Особенности сферы государственного управления

Специфика сферы государственного управления, в которой соотношение политических сил, интересы классов и наций находят свое выражение в конкретных решениях различных органов власти и иных предметных действиях лиц и структур, крайне многообразна. И это не случайно, ибо государство решает самые раз­нородные задачи: от выработки политического курса до реагирования на обращение частного лица, например, за разрешением на строи­тельство дачи. На специфику процесса принятия решений влияет преж­де всего легальность государственного управления, использование этой управляющей системой официальных, имеющих правовые последствия средств и методов административного (вплоть до физического) при­нуждения. При этом главным объектом целенаправленных усилий государства является общество в целом, которое в таком качестве пред­ставляет собой сложное переплетение разнородных макро- и микро­зависимостей, исключающее какие-либо простые решения.

В то же время общество не только задает масштаб и сложность управления, но и обладает определенными статусными возможностя­ми в процессе принятия решений. Иными словами, в выработке об­щеколлективных целей принимают участие не только наделенные полномочиями профессионалы, но и обладающие определенными правами и прерогативами представители разнообразных массовых и групповых объединений. Поэтому принятие решений в государстве выливается в непрерывный диалог профессионалов и общественности, имеет форму соучастия управляющих и управляемых.

Таким образом, в самом общем виде процесс идентификации ЛПР (установление «лица, принимающего решение» от имени государства, т.е. реально определяющего содержание задач и берущего на себя от­ветственность за проектируемые действия) есть постоянное взаимо-оппонирование представителей административных структур государ­ственного управления (многообразных слоев бюрократии), различных группировок политической элиты (правящей и оппозиционной), кон­сультантов и экспертов, а также разнообразных органов общественно­сти (партий, групп давления, СМИ и т.д.).

Острота процесса идентификацииЛПР выражает соперничество не только интересов, но и человеческих амбиций, чувств, настрое­ний, заблуждений и т.д. Различия интересов и статусов лиц, претен­дующих на роль ЛПР, а также невозможность пресечь неформальные способы давления на данную управленческую позицию превращают принятие решений в процесс непрерывного согласования интере­сов, соизмерения статусов и ресурсов каждой из сторон. Причем в этом многосложном взаимодействии официальные полномочия и позиции нередко не дают никаких особых преимуществ. Несмотря на наличие официальных публичных центров власти и управления, ре­шения зачастую принимаются в узких комиссиях (на собраниях) дол­жностных лиц, советами крупных промышленных концернов, партий­ными комитетами, группами, лоббирующими свои интересы. Про­цесс этот крайне сложен, и как полагают, например, американские ученые Б. Хогвуд и Л. Ганн, постоянное участие в нем множества индивидуальных и групповых фигурантов в принципе делает маловероятным рациональный подход к оценке и решению социальных проблем.*

* Hogwood В. W., Gunn L. Policy Analysis for the Real World. Oxford, 1984,

На выработку государственных решений наиболее активно влияют многочисленные группы давления (лобби), которые представляют ин­тересы людей, реально контролирующих экономические, финансовые, информационные и другие общественные ресурсы. Как правило, они не претендуют на разработку политических приоритетов и решений, пред­почитая ограничивать сферу своих интересов в основном хозяйствен­ными проблемами, но при этом государство зачастую оказывается в подчиненном положении. При таких вариантах цели лоббистских объе­динений принимают форму государственных решений, а институты власти только озвучивают эти решения, придавая им надлежащую пуб­личность и легитимность. Как показывает мировой опыт, в любой стра­не используются самые разные методы лоббирования, однако преобла­дание тех или иных способов зависит прежде всего от того, какими методами государство в целом регулирует группы давления. Например, во Франции они официально запрещены, в США действуют строгие законы, до мельчайших деталей регламентирующие их деятельность, в России же сложилась система дикого лоббизма, где лоббисты по сути дела диктуют свою волю государственным структурам.

Но и само государство, точнее «заинтересованные» чиновники, идут навстречу частным интересам, объединяясь в этих целях с част­ным бизнесом, отраслями или регионами, создавая, например, госу­дарственно-коммерческие банки, назначая уполномоченных компа­ний, через которые то или иное ведомство строит свои отношения со всей отраслью экономики, всяческие региональные представитель­ства различных министерств в регионах и т.п.

В целом процесс соизмерения и согласования интересов претен­дентов на статус реально управляющих делами государства выливает­ся в формирование организационно сложной и разноуровневой струк­туры с наличием законодательной, исполнительной и судебной вет­вей власти, центральных и местных уровней власти, сложных отношений государственных органов и групп давления и т.д. Эта струк­тура страдает неизменной раздробленностью, тенденциями к дублиро­ванию и даже перехвату чужих функций со стороны отдельных звень­ев, причем существование многих из них лишь частично обусловлено эффективностью их действий, что если не разрушает, то сильно ос­лабляет многие механизмы обратной связи объекта и субъекта управ­ления. При этом неизбежность апелляции органов власти к обществен­ности предполагает постоянное использование в процессе разработки целей абстрактных и неоперационализированных идеологом, которые крайне затрудняют рационализацию стоящих перед государством за­дач. Однако наиболее существенное влияние на процесс выработки и реализации решений, на выбор особых процедур и технологий разра­ботки целей оказывает строение самого государства, на каждом уров­не которого осуществляется специфическая разработка задач и средств их достижения.