенных проблем — не всегда дает точное представление о затратах рабочего времени.

Специалисты-профессионалы, выполняя свои обязанности, имеют определенную свободу действий и независимость (отчего сложившиеся еще в средние века четыре традиционные профессии — врач, юрист, священник, профессор университета —назывались свободными). Будучи самостоятельными, профессионалы в прежние времена большей частью работали на себя. Но сегодня большинство из них служат в тех или иных организациях, органах власти. В результате не только изменилась их роль, но встали многие новые проблемы, связанные с методологией управления иерархической структурой, возникает вид конфликта — между профессиональным долгом и долгом по отношению к начальству как работодателю. Чтобы успешно работать в органах власти, специалист должен согласиться (воспринять) с их целями, несколько поступившись традиционной независимостью и самостоятельностью. Но ему все же требуется свобода действий; чтобы оперировать профессиональными суждениями, существенным стимулом остается независимость. Поэтому традиционный управленческий контроль руководителя неэффективен в отношениях со специалистом.

Что может создавать конфликт?

— Многие специалисты больше ценят свою принадлежность к профессии, чем к организации, и может возникнуть разрыв между верностью принципам (этикой) своей ассоциации и организационно-государственной дисциплиной.

Большинство государственных организаций традиционно представляют собой многоуровневую иерархическую пирамиду, в которой специалисты могут не занимать верхние этажи, а через это — не иметь доступа к последним новинкам в своей сфере, новой обширной информации. Государственные организации, особенно существующие
за счет межправительственных фондов, всячески стремятся следовать букве закона и требуют тщательной документации, подтверждающей, что правила соблюдаются и фонды употребляются согласно инструкциям и распоряжениям. Функции многих специалистов, служащих в административных органах, сводятся к регулированию определенной деятельности, ее оценке, контролю за исполнением законов, что, естественно, требует внимания к нормам, правилам, стандартам, инструкциям и детальной документации. Вынужденная скованность рамками правил противоречит тяге специалистов к свободе действий, их традиционному стремлению к независимости.

Таким образом, целесообразно выделить ключевые факторы, определяющие возможность продуктивной работы специалистов в организации:

— установленная нормативная и достаточная независимость, обеспечивающая ему свободу действий;

— целенаправленность деятельности: понимание, признание и стремление достичь базовых целей, стратегии государственного органа, в котором специалист служит;

— современные знания и профессиональные навыки;

— творческий подход к достижению целей;

— умение работать в коллективе и сотрудничать;

— технологическое и прочее обеспечение его работы;

— учет рабочего времени.

Достаточная степень свободы может варьироваться в зависимости от роли организации, в различных ситуациях и даже для разных специалистов в одной и той же сфере. Зависит она и от стиля управления организацией. В любом случае, однако, административное руководство должно учитывать, что специалисты должны иметь возможность и время для общения со своей профессиональной средой, повышать квалификацию, сверять и апробировать свои знания, т. е. участвовать в научной и научно-педагогической деятельности. В противном случае может замедлиться (остановиться) профессиональный рост специалиста со всеми отрицательными последствиями для него и организации.

Следует также указать и на то, что чем больше внимания руководитель-управленец уделяет конкретным деталям по сравнению с общими аспектами, тем чаще он дублирует специалиста, вместо того чтобы рекомендовать необходимые коррективы. Задача руководителя — определить организационные цели, ясно и убедительно довести их до специалистов. Однако способы достижения целей — задачи, процедуры, методы, оперативные решения — должны свободно выбирать специалисты, которых в конечном счете взяли на работу за знания, навыки и профессиональные суждения.

Между ответственными (карьерными) чиновниками и специалистами нет «китайской стены». Сейчас все больше высокопоставленных чиновников в государственных органах специализируются и имеют степень магистра по бизнесу или государственному управлению, кандидата, доктора наук. Такого рода чиновники становятся все более похожи на специалистов, чем на администраторов. Другая часть чиновников «вербуется» из специалистов, покидающих свою прежнюю должность и приходящих на административную работу (в ряде случаев продолжающих работать и по специальности). В государственных органах все больше появляется юристов, социологов, политологов, экономистов (по базовому образованию), занимающих карьерные управленческие должности.

12.2.4. Должности государственных органов категории «обеспечивающие»

Нельзя недооценивать технический персонал аппарата управления — секретарей, делопроизводителей, операторов и т. д. — младшие должности категории «Г».

К этой категории работников также приложимы некоторые элементы существенных признаков управленческого труда. Технический персонал по поручению руководителей, специалистов, служащих вышестоящих должностей и при их контроле выполняет отдельные задания, относящиеся к управленческой деятельности, обеспечивает общий ритм управленческого цикла, в значительной степени освобождает руководителей, специалистов управления от рутинных, технических операций и обеспечивает им возможность сосредоточиваться на решении наиболее сложных управленческих проблем. От служащих технического персонала зависит четкое прохождение информации в различных сферах, доведение решения до исполнителей, масса мелких организационных вопросов. Из-за низкой оплачиваемости их труда подобрать и предупредить увольнение этих работников становится сложной проблемой руководителя аппарата государственного (муниципального) учреждения.

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Определите содержание и соотношение понятий: персонал — кадры — государственные служащие применительно к одному государственному органу административного управления.

2. На какие категории подразделяются должности государственной гражданской службы?

3. В чем специфика, отличительные черты гражданских служащих каждой из четырех категорий должностей, каковы их профессионально важные качества?