Государственно-управленческая мысль в лоне организационной науки

Третий хронологический этап и блок исследований в эволюции государственно-управленческой мысли и становления административ­ной науки связан с развитием после 20-х годов XX в. теории органи­зации, выступавшей под различными, близкими по смыслу названия­ми. Именно в ее лоне возрождалась наука управления, теперь уже не как политическая наука, не как полицеистика, а как организационная наука.

В России вышедшие в предреволюционные годы труды А. А. Бо­гданова (Малиновского) — «Всеобщая организационная наука (текто-' логия)» 1913—1917гг. — предвосхитили некоторые идеи кибернетики и общей теории систем в их переложении на проблемы развития об­щества. К сожалению, идеи А. Богданова в то время не были поняты и приняты научным сообществом, положительного отклика в публи­кациях и применения не получили.

В мире основоположником организационной науки признан Анри Файоль (1841 — 1925). Его основной труд «Общая и промышленная ад­министрация» (1916) посвящен вопросам управления предприятиями на макроуровне. Автор был одним из первых, кто теорию организа­ции предложил применить к государственному управлению, показал сходство, которое должно существовать между государственной и ча­стной администрацией в смысле структурной организации при сохра­нении различия в социальных целях, а также вводит НОТ в сферу управленческой деятельности.

Вудро Вильсон (1856—1924), автор 10 политических и историче­ских исследований, получивший степень доктора политических наук, ставший 28-м президентом США, по праву считается основоположни­ком американской государственно-административной науки — РиЬНс Ас1гтт81гаиоп. Его статья «Наука государственного управления» стала отправной точкой для дальнейших концептуальных построений. По­водом для ее написания явилось принятие закона Пендлтона (1883), положившего конец «системе дележа добычи» при организации феде­ральной государственной службы. В ней автор отмечал необходимость изучения правительственных учреждений США как аппарата управле­ния, независимого от политики.

В своем труде «Исследование управления» (1887) он обосновал публичное управление как способ реализации публичной власти, воз­можность сочетания демократического правительства (выборной по­литической власти) и эффективного публичного управления в духе менеджмента Тейлора.

Все правительства, подчеркивал он, несут две базовые функции: политическую, которая состоит в выработке общих направлений по- -литики и законов, и административную, которая является приложени­ем этих двух общих направлений политики и законов к конкретным индивидуумам и ситуациям. Политическая функция должна реализо­вываться в рамках политической системы — совокупности взаимосвя­занных, взаимодействующих институтов государственной власти и об­щественных организаций, групп, отдельных граждан. Административ­ную функцию правительства Вудро Вильсон пытался рассматривать
как внеполитическую, отстаивал необходимость профессиональнойгосударственной службы. Он предлагал отделить публичное управле­ние от политики, применить к нему технологию научного менедж­мента. Такое понимание государственного управления свойственно и современным американским юристам и социологам. Так, Остром Винсент разграничивает госуправление, толкует его в узком и широком
смысле.

Под первым он понимает государственные органы власти, прежде всего исполнительной, под вторым — открытую публичную сферу об­щественных интересов, в которой субъектами управле­ния (а не объектами!) выступают все общественные институты, вклю­чая индивидов. «Взаимоотношения между автономными единицами и органами управления, — пишет он, — подобно отношениям в сфере общественной экономики, организуются в основном посредством контрактных и иных механизмов кооперации»[25].

В советской России проблемы государственно-административного управления рассматривались в контексте движения за научную орга­низацию труда и управления. Институциональной основой широкого изучения и внедрения НОТ на производстве и в управлении стали на­учно-исследовательские организации системы ЦИТ (Центрального института труда, директор А. К. Гастев). В научно-исследовательском институте, его филиалах, многочисленных лабораториях академиче­ское изучение и создание концепций в области организации труда и управления сочеталось с практической работой по рационализации труда и управления. Такой подход по своей сути не расходился с гос­подствующей в США и Западной Европе традицией рассматривать го­сударственное управление как публичное администрирование, пред­ставляемой различными школами менеджмента, произведениями Тей­лора Ф. У., Файоля А., Эмерсона Г., Гьюлика А., других авторов.

Под флагом НОТ началось развитие отечественной теории управления экономико-прикладного характера. Вокруг таких уче­ных, как А. К. Гастев, П. М. Керженцев, Н. А. Витке, Е. Ф. Розми-рович, И. М. Бурдянский, О. А. Ерманский, стали формироваться первые школы управления, изучались проблемы общей системы ор­ганизации труда, организации управления на научных принципах.

В исследовании вопросов государственно-административного управления обозначились различные методологические позиции. Так, Керженцев П. М., Витке Н. А., их сторонники предлагали в предмет
изучения государственного управления включить проблемы развития коллектива, стимулирования труда, выйти за рамки организационного проектирования и механизации управленческого труда. Розмирович Е. Ф. не признавала проблемы «человеческих отношений» в управлении, предлагала рассматривать руководство в коллективе, ад­министрирование как техническую работу и ничего больше. «Ставить вопрос об администрировании как о создании специальной социоло­гической доктрины в условиях пролетарской диктатуры не нужно
и теоретически неверно. Можно принять научное администрирование как часть научной организации труда, но не больше», — так мотиви­ровалась позиция техники управления.

Конечно, политика узкого техницизма в управлении была своего рода отступлением от завоеванных позиций дореволюционной школы государствоведов в теории управления, социологии права. Метод про­изводственной трактовки организации и функционирования управ­ленческих структур был подвергнут резкой критике и признан вредным в начале 30-х годов, а вскоре и исследования в области админи­стративного управления были прерваны.

Итак, хотя многое из концепций упомянутых основателей теории организации не выдержало испытания временем, однако в значитель­ной мере им и их последователям принадлежит заслуга развития нау­ки об административном управлении.

1.5. Государственное управление как самостоятельное

научное направление. Период становления.

Вторая половина XX в.

Капитализм еще более усложнил, а не упростил процесс управле­ния государственными делами. Стали более масштабными проблемы безопасности (в условиях растущих масштабов борьбы за ресурсы, рынки сбыта, сферы влияния, а значит — войн), проблемы социаль­но-классовой борьбы, а значит, необходимости их урегулирования. Растет объем государственно-административного управления и госу­дарственных дел, требующих решения в интересах общества. Однако классовый характер отношений осложнял и довлел в государственном управлении. Государственные дела (публичные, общезначимые) вос­принимались и осуществлялись через призму социально выгодных критериев в интересах правящих кругов (правителей, элиты как госу­дарственно-монополистической верхушки общества).

В Западной Европе наука административного управления заметно развивается после Второй мировой войны. Немало способствовало этому создание Международного института административных наук и его подразделений в университетах различных стран. Так, во Фран­ции вскоре после окончания войны открыта Национальная школа ад­министрации и институты политических исследований, основано французское отделение Международного института административных наук, который проводит исследования и собрания, ориентированные на проблематику науки государственного управления. Резиденция от­деления размещается в Государственном совете (площадь Пале-Руаяль, Париж). Им издаются записки. На факультетах права, в институ­тах политических исследований, в Национальном центре политических наук публикуются многочисленные труды и ведется преподавание курса государственного управления.

Однако нужно отметить, что в этот период камеральные науки оказались поглощенными, а точнее, вытесненными политической наукой и административным правом. Ученые европейских стран ос­новное внимание стали придавать правам личности перед админист­рацией, развитию самоуправления местных сообществ. Во всех публи­кациях в качестве результатов исследования предлагались реформы администрации на национальном уровне. Таким образом, научные поиски велись в рамках административной политики и права. Что касается России, то отмечая серьезную разработанность философских, теоретико-правовых и административно-правовых аспектов данной проблематики, следует отметить, что специальных работ, посвященных непосредственному теоретическому и правовому анализу возникновения и эволюции государственно-административного управления, рецепции идей камералистики до настоящего времени нет.

В 60-е годы XX в. государственно-управленческая мысль в России возрождается в рамках административного права как юридическое научное направление и учебная дисциплина в университетах. Пожалуй, первые же серьезные научные исследования свидетельствовали о том, что теории государственного управления тесны рамки формального юридизма.

С 70-х годов государственное управление стало развиваться как самостоятельное направление, соприкасаясь, но не сливаясь с «со­седствующими» научными направлениями. Одно из них — общая теория социального управления — представлено трудами таких уче­ных, как В. Г. Афанасьев, Ю. П. Аверин, П. Н. Лебедь, В. С. Осно-вин, Г. И. Петров, А. М. Омаров, Н. М. Слепенков. Другое направле­ние — управление производством — объединило исследователей и практиков, академическую и вузовскую науку специальности «Эко­номика и управление». Государственное управление как самостоятель­ное направление представлено в основном работами правоведов, юри­стов, которые занимались проблемами госуправления в смежных госу-дарствоведческих областях науки: теории государства и права, государственного (конституционного) и административного права: Г. В. Атаманчук, Б. М. Лазарев, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Бель-ский, Б. Н. Курашвили, Ю. А. Тихомиров, М. И. Пискотин, А. Е. Лу­нев.

Наряду с рассмотрением общих проблем теории государственного управления (предмета, методов, принципов организации и функцио­нирования) в последнее десятилетие XX в. широко исследовались ча­стные вопросы административного управления: функции управления (И. Л. Бачило, В. А. Столярова), организационные структуры управле­ния (В. Г. Вишняков, Г. С. Яковлев), институт государственной служ­бы (Н. М. Казанцев, Ю. Н. Старилов), муниципального управления и права (В. В. Тоболин, В. И. Фадеев, В. Н. Иванов, В. И. Патрушев).

Слом в России административно-командной системы управления и переход к новому общественно-экономическому укладу в конце XX в. связан с поиском и утверждением новых концепций, принци­пов, подходов в организации государственного управления.

В целом процесс становления административной науки толь­ко-только разворачивается, характеризуется поиском оптимальной па­радигмы государственно-административного управления.

 

Вопросы для размышления и самоконтроля

1. Какой смысл государственного управления отражен в произведе­ниях древних мыслителей?

2. Аргументируйте закономерность возникновения полицеистики как государственно-административной мысли в эпоху абсолютизма. Какие имена и произведения оставили след в истории России?

3. Почему с камералистикой связывают начало становления адми­нистративной науки и практики?

4. Какое место в истории управленческой мысли занимает труд
Л, Штейна?

5. Охарактеризуйте основную идею и ваше отношение к концепции общественного права В. Н. Лешкова.

6. С именем каких авторов вы связываете появление науки и специ­альности «Public Administration»?

 

.

 

 

Тема 2. Содержание и границы науки об административном управлении

• Объект, предмет, цель изучения административного управления

• Взаимосвязи административной науки с другими общественными науками Методы исследования, применяемые в науке об административном управлении

• Категориальный анализ базовых понятий