Форми діяльності Президента України

 

Виконання функцій Президента України здійснюється у певних формах, що характеризують зовнішню сторону його діяльності. Конкретний перелік форм діяльності глави держави обумовлений характером покладених на нього функцій, змістом та обсягом його компетенції.

Функціонування глави держави відбувається в усіх правових формах: установчій, нормотворчій, правозастосовчій, контрольній та інтерпретаційній[109]^[1]. Правові форми діяльності врегульовані нормами права, призводять до юридично значущих наслідків, завжди пов’язані з розглядом юридичних справ, виражаються у здійсненні безпосередніх операцій з нормами права за допомогою певних засобів юридичної техніки.

Згідно з ч.3 ст.106 Конституції України результатом застосування правових форм діяльності Президента України можуть бути два види актів – укази і розпорядження, які мають підзаконний характер і є обов’язковими для виконання на всій території України. Більш детальну характеристику актів глави Української держави подано у Положенні про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, затвердженому Указом Президента № 346/93 від 20 серпня 1993 р. (зі змінами і доповненнями, внесеними указами від 13.10.1993 р. №454/93, від 10.09.1994 р. №512/94 та від 27.01.1999 р. №70/99)[110]^[2].

Розпорядженнями Президента України оформлюються: 1) доручення Кабінету Міністрів України, міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади; 2) рішення з оперативних, організаційних і кадрових питань, а також з питань роботи Адміністрації Президента України; 3) призначення представників від України для участі у роботі міжнародних форумів, у переговорах з представниками (делегаціями) іноземних держав; 4) призначення уповноважених Президента України для представлення його інтересів у державних органах, установах та організаціях. Рішення з інших питань оформлюються у вигляді указів Президента. Додаткову норму до цього правила встановлено Законом «Про оборону Украни», що передбачає наявність ще двох видів президентських актів – директив і наказів Верховного Головнокомандувача Збройних Сил України[111]^[3].

Установча діяльність Президента України має дворівневий характер, який полягає у тому, що поряд з повноваженнями щодо формування органів держави, їх структурних підрозділів і посадових осіб (установча діяльність у «вузькому» розумінні) передбачається й здійснення повноважень з підбору, підготовки та розстановки кадрів (номінаційна діяльність). Головна особливість установчої діяльності полягає у тому, що вона спрямована на структурні перетворення у державному апараті й суспільному організмі.

Установчу форму діяльності Президента України складають такі провадження (процедури): 1) щодо створення, реорганізації та ліквідації центральних органів виконавчої влади; 2) щодо створення судів; 3) щодо створення допоміжних органів і служб; 4) щодо формування персонального складу органів виконавчої влади; 5) щодо формування персонального складу Конституційного Суду України, судів загальної юрисдикції та спеціалізованих судів; 6) щодо формування Верховної Ради України. Перші п’ять проваджень здійснюються за нормальних умов функціонування державного механізму, тому можуть бути названі ординарними провадженнями; шосте ж викликається фактом дострокового розпуску Верховної Ради і є особливим (або неординарним).

Організаційне, правове, інформаційне, експертно-аналітичне та інше забезпечення установчої діяльності Президента України покладено на Адміністрацію Президента, а в її складі – насамперед на Головне управління організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами. Крім того, Указом Президента від 11 лютого 2000 р. № 208/2000 було утворено Координаційну раду з питань державної служби – постійнодіючий консультативно-дорадчий орган при Президентові України. Згідно з Положенням про Координаційну раду з питань державної служби при Президентові України, затвердженим Указом Президента України від 21 березня 2000 р. №473/2000, основними завданнями цього органу є визначення шляхів, засобів і форм реалізації основних напрямів державної політики у сфері державної служби; об’єднання зусиль державних органів щодо підвищення її ефективності; розгляд проектів реформування системи державної служби та підготовка пропозицій до плану заходів його впровадження, аналізу і можливого коригування дій; розгляд проектів законів та інших нормативно-правових актів з питань державної служби, служби в органах місцевого самоврядування, кадрового забезпечення державної служби та державних підприємств, установ, організацій; розгляд питань та пропозицій щодо оптимізації та вдосконалення управління державною службою тощо.

Кульмінаційним етапом установчої діяльності є видання установчого акту. Згідно з п.1 Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, рішення Президента України щодо призначення та звільнення з посад керівників відповідних державних органів, установ та організацій оформляються указами Президента України. Згідно з ч.4 ст.106 Конституції, акти Президента про призначення і звільнення глав дипломатичних представництв України, про дострокове припинення повноважень Верховної Ради України, про призначення членів Кабінету Міністрів України, керівників центральних і місцевих органів виконавчої влади та припинення їх повноважень на цих посадах, а також низка інших указів установчого характеру підлягають обов’язковій контрасигнації Прем’єр-міністром України і міністром, відповідальним за акт та його виконання.

Наступною правовою формою реалізації компетенції глави української держави є нормотворча діяльність, що займає провідне місце у складному механізмі правового регулювання. Згідно з п.1 Положення про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України, нормативні акти глави держави, тобто акти, розраховані на постійну або багаторазову дію, оформлюються тільки указами Президента України.

В межах нормотворчої діяльності Президента України, як і в межах його установчої діяльності, нині доцільно розрізняти ординарне і особливе провадження. Ординарне нормотворче провадження являє собою діяльність з оновлення нормативного матеріалу та заповненню прогалин у праві, а особливе охоплює діяльність по внесенню змін в чинні нормативні укази Президента. Ці провадження характеризують самостійну нормотворчу діяльність глави держави. Крім того, Президенту надано право законодавчої ініціативи у Верховній Раді, що обумовлює наявність ще одного різновиду нормотворчого провадження – законопроектного.

Ординарне і особливе провадження (в межах нормотворчої форми діяльності Президента України) досить ретельно внормовані указами № 346/93 від 20 серпня 1993 р. «Про порядок підготовки і внесення актів Президента України» (із змінами і доповненнями)[112]^[4] та № 503/97 від 10 червня 1997 р. «Про порядок офіційного оприлюднення нормативно-правових актів та набрання ними чинності»[113]^[5]. Ці провадження складаються з таких стадій: 1) розробка проекту нормативного указу Президента України (проекти цих актів готують Кабінет Міністрів України, міністерства, інші центральні органи виконавчої влади в межах своєї компетенції, центральні органи громадських організацій України, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, Глава Адміністрації Президента України, Радники Президента України, а також структурні підрозділи Адміністрації Президента); 2) погодження проекту з відповідними органами, установами, організаціями та його візування керівниками й посадовими особами цих органів і установ; 3) реєстрація проекту в Загальному відділі Адміністрації Президента України з доповіддю про це Главі Адміністрації; 4) виконання резолюції Глави Адміністрації Президента України, за необхідності – опрацювання проекту згідно з резолюцією Глави Адміністрації; 5) візування проекту Керівником Головного державно-правового управління і Главою Адміністрації Президента України; подання проекту Главою Адміністрації на підпис Президенту України; 6) підписання указу Президентом України і його оприлюднення.

Проекти актів Президента України подаються разом із супровідним листом і пояснювальною запискою щодо необхідності їх прийняття, а в разі потреби – і з економічним обґрунтуванням, довідковими та аналітичними матеріалами. Проекти актів Президента, подані без додержання зазначених вимог, можуть бути повернені Главою Адміністрації керівникам, які внесли такі проекти.

Більш виразними відмінностями відзначається законопроектне провадження, врегульоване Положенням про порядок роботи з законопроектами та іншими документами, що вносяться Президентом України на розгляд Верховної Ради України (затвердженим Указом Президента № 270/95 від 30.03.1995 р. із змінами, внесенніми згідно з Указом Президента № 70/99 від 27.01.1999 р.), Розпорядженням Президента України від 30 травня 1997 р. №221/97-рп «Про порядок проведення експертизи і підготовки на підпис Президентові України законів України», а також Тимчасовим регламентом Кабінету Міністрів України. Це провадження стосується роботи не тільки над законопроектами та законодавчими пропозиціями, які вносяться Президентом України в порядку законодавчої ініціативи до Верховної Ради України, але й з законопроектами та законодавчими пропозиціями, які подані іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи та надійшли з парламенту, в разі підготовки зауважень, змін і доповнень до них, а також в разі повернення Президентом України в порядку відкладального вето Закону України із зауваженнями і пропозиціями для повторного розгляду Верховною Радою.

Законодавче провадження складається з тих самих стадій, що й ординарне, але кожна з них є специфічною за своїм змістом, оскільки в даному випадку мова йде про розробку актів, що мають вищу юридичну силу, а результатом цього провадження є не чинний нормативний акт, а законопроект (тобто у цьому випадку діяльність Президента носить не остаточний, а первинний характер).

До специфіки цього провадження слід віднести такі вимоги: 1) законопроекти, що потребують змін чи доповнень до Конституції України, а також положення законопроектів, остаточне прийняття рішення по яких можливе лише за результатами референдуму, повинні містити необхідні позначення, 2) у супровідній записці на ім’я Президента ініціатор підготовки законопроекту повинен зазначити, кого він рекомендує для участі в роботі комітетів Верховної Ради України під час попереднього опрацювання законопроекту перед винесенням його на розгляд на пленарному засіданні парламенту, 3) до законопроектів та законодавчих пропозицій, які стосуються питань, віднесених до компетенції уряду, або реалізація яких потребує бюджетних витрат, необхідно додавати висновок Кабінету Міністрів України, 4) законопроекти, підготовані для внесення на розгляд парламенту в порядку законодавчої ініціативи Президентом України, обов’язково візуються не тільки Керівником Головного державно-правового управління і Главою Адміністрації Президента України, але й Керівником Управління з питань забезпечення зв’язків з Верховною Радою України, Конституційним Судом України та Кабінетом Міністрів України (на предмет відповідності вимогам щодо оформлення законопроектів), 5) підписані Президентом України законопроекти не оприлюднюються, а реєструються у Секретаріаті Адміністрації Президента і передаються до Верховної Ради України.

Важливою правовою формою реалізації компетенції Президента України є правозастосовча діяльність, за допомогою якої «забезпечується безперервність процесу реалізації нормативно-правових приписів шляхом наділення одних учасників правовідносин суб’єктивними правами і покладення на інших відповідних юридичних обов’язків або шляхом розгляду (вирішення) питань про наслідки правових спорів і правопорушень і притягнення винних до юридичної відповідальності»[114]^[6]. В межах цієї правової форми діяльності виділяються три основні стадії: 1) встановлення фактичних обставин справи, 2) вибір та аналіз норми права, 3) вирішення юридичної справи.

Правозастосовча форма реалізації компетенції Президента України використовується при здійсненні ним своїх повноважень, передбачених пп.4, 16, 19–21, 24–27 ст.106 Конституції України. При цьому може виконуватись як правонадільна функція правозастосовчої діяльності (наприклад, у випадку здійснення помилування чи прийняття рішення з питань громадянства України), так і правоохоронна (у випадку прийняття рішення про мобілізацію або введення надзвичайного чи воєнного стану, про скасування актів Кабінету Міністрів України чи актів Ради міністрів Автономної Республіки Крим).

В межах правозастосовчої форми діяльності Президента України можна виділити такі провадження: 1) щодо визнання іноземних держав; 2) щодо скасування актів уряду України та Ради міністрів АРК; 3) з питань оголошення стану війни і використання Збройних Сил України; 4) з питань мобілізації і введення воєнного стану; 5) щодо введення надзвичайного стану; 6) щодо присвоєння вищих спеціальних звань і класних чинів; 7) нагородне; 8) з питань громадянства; 9) щодо надання притулку в Україні; 10) з питань помилування.

Правозастосовчі провадження завершуються прийняттям правозастосовчого (індивідуального) акту. Скасування актів Кабінету Міністрів України, нагородження державними нагородами, присвоєння почесних звань України, вищих військових звань, дипломатичних рангів, інших спеціальних звань і класних чинів, заснування президентських відзнак і нагородження ними, прийняття громадянства і вихід з громадянства України, надання політичного притулку і помилування оформляються виключно указами Президента України.

Ще однією правовою формою реалізації компетенції Президента України є контрольна діяльність. На сьогодні в літературі доведена необхідність виділення контролю в якості самостійного типу юридичної діяльності, хоча його основні стадії логічної послідовності збігаються зі стадіями правозастосування. Спеціалісти з теорії наукового управління виходять з того, що контроль – це система спостереження і перевірки процесу функціонування відповідного об’єкта з метою виправити його відхилення від заданих параметрів[115]^[7].

Контрольна діяльність Президента України не отримала належного закріплення в Конституції, проте це не може слугувати підставою для заперечення проти такої форми реалізації його компетенції, оскільки контроль є необхідним елементом будь-якої управлінської діяльності. Адже для успішного виконання покладених на главу держави повноважень керівництва зовнішньополітичною діяльністю та забезпечення обороноздатності та національної безпеки України об’єктивно необхідний дієвий контроль з боку Президента за станом справ у цих сферах, за діяльністю підпорядкованих органів та якістю виконання виданих ним актів.

Крім того, необхідність контрольної діяльності глави держави випливає з характеру інших його повноважень. Зокрема, право припиняти повноваження членів уряду, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій потребує здійснення постійного контролю за діяльністю зазначених посадових осіб з точки зору її ефективності й законності, а право скасовувати акти Кабінету Міністрів України та акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим, зупиняти дію нормативно-правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим обумовлює потребу здійснювати контроль за законністю всіх актів, що приймаються цими органами.

Яскравим прикладом значущості контрольної форми в діяльності глави держави є Указ від 29 березня 2000 р. №549/2000 «Про заходи щодо вдосконалення організації контролю за виконанням актів та доручень Президента України»[116]^[8]. Цим актом встановлено, що керівники центральних і місцевих органів виконавчої влади несуть персональну відповідальність за своєчасне і повне виконання актів і доручень Президента України, а координацію заходів щодо забезпечення контролю за виконанням актів та доручень Президента України, доручень Глави Адміністрації Президента України органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування в частині делегованих їм повноважень покладено на Головне контрольне управління Адміністрації Президента України.

Досить розповсюдженою є здійснення «подвійного» контролю. Так, здійснення контролю за виконанням рішень, прийнятих Президентом за результатами робочих поїздок, покладено на Головне контрольне Управління Адміністрації Президента України та Головне управління організаційно-кадрової роботи та взаємодії з регіонами (п.4 Указу Президента України № 1144/95 від 09.12.1995 р. «Питання підготовки та проведення робочих поїздок Президента України» із змінами, внесеними Указом №70/99 від 27.01.1999 р.), а контроль за виконанням Указу Президента № 681/95 від 02.08.1995 р. «Питання підготовки закордонних візитів Президента України та реалізації досягнутих під час візитів домовленостей» здійснює Головне контрольне управління та Головне управління з питань зовнішньої політики Адміністрації Президента.

Контрольна форма реалізації компетенції Президента України є найменш унормованою, що вкрай ускладнює можливість виділення окремих проваджень в її межах. На сьогодні можна вести мову лише про теоретичні аспекти цієї проблеми, оскільки загалом відсутні конкретні строки здійснення тих чи інших контрольних заходів, не врегульовані процедурні аспекти, нормативно не встановлена більшість параметрів, які визначають специфіку окремих проваджень.

У працях з теорії держави та права в якості критеріїв розмежування контрольних проваджень використовують зміст управлінської діяльності підконтрольного об’єкта[117]^[9] або особливості організаційно-правових форм управлінської діяльності й специфіку засобів і методів контрольної діяльності[118]^[10]. Виходячи з цих критеріїв, у межах контрольної форми діяльності Президента України можна виділити два основних види контрольних проваджень – правотворче і виконавче. Правотворче контрольне провадження являє собою надвідомчий контроль Президента як гаранта Конституції за правотворчою діяльністю Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, центральних органів виконавчої влади та Ради міністрів Автономної Республіки Крим (безпосередньо), а також за правотворчою діяльністю голів місцевих державних адміністрацій (опосередковано – через уряд і голів місцевих держадміністрацій вищого рівня). Виконавче контрольне провадження збігається з вищеозначеним за переліком підконтрольних суб’єктів, але відрізняється за об’єк­тами контролю.

Контроль за діяльністю державних органів і посадових осіб у сфері забезпечення національної безпеки і оборони виключений з компетенції підрозділів Адміністрації Президента (у тому числі – й з боку Головного контрольного управління) і здійснюється безпосередньо Радою національної безпеки і оборони України.

Усі контрольні провадження завершуються виданням відповідного акта Президента України, форма якого залежить від його змісту. Скасування незаконних актів Кабінету Міністрів України, міністерств, інших центральних органів державної виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, голів місцевих державних адміністрацій, зупинення дії нормативних актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, а також рішення про звільнення з посад керівників відповідних державних органів оформлюється указами Президента, а доручення Кабінету Міністрів України, міністерствам, іншим центральним органам державної влади та рішення з оперативних, організаційних і кадрових питань – розпорядженнями Президента. Особливою формою реагування глави держави за підсумками проведених контрольних заходів відносно актів парламенту та Верховної Ради Автономної Республіки Крим є звернення до Конституційного Суду з поданням про відповідність цих актів Конституції України.

Нарешті, останньою правовою формою реалізації компетенції Президента України є правороз’яснювальна або інтерпретаційна діяльність, яка являє собою «складну, багатогранну, пронизуючу всі основні форми створення і реалізації права роботу... щодо з’ясування і пояснення сенсу і цілей норм права[119]^[11]».

Правові режими інтерпретаційної діяльності на сьогодні ще тільки складаються, оскільки донедавна як юридична наука, так і практика не звертали достатньої уваги на це питання. Проте якість акта офіційного тлумачення і його наступна ефективність значною мірою обумовлюються атмосферою, в якій він розроблявся, що ставить на порядок денний проблему детальної правової регламентації правороз’яснювальної діяльності.

Тлумачення прийнятих Президентом України актів мають готуватися згідно з Положенням про порядок підготовки і внесення проектів указів і розпоряджень Президента України й оформлятися указами глави держави. Провідною структурою з цих питань є Відділ підготовки та опрацювання указів Головного державно-правового управління Адміністрації Президента України.

На жаль, за період з 1991 по 2000 рік було видано лише один інтерпретаційний акт глави держави – Указ Президента України від 27 січня 1999 р. №71/99 «Про тлумачення окремих положень Указу Президента України від 18 червня 1998 року №651». Це свідчить про значне відставання у застосуванні інтерпретаційної форми реалізації його компетенції. Більше того, порушенням конституційних принципів законності та розподілу влад вважаємо випадки, коли тлумаченням актів глави держави займається Кабінет Міністрів України[120]^[12].

Підсумовуючи аналіз правових форм реалізації компетенції Президента України, можна констатувати, що рівень їх правової регламентації загалом залишається низьким, особливо у частині процесуальних норм; виняток становлять, хіба що, провадження з питань громадянства, нагородження і помилування, а також більшість нормотворчих проваджень, які досить ретельно внормовані як з матеріальної, так і процесуальної сторони. На нашу думку, слід було б розробити відповідні положення про порядок здійснення кожної з правових форм діяльності глави держави, які б докладно регламентували усі види проваджень з виділенням окремих стадій, встановленням строків здійснення кожної дії чи операції та зазначенням необхідних атрибутів кінцевих актів.

Неправові форми діяльності державних органів не такі помітні для «стороннього ока», та й не справляють безпосереднього впливу на суспільні відносини, виконуючи роль певного «чорновика» для майбутніх правових рішень і дій. Серед неправових форм діяльності розрізняють організаційні та матеріально-технічні.

На відміну від правової форми, де виражене одностороннє волевиявлення уповноваженого на реалізацію компетенції державного органу, в організаційних формах більше представлені різні точки зору і підходи, обговорення і дискусії, компроміси і узгодження. Така діяльність не потребує повного і суворого юридичного оформлення, не пов’язана із здійсненням юридично значущих дій. Водночас це не означає, що організаційна діяльність ніяк не регулюється правом, оскільки вона в цілому є підзаконною і здійснюється в межах чинного законодавства і в межах компетенції того чи іншого органу. Однак правом тут регламентується лише загальна процедура вчинення дій. Організаційні дії не потребують видання спеціальних юридичних актів і проводяться в порядку поточної діяльності.

Саме з таких форм складаються стадії правової діяльності всіх органів влади, у тому числі й Президента України. Адже будь-який правовий акт є вираженням державної волі, але це лише кінцевий результат колективних підготовчих дій, направлених на оптимізацію змісту владного рішення. Кожна така дія є неправовою за своєю формою, оскільки не викликає безпосередніх юридичних наслідків, але вона вносить свою певну частку в кінцевий правовий результат. Конкретний перелік таких форм обумовлюється специфікою правової форми, змістом компетенції, особливостями структури і персонального складу компетентного органу.

Крім того, слід розрізняти неправові форми реалізації компетенції глави держави, які здійснюються ним особисто, і ті неправові форми, які здійснюються працівниками Адміністрації Президента. Неправові форми реалізації компетенції глави української держави, що здійснюються працівниками Адміністрації, виступають в якості елементів окремих стадій тих проваджень, що відносяться до правових форм діяльності Президента. Наприклад, опрацювання проектів указів Президента саме по собі не призводить до видання нормативного акту, але є необхідним елементом тривалого процесу нормотворчої діяльності і вносить свою частку в кінцевий результат цієї правової форми. Водночас неправові форми реалізації компетенції Президента, які здійснюються ним особисто, не включаються безпосередньо до стадій правової діяльності, але впливають на їх зміст і направленість. До таких неправових форм діяльності Президента слід віднести: 1) проведення координаційних зборів, нарад, науково-практичних конференцій; 2) здійснення робочих поїздок по країні; 3) здійснення робочих та офіційних закордонних візитів; 4) проведення міжнародних зустрічей, особистих і телефонних переговорів; 5) участь у роботі міжнародних організацій та міжнародних конференцій; 6) виступи на пленарних засіданнях парламенту; 7) головування на засіданнях Ради національної безпеки і оборони України; 8) заслуховування звітів підконтрольних і підзвітних органів та посадових осіб; 9) особистий прийом громадян, посадових осіб органів державної влади та об’єднань громадян; 10) розгляд звернень громадян; 11) офіційні та робочі зустрічі з посадовими особами і фахівцями; 12) проведення прес-конференцій, надання інтерв’ю та здійснення інших форм зв’язків з громадськістю.

Матеріально-технічні форми діяльності мають допоміжний характер, притаманні функціонуванню підрозділів Адміністрації Президента України і зводяться до складання довідок, оглядів, звітів, здійснення діловодства та ін.

Деякі з неправових форм діяльності глави держави вже піддані нормативному регулюванню з боку законів України та указів самого Президента (зокрема, порядок розгляду звернень громадян регулюється Законом України «Про звернення громадян», головування на засіданнях Ради національної безпеки і оборони України – Законом «Про Раду національної безпеки і оборони України», здійснення робочих поїздок Президента по Україні частково внормовано Указом Президента «Питання підготовки та проведення робочих поїздок Президента України»), однак переважна більшість усе ще здійснюється поза межами правового регулювання, що, з одного боку дає простір для обрання найбільш доречних процедур і термінів для кожного випадку окремо, але з другого – призводить до невизначеності, неорганізованості і в підсумку – до зниження їх ефективності. Було б доречним охопити правовим регулюванням (у першу чергу – шляхом видання відповідних указів Президента) усі неправові форми реалізації компетенції глави держави, звернувши особливу увагу на процесуальні моменти.